□聊城市人大監(jiān)察和司法委員會調研組

為深入了解全市行政訴訟情況，嚴格規(guī)范行政行為，全面提升依法行政水平，今年5月中旬至7月下旬，聊城市人大常委會副主任朱加云帶領市人大監(jiān)察和司法委員會對聊城市貫徹實施《中華人民共和國行政訴訟法》推進依法行政情況開展調研。調研采取座談交流、聽取匯報、現(xiàn)場觀看庭審視頻等形式，重點對聊城市2016年至2018年行政訴訟案件的種類、存在的問題及原因進行了深入研究，并對下一步貫徹實施行政訴訟法，推進依法行政工作提出了意見建議。

一、基本情況

這次調研分為兩個階段：一是市人大監(jiān)察和司法委員會集體調研。先后聽取了市中級人民法院、東昌府區(qū)人民法院、高唐縣人民法院行政審判工作情況的匯報，現(xiàn)場觀看庭審視頻，座談交流行政訴訟和依法行政工作情況等。二是監(jiān)察和司法委員會工作室跟進調研。針對委員會調研發(fā)現(xiàn)的問題，工作室又專門組織人員到市中級人民法院、市司法局和部分縣（市、區(qū)）法院進行廣泛深入調研。調研發(fā)現(xiàn)，2016年至2018年，全市法院共審結各類一審行政訴訟案件2096件，其中行政敗訴案件684件，占比32.63%。2016年共審結597件，敗訴241件，占比40.37%；2017年共審結592件，敗訴202件,占比34.12%；2018年共審結907件，敗訴241件,占比26.57%。

二、行政敗訴案件的類別

行政訴訟案件涉及領域廣泛，主要發(fā)生在土地、房屋征補、勞動和社會保障、城鄉(xiāng)規(guī)劃、公安等領域，數(shù)量占全部案件的80%左右。行政敗訴案件主要有以下幾種：

（一）程序違法。在所有行政敗訴案件中，最突出的是行政機關違反法定程序。2016年至2018年，因程序違法被判決敗訴的案件為422件，占全部敗訴案件的61.69%。如東昌府區(qū)谷莊片區(qū)33戶居民起訴區(qū)政府違法強拆案，被告在強制拆除前未對房屋面積及房屋內財產予以清點、登記并錄像留證。再如東阿縣銅城街道辦事處12戶居民起訴東阿縣政府違法強拆案，被告僅發(fā)布了“明白紙”，未與原告達成拆遷補償協(xié)議，沒有進行房產評估就強制拆除了原告房屋。

（二）認定事實不清。2016年至2018年，此類敗訴案件為194件，占全部敗訴案件的28.36%。一是未認真調查取證即作出行政行為。如謝可波等30人訴茌平區(qū)人民政府土地行政登記案，行政機關未對土地權屬進行核查，錯誤地將已為原告頒發(fā)集體土地使用證的宅基地又為他人發(fā)放了農村土地承包經營權證，導致出現(xiàn)“一地兩證”的情況。二是證據(jù)有瑕疵。有的證人證言不符合證據(jù)要求，有的執(zhí)法筆錄缺少簽名，還有的將已被上級法院裁定撤銷、失去法律效力的民事判決結果作為行政裁決的依據(jù)。三是主要證據(jù)明顯不足。有的行政機關答復信息公開申請時，既不向當事人說明理由，也未告知當事人依據(jù)相應法律法規(guī)規(guī)定的方式和途徑獲取相關信息。

（三）履職盡責失當。2016年至2018年，此類敗訴案件為62件，占全部敗訴案件的9.06%。一是行政亂作為，超越職權批準事項。如昌澳家紡針織公司訴山東省人民政府行政復議案，根據(jù)法律規(guī)定征收土地只能由國務院和省級人民政府批準，聊城市人民政府批準同意聊城市國土資源局完善涉案土地征用手續(xù),即屬于超越職權。在土地征收中被征收人拒不交出土地的，根據(jù)法律規(guī)定應申請人民法院強制執(zhí)行，有的行政機關直接強行清除地上附屬物而被確認違法。二是行政不作為。有的行政機關對于要求其依法定職責履行保護人身權、財產權等合法權益的申請，拒絕履行或者不予答復。有的行政機關對于申請人郵寄送達或者通過網絡方式提交的申請不予接受、不予答復。三是懶政怠政。有的行政機關對當事人提出的履行法定職責或信息公開要求，拖延履行或者遲遲不予答復。有的履行法定職責超過必要期限，特別是檢察機關提起行政公益訴訟的案件，均屬檢察機關發(fā)出檢察建議后，有關行政機關在規(guī)定的期限內沒有及時糾正違法行為或者依法履行職責而被法院確認違法或者責令履行職責。

三、依法行政存在的問題及原因

通過對行政敗訴案件的分析，聊城市行政機關在依法行政方面主要存在以下問題：

（一）依法行政意識淡薄。部分行政機關領導及工作人員法治觀念不強，不能自覺地加強法律知識學習，不善于運用法治思維和法治方式解決問題。有的部門領導干部在作出重大行政決策決定時，不注重發(fā)揮本單位法制機構和法律顧問的作用，行政決策的科學化、民主化、規(guī)范化程度不高，容易引發(fā)行政爭議。有的行政機關對行政敗訴案件反映出的問題沒有及時整改，導致同類違法問題多次出現(xiàn)。

（二）依法行政水平和能力不足。部分行政執(zhí)法人員不注重業(yè)務及法律知識的學習，對所需法律掌握不夠全面、專業(yè)素質不強，在行政執(zhí)法過程中程序違法、認定事實不清的現(xiàn)象時有發(fā)生。有的執(zhí)法人員責任心不足，工作方式單一，不能主動作為幫助群眾依法解決實際問題。

（三）矛盾糾紛化解機制不健全。有的行政部門遇到糾紛不愿調解、推諉扯皮，造成一些可以通過行政調解解決的糾紛錯失了調解機會。司法調解、行政調解和人民調解的銜接不夠順暢，還沒有形成化解矛盾糾紛的合力。

（四）行政機關負責人出庭應訴率低，應訴能力不足。2016年至2018年，聊城市行政機關負責人出庭應訴率僅為20.61%，與有關法律和制度的要求差距很大。2019年上半年，出庭應訴率雖然有了大幅提升，達到71.36%，但在全省16個地市中僅列第11位。有的行政機關負責人不熟悉案情，缺乏庭審經驗，存在“出庭不出聲”現(xiàn)象，不能實際參與案件的庭審或協(xié)調，應訴能力明顯不足。

四、推進依法行政的建議

為深化依法治國實踐，加快推進聊城市法治政府建設，促進依法行政工作，結合行政訴訟案件反映的問題，調研組提出如下建議：

（一）提高依法行政意識。各級政府部門要牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使等法治理念，自覺在法律框架內行使權力、履行職責。正確處理好公正與效率、實體與程序的關系，自覺運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定，積極營造辦事依法、遇事找法，解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

（二）規(guī)范行政執(zhí)法程序和執(zhí)法行為。健全清單管理制度，全面梳理和明確各級行政機關的權力清單和負面清單，向社會公開發(fā)布，杜絕超越職權、濫用職權和怠于行使職權等行為。嚴格行政執(zhí)法程序，對行政處罰、行政強制、行政征收、信息公開等容易形成訴訟的行政行為，細化操作流程，避免因不作為或者不當作為引發(fā)訴訟。強化教育培訓，定期組織行政執(zhí)法人員開展有關法律法規(guī)的培訓，提高執(zhí)法水平，從源頭預防化解行政爭議。

（三）完善矛盾糾紛化解機制。建立健全社會矛盾預警、隱患排查和重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制，建立暢通有序的訴求表達、矛盾調處機制，增強社會矛盾化解工作的前瞻性和主動性。發(fā)揮行政復議在解決行政爭議中的主渠道作用，加強行政調解工作，完善人民調解、行政調解、司法調解銜接聯(lián)動的調解機制和工作體系，及時解決群眾合理訴求，化解行政爭議。

（四）加強行政機關負責人出庭應訴工作。健全完善出庭應訴工作規(guī)程，提高行政機關負責人出庭應訴率，鼓勵主要負責人多出庭應訴。加強行政機關負責人行政應訴和庭審技巧培訓，掌握行政訴訟相關知識，熟悉庭審規(guī)則和基本流程，提高行政機關負責人出庭應訴能力。

（五）加強司法與行政的良性互動。各級法院要積極邀請行政機關負責人和行政執(zhí)法人員參加庭審觀摩、案例研討等活動，協(xié)助行政機關提高依法行政能力和水平。認真貫徹落實《山東省政務信息系統(tǒng)項目管理辦法》，構建行政與司法信息共享平臺，打通行政執(zhí)法、行政復議與行政訴訟的電子化信息通道。重視司法建議工作，增強司法建議的針對性、可行性，強化溝通協(xié)調，提升司法服務水平。

（六）加強人大監(jiān)督。各級人大常委會要通過聽取和審議專項工作報告、調研視察、執(zhí)法檢查、專題詢問、組織代表庭審觀摩等方式，加強對人民法院行政審判工作的監(jiān)督，支持人民法院獨立行使審判權；加強對政府部門依法行政工作的監(jiān)督，支持人民政府依法行使職權，督促“一府一委兩院”依法行政、依法監(jiān)察、公正司法。