張 飚

[內(nèi)容提要] 自特蕾莎·梅就任英國(guó)首相后，英國(guó)在南海的軍事動(dòng)作越發(fā)頻繁，出現(xiàn)了“炮艦外交”動(dòng)向。本文分析了梅執(zhí)政時(shí)期英國(guó)南海政策的變化，認(rèn)為英國(guó)政策變化雖然有美國(guó)壓力、迎合盟友、地區(qū)國(guó)家拉攏等外部因素的影響，更主要還是源于英國(guó)內(nèi)部因素，希望借南海問(wèn)題增加在東南亞的影響力，實(shí)現(xiàn)“全球英國(guó)”的目標(biāo)，英國(guó)政要日益從基于規(guī)則的國(guó)際秩序角度理解南海爭(zhēng)端，以及國(guó)防部強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)南海議程等因素。英國(guó)的“炮艦外交”會(huì)對(duì)域外國(guó)家介入南海爭(zhēng)端產(chǎn)生示范效應(yīng)，對(duì)中英經(jīng)貿(mào)關(guān)系造成損害。未來(lái)英國(guó)“炮艦外交”的強(qiáng)度會(huì)弱化，但南海問(wèn)題會(huì)成為中英關(guān)系之間繼人權(quán)、香港之后一個(gè)新議題，不會(huì)因?yàn)橛?guó)更換首相人選或者執(zhí)政黨而消失。

特蕾莎·梅執(zhí)政期間(2016年6月～2019年6月)[注]梅執(zhí)政期間，英國(guó)經(jīng)歷了兩屆政府：2016～2017年的保守黨政府，2017年至今的保守黨和(北愛(ài))民主統(tǒng)一黨組成的“協(xié)議政府”。下文中統(tǒng)稱(chēng)梅政府。，英國(guó)在南海的軍事動(dòng)作異常頻繁。2018年9月，英國(guó)一改過(guò)去不闖進(jìn)12海里爭(zhēng)議海域的政策，第一次派遣皇家“海神之子”號(hào)(HMS Albion)駛?cè)胛魃橙簫u12海里爭(zhēng)議海域。[注]“China Accuses UK Warship of ‘Provocation,’” BBC, September 6, 2018, https://www.bbc.com/news/uk-45433153. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月6日)接著英國(guó)又放棄了不參加美國(guó)“航行自由”行動(dòng)的政策， 2019年1月，英美在南海舉行首次聯(lián)合軍演。 2月，英美在南海依照“北約程序”進(jìn)行了補(bǔ)給安全演練。[注]“U.S., Britain Conduct First Joint Drills in Contested South China Sea,” Reuters, January 16, 2019, https://www.reuters.com/article/us-usa-britain-southchinasea-idUSKCN1PA0PV.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月7日 ); “Royal Navy and US Navy Conduct Security Drills in Disputed South China Sea,”UK Defence Journal, February 22, 2019, https://ukdefencejournal.org.uk/royal-navy-and-us-navy-conduct-security-drills-in-disputed-south-china-sea/. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月22日)2月11日，時(shí)任防務(wù)大臣加文·威廉姆森在英國(guó)智庫(kù)皇家聯(lián)合軍事研究所(RUSI)發(fā)表題為“‘全球英國(guó)’的防務(wù)”演講，強(qiáng)硬宣稱(chēng)“‘全球英國(guó)’不能僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)潔的詞組。它必須是行動(dòng)。我們的武裝力量代表‘全球英國(guó)’最好的行動(dòng)”；英國(guó)將與盟友一起采取行動(dòng)“對(duì)抗蔑視國(guó)際法的人”并“支持我們的安全和繁榮所依賴(lài)的全球規(guī)則和準(zhǔn)則體系”。[注]Gavin Williamson, “Defence in Global Britain,”GOV.UK,February 11, 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/defence-in-global-britain. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月6日)在威廉姆森強(qiáng)硬表態(tài)并重提派遣航母“伊麗莎白女王”號(hào)前往南海后，中國(guó)取消了和英國(guó)原定的自由貿(mào)易談判。[注]英國(guó)首次提出將會(huì)派遣航母到南海巡航，是由時(shí)任外相約翰遜在澳大利亞著名智庫(kù)羅伊研究所宣布的，參見(jiàn)Boris Johnson, “Foreign Secretary Keynote Speech at the Lowy Institute,” GOV.UK,July 27, 2017, https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-keynote-speech-at-the-lowy-institute. (上網(wǎng)時(shí)間 2017年11月15日)

為何梅在任期間，英國(guó)會(huì)用“炮艦外交”的方式介入南海爭(zhēng)端？[注]“炮艦外交”一詞源自《金融時(shí)報(bào)》的報(bào)道，中國(guó)駐英大使劉曉明使用后引發(fā)廣泛關(guān)注。參見(jiàn)“‘Gunboat Diplomacy’ Dispute Upsets UK Trade Mission to China,” Financial Times, February 14, 2019; Liu Xiaoming, “‘Gunboat Diplomacy’ Does Not Promote Peace,”The Telegraph, March 20, 2019; “Gunboat Diplomacy Can Only Harm Britain’s Relationship with China”,The Guardian,February 26, 2019.英國(guó)在南海的“炮艦外交”主要是為了迎合美國(guó)、澳大利亞、日本等盟友和伙伴的要求，求，還是基于本國(guó)政治安全利益的需要？為什么英國(guó)對(duì)中國(guó)釋放出矛盾的信號(hào)，一方面在一年時(shí)間內(nèi)接連派出三艘軍艦去南海耀武揚(yáng)威，另一方面卻又對(duì)華開(kāi)展自由貿(mào)易談判，維系中英關(guān)系的“黃金時(shí)代”？梅卸任首相后，英國(guó)的“炮艦外交”是否仍會(huì)持續(xù)？本文簡(jiǎn)要回顧梅上任前英國(guó)在南海存在的歷史，分析梅政府南海政策的變化及動(dòng)因，在此基礎(chǔ)上評(píng)估梅政府南海政策的影響和未來(lái)走向。

一、從撤離南海到 “重返”南海

從歷史上看，英國(guó)在南海的存在可以分為四個(gè)階段。第一階段(19世紀(jì))，英國(guó)依靠不斷擴(kuò)大海軍力量和殖民地有效控制了南海區(qū)域。截至19世紀(jì)末，英國(guó)在亞太地區(qū)一共駐扎有53艘主力戰(zhàn)艦，相當(dāng)于駐扎在英國(guó)本土艦隊(duì)數(shù)量和地中海艦隊(duì)數(shù)量的總和；此外，英國(guó)還興建了新加坡、香港、納閩等重要的海軍基地以扼守海上交通要道。[注]Niall Ferguson, Empire: How Britain Made the Modern World, Penguin UK, 2012, p. 246; 此外，英國(guó)還在1885年搶占了巨文島(Port Hamilton)作為基地，Ward and G.P. Gooch, The Cambridge History of British Foreign Policy: 1783-1919, Vol. III, 1866-1919，Cambridge: Cambridge University Press, 1923, p. 230.英國(guó)殖民或?qū)嶋H控制了馬來(lái)西亞、文萊、泰國(guó)、緬甸。[注]A.J. Stockwell, “British Expansion and Rule in South-East Asia,” in Andrew Porter ed., Oxford: The Oxford History of the British Empire, Vol.III, Oxford: Oxford University Press, 1999.此時(shí)期的英國(guó)有效控制了從南海經(jīng)印度洋直到蘇伊士運(yùn)河的航線，即“蘇伊士以東”(East of Suez)。[注]當(dāng)時(shí)英國(guó)往來(lái)的船只“發(fā)現(xiàn)”了不少島礁，如當(dāng)今南海群島的國(guó)際名稱(chēng)“斯普拉特利群島”(Spratly Island)便是因英國(guó)商船船長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)而以其名字命名。

第二階段(20世紀(jì)初～1968年)，受多次國(guó)際沖擊后，英國(guó)逐漸喪失了海軍力量和殖民地這兩個(gè)維持南?？刂茩?quán)的支柱， 并決定放棄在南海的軍事存在。第一次沖擊是在20世紀(jì)初，日本海軍和美國(guó)海軍在亞太的崛起侵蝕了英國(guó)的海上霸權(quán)，而德國(guó)海軍在歐洲的威脅則進(jìn)一步迫使英國(guó)集中精力對(duì)付德國(guó)。[注]Paul Kennedy, The Rise and Fall of British Naval Mastery, London: Penguin UK, 2017.第二次沖擊是在第二次世界大戰(zhàn)期間(1941～1942年)，日本攻陷了英國(guó)在東南亞的殖民地，特別是日本于1942年攻占英國(guó)在遠(yuǎn)東最重要的軍事基地新加坡，不僅俘虜了多達(dá)數(shù)萬(wàn)人的駐軍，而且重創(chuàng)了英國(guó)的聲譽(yù)。第三次沖擊是在二戰(zhàn)后，英國(guó)疲于應(yīng)對(duì)馬來(lái)西亞等前殖民地的獨(dú)立運(yùn)動(dòng)。[注]A. Stockwell, “Southeast Asia in War and Peace: The End of European Colonial Empires”, in N. Tarling ed., The Cambridge History of Southeast Asia,Cambridge: Cambridge University Press, 1993, pp. 333-336; pp374-380.在經(jīng)歷了三次沖擊后，最終英國(guó)因?yàn)槊媾R國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、軍費(fèi)開(kāi)支龐大等問(wèn)題，被迫決定從東南亞撤離，即哈羅德·威爾遜領(lǐng)導(dǎo)的工黨政府在1968年宣布將從“蘇伊士以東”撤軍。[注]Phillip Darby, British Defence Policy East of Suez, 1947-1968, Oxford: Oxford University Press, 1973.希思領(lǐng)導(dǎo)的保守黨政府于1970年上臺(tái)后，曾試圖遲緩撤軍的速度，并和澳大利亞、新西蘭、馬來(lái)西亞、新加坡簽訂《五國(guó)聯(lián)防協(xié)定》以保留一定形式的軍事存在。然而，《協(xié)定》僅僅規(guī)定當(dāng)馬來(lái)西亞或新加坡受到攻擊時(shí)，其他成員國(guó)應(yīng)“立即磋商”確定采取何種行動(dòng)共同或單獨(dú)應(yīng)對(duì)威脅，而非自動(dòng)觸發(fā)共同防務(wù)義務(wù)，因此該《協(xié)定》既不是一個(gè)真正意義上的防務(wù)聯(lián)盟，也僅僅在形式上保留了英國(guó)的軍事存在。[注]Carlyle A. Thayer, “The Five Power Defence Arrangements: The Quiet Achiever,” Security Challenges, Vol. 3, No. 1, 2007, pp. 81-84. 但是，隨著時(shí)間推移，英澳馬等國(guó)在《協(xié)定》框架內(nèi)進(jìn)行的軍事合作越來(lái)越具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

第三階段(1969～2010年)，英國(guó)遠(yuǎn)離南海，注意力日益集中于歐洲。從1973年英國(guó)參與歐洲一體化進(jìn)程直到2009年加入《里斯本條約》，英國(guó)的注意力越來(lái)越集中在參與歐洲事務(wù)。盡管英國(guó)在20世紀(jì)80年代一度轉(zhuǎn)向了南美并發(fā)動(dòng)了福克蘭群島戰(zhàn)爭(zhēng)，在90年代轉(zhuǎn)向中東并參與了1991年海灣戰(zhàn)爭(zhēng)和2003年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，但是參與歐洲事務(wù)越發(fā)占據(jù)英國(guó)外交政策的精力。

第四階段(2010年至今)，英國(guó)重新注意到東南亞的重要性，“重返”南海并逐漸介入南海爭(zhēng)端。2010年上臺(tái)的卡梅倫政府介入南海主要有內(nèi)外兩重因素。從外部因素看，2010～2016年的中菲海上對(duì)峙、中越南海對(duì)峙，中國(guó)在南海的吹填工程等議題吸引了國(guó)際目光。[注]Jon Lunn and Arabella Lang, “The South China Sea Dispute: July 2016 Update,” London: House of Commons Library, 2016.奧巴馬政府的“重返亞太”政策和南海政策迫使英國(guó)思考能否跟隨美國(guó)戰(zhàn)略調(diào)整，將英美合作從歐洲、中東、中亞繼續(xù)擴(kuò)展到東南亞地區(qū)，擴(kuò)大英國(guó)在亞太地區(qū)的影響力。[注]有關(guān)奧巴馬“重返”亞太和英美特殊關(guān)系的爭(zhēng)論，參見(jiàn)Alan Dobson and Steve Marsh, “Anglo-American Relations: End of a Special Relationship?” The International History Review, Vol. 36, No. 4, 2014, pp. 673-697.有關(guān)奧巴馬時(shí)代美國(guó)重返亞太背景下的南海政策分析，參見(jiàn)鞠海龍: “美國(guó)奧巴馬政府南海政策研究”,《當(dāng)代亞太》，2011年第3期，第96～112頁(yè)。從內(nèi)部因素看，英國(guó)希望積極發(fā)展和印度、中國(guó)、東南亞等新興經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，借助新興經(jīng)濟(jì)體高速增長(zhǎng)帶來(lái)的商業(yè)機(jī)遇、以及不斷增長(zhǎng)的地區(qū)影響力擴(kuò)大自身實(shí)力。[注]Oliver Turner, “Subcontracting, Facilitating and Qualities of Regional Power: The UK’s Partial Pivot to Asia,” Asia Europe Journal, Vol.17, No.2, 2019, pp.211-226.在此過(guò)程中，英國(guó)發(fā)現(xiàn)這些主要經(jīng)貿(mào)伙伴或是南海爭(zhēng)端當(dāng)事方(如中國(guó)、馬來(lái)西亞)，或是試圖介入南海爭(zhēng)端(如印度)；此外，南海區(qū)域每年有大約價(jià)值5萬(wàn)億美元的海運(yùn)貨物通過(guò)，而英國(guó)本國(guó)就有10%的貿(mào)易貨物經(jīng)過(guò)南海。[注]據(jù)美國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略研究中心的跟蹤統(tǒng)計(jì)，在2012年～2019年期間，英國(guó)每年經(jīng)過(guò)南海的海運(yùn)貨物保持在該國(guó)貿(mào)易貨物總量的10%左右?！盚ow Much Transits the South China Sea?” CSIS, https://chinapower.csis.org/much-trade-transits-south-china-sea/. (上網(wǎng)時(shí)間，2019年5月30日)這些“發(fā)現(xiàn)”促使英國(guó)認(rèn)識(shí)到南海爭(zhēng)端對(duì)貿(mào)易線路的破壞性效果非常明顯。[注]James Rogers, “European (British and French) Geostrategy in the Indo-Pacific,” Journal of the Indian Ocean Region, Vol. 9, No. 1, 2013, pp. 75-76

受這些內(nèi)外因素的影響，卡梅倫的南海政策逐步形成。從威脅評(píng)估上看，英國(guó)將南海爭(zhēng)端僅僅界定為海上安全問(wèn)題，而非更高層次的國(guó)家整體安全戰(zhàn)略問(wèn)題。2014年發(fā)表的《英國(guó)海上安全的國(guó)家戰(zhàn)略》明確指出，英國(guó)的海上安全目標(biāo)是“確保在英國(guó)海洋區(qū)內(nèi)至關(guān)重要的海事貿(mào)易和能源運(yùn)輸路線的安全”，包括“從東海和南中國(guó)海通過(guò)馬六甲海峽延伸到印度洋”的“東部走廊”(eastern corridor)，連接直布羅陀海峽與蘇伊士灣、紅海、亞丁灣和波斯灣的“南部走廊”以及連接歐洲和美國(guó)的大西洋 “西部走廊”。[注]HM Government, National Strategy for Maritime Security, London: Stationary Office, 2014, p.19, p.33.英國(guó)應(yīng)確?！斑@些海上通道的開(kāi)放和正常運(yùn)轉(zhuǎn)、全球商業(yè)動(dòng)脈的自由流動(dòng)”。南海爭(zhēng)端擾亂了貿(mào)易，隔斷了海運(yùn)線路，破壞了英國(guó)作為一個(gè)“海上貿(mào)易國(guó)家”嚴(yán)重依賴(lài)的國(guó)際航運(yùn)的正常運(yùn)行。然而，英國(guó)沒(méi)有將南海爭(zhēng)端明確界定為國(guó)家安全威脅。 2015年出臺(tái)的《國(guó)家安全戰(zhàn)略與戰(zhàn)略防御安全評(píng)估》將恐怖主義和極端主義、國(guó)家威脅重新抬頭、基于國(guó)際規(guī)則的國(guó)際秩序受到侵蝕以及網(wǎng)絡(luò)威脅列為英國(guó)面臨的四重威脅。[注]HM Government, National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015, London: Cabinet Office, 2015, pp. 19-20.在“基于國(guó)家威脅的重新抬頭”中，英國(guó)模糊地宣稱(chēng)“南亞和東南亞的經(jīng)濟(jì)重要性和政治重要性繼續(xù)增大，但是隨之而來(lái)的歷史上未解決爭(zhēng)端的緊張也在加深”；在“基于國(guó)際規(guī)則的國(guó)際秩序”中，英國(guó)僅僅強(qiáng)調(diào)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的作用，但并未針對(duì)南海爭(zhēng)端。[注]HM Government, National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review, pp.19-20.

從政策立場(chǎng)及其表述來(lái)看，英國(guó)的南海政策包括以下四項(xiàng)原則：一是在南海爭(zhēng)端問(wèn)題上不選邊，不支持任何一方；二是堅(jiān)持英國(guó)及其他所有國(guó)家享有根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》授予的航行自由、飛越自由、12海里“無(wú)害通過(guò)”的權(quán)利；三是希望任何當(dāng)事方不激化現(xiàn)有矛盾，通過(guò)對(duì)話(huà)而非武力解決南海問(wèn)題；四是爭(zhēng)端方應(yīng)該通過(guò)符合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的方式解決南海爭(zhēng)端。[注]George Parker, “Cameron Adds to Pressure on China over Maritime Disputes,” Financial Times, May 25, 2016, https://www.ft.com/content/7caf731a-225a-11e6-aa98-db1e01fabc0c. (上網(wǎng)時(shí)間2019年4月5日) 海牙國(guó)際法庭于2016年7月對(duì)南海仲裁案宣判，宣判時(shí)間是在英國(guó)脫歐公投、卡梅倫下臺(tái)近一個(gè)月之后；但是在宣判前，英國(guó)政府及其他國(guó)家就已經(jīng)開(kāi)始就仲裁結(jié)果表態(tài)。2015年1月，時(shí)任外交大臣哈蒙德在新加坡發(fā)表演講時(shí)表示，英國(guó)在南海(和東海)爭(zhēng)端中不選邊，希望爭(zhēng)端通過(guò)“對(duì)話(huà)以及符合國(guó)際法”而非“武力或強(qiáng)迫”的方式得到解決。[注]Philip Hammond, “Foreign Secretary’s Speech on the UK in Asia Pacific,” GOV.UK, January 15, 2015, https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretarys-speech-on-the-uk-in-asia-pacific. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月27日)2015年8月，哈蒙德又在北京大學(xué)演講時(shí)重申，希望看到“在亞洲和其他地方，基于規(guī)則而非基于權(quán)力的解決方法”，找到符合“航行自由和飛越領(lǐng)空，以及符合國(guó)際法包括海洋法的解決方法”。[注]“UK-China: A Global Partnership for the 21st Century,” GOV.UK, 2015, https://www.gov.uk/government/news/uk-china-joint-statement-2015. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年6月5日)2015年6月，時(shí)任國(guó)防大臣法倫參加香格里拉對(duì)話(huà)時(shí)表態(tài)不選邊，“呼吁各方不要采取增加緊張局勢(shì)的活動(dòng)，根據(jù)國(guó)際法及時(shí)和平解決海上和其他爭(zhēng)端”并“采取對(duì)話(huà)而不是強(qiáng)迫或脅迫”。[注]“Shangri-La Dialogue, Singapore’s 50th Birthday,” GOV.UK, June 1,2015. , https://www.gov.uk/government/speeches/shangri-la-dialogue-singapores-50th-birthday. (上網(wǎng)時(shí)間： 2019年4月5日)2016年6月，法倫參加香格里拉對(duì)話(huà)時(shí)重申了上述原則立場(chǎng)，敦促恢復(fù)和談。[注]Michael Fallon, “Defence Secretary Speaks at Shangri-La Dialogue,” GOV.UK, June 4, 2016, https://www.gov.uk/government/news/defence-secretary-speaks-at-shangri-la-dialogue. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年5月10日)

從政策執(zhí)行上看，卡梅倫政府經(jīng)常采用多邊聲明(multilateral statement)的方式向南海爭(zhēng)端方施壓。2014年，英國(guó)不僅支持歐盟高級(jí)事務(wù)代表就有關(guān)中越南海緊張狀態(tài)發(fā)表宣言，而且單獨(dú)發(fā)表了支持歐盟的宣言以及向中國(guó)外交部“提出問(wèn)題”的聲明。[注]“UK Speaks in Support of EU Statement on Tensions in South China Sea,” GOV.UK, May 10, 2014, https://www.gov.uk/government/news/uk-speaks-in-support-of-eu-statement-on-tensions-in-south-china-sea; “Statement by the Spokeperson of the EU Representative,” EU External Action, May 8, 2014, http://eeas.europa.eu/archives/delegations/vietnam/documents/press_corner/2014/20140508_vnchina_tensions_en.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月13日)2015年4月，英國(guó)在七國(guó)集團(tuán)外交部長(zhǎng)有關(guān)海上安全的宣言中，強(qiáng)調(diào)對(duì)航行自由、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的承諾，并在一年后的七國(guó)集團(tuán)會(huì)議上再次重申了原則立場(chǎng)。[注]“G7 Foreign Ministers’ Declaration on Maritime Security,” April 15, 2015, https://www.g7germany.de/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/2015-06-01-g7-aa-maritime-sicherheit-eng_nn=1282190.html; “G7 Foreign Ministers’ Statement on Maritime Security” Text, EEAS - European External Action Service, April 11, 2016， https://eeas.europa.eu/topics/sanctions-policy/2897/g7-foreign-ministers-statement-maritime-security-april-11-2016-hiroshima-japan_en .(上網(wǎng)時(shí)間： 2019年4月28日)在“南海仲裁案”宣判前一個(gè)多月，卡梅倫表示，“希望鼓勵(lì)中國(guó)成為這個(gè)基于規(guī)則的世界的一部分。希望鼓勵(lì)任何一方遵守這些裁決”。[注]“Cameron Adds to Pressure on China over Maritime Disputes,” Financial Times, May 25, 2016,值得注意的是，卡梅倫政府并未在南海采取任何軍事行動(dòng)。除2013年派遣兩艘驅(qū)逐艦前往菲律賓實(shí)施人道主義救援外，英國(guó)沒(méi)有加入美國(guó)主導(dǎo)的“航行自由”行動(dòng)，沒(méi)有穿越爭(zhēng)議海域，也沒(méi)有巡航南海。

二、梅政府在南海的“炮艦外交”

隨著2016年6月英國(guó)脫歐公投、卡梅倫辭職、約翰遜宣布退選等一系列事件，梅成為英國(guó)首相。梅在任期間對(duì)南海爭(zhēng)端的立場(chǎng)雖然延續(xù)了前任的原則性立場(chǎng)，但是在威脅評(píng)估、政策立場(chǎng)及其表述、介入的程度和方式上都發(fā)生了顯著轉(zhuǎn)變，“炮艦外交”色彩強(qiáng)烈。

就威脅評(píng)估而言，梅執(zhí)政期間英國(guó)首次站在國(guó)家安全戰(zhàn)略的高度，將南海爭(zhēng)端明確界定為威脅。在2018年發(fā)布的《國(guó)家安全實(shí)力評(píng)估》暨2015年《國(guó)家安全戰(zhàn)略與戰(zhàn)略防御安全評(píng)估》年度執(zhí)行報(bào)告中，英國(guó)明確提出“在南亞和東亞，包括在南中國(guó)海，國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)了誤判和沖突的風(fēng)險(xiǎn)”。[注]Cabinet Office, National Security Capability Review, p. 6.這是英國(guó)歷史上第一次在國(guó)家安全戰(zhàn)略文件中點(diǎn)名南海爭(zhēng)端。這與卡梅倫政府強(qiáng)調(diào)南海對(duì)貿(mào)易線路的威脅相比，判斷發(fā)生了質(zhì)變。

從政策立場(chǎng)看，梅政府對(duì)南海政策進(jìn)行了內(nèi)容和表述方式上的部分調(diào)整。例如，英國(guó)開(kāi)始強(qiáng)調(diào)用“行動(dòng)”聲張航行自由權(quán)利的重要性以“釋放出清晰信號(hào)”。[注]Nicola Smith, “UK Sends ‘Strongest of Signals’ on Free Navigation in South China Sea,” The Telegraph, June 3，2018, https://www.telegraph.co.uk/news/2018/06/03/uk-sends-strongest-signals-free-navigation-south-china-sea/. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年6月30日)2018年6月，威廉姆森在參加香格里拉對(duì)話(huà)時(shí)表示，“說(shuō)出來(lái)是不夠的”，需要“提高我們的互操作性，共享軍事實(shí)力，一起訓(xùn)練和鍛煉”。[注]Gavin Williamson, “Raising the Bar for Regional Security Cooperation,” GOV.UK, June 6, 2018, https://www.gov.uk/government/speeches/raising-the-bar-for-regional-security-cooperation. (上網(wǎng)時(shí)間 2019年4月29日)2019年2月威廉姆森在演講再次強(qiáng)調(diào),維護(hù)國(guó)際法和國(guó)際規(guī)則需要采取行動(dòng)，“說(shuō)說(shuō)但是不行動(dòng)，有可能會(huì)使我們看起來(lái)只不過(guò)是一只紙老虎”。[注]Gavin Williamson, “Defence in Global Britain”.梅政府在宣示政策時(shí)，語(yǔ)氣上經(jīng)常帶有強(qiáng)硬警告，改變了卡梅倫時(shí)期相對(duì)溫和以便為南海爭(zhēng)端降溫的語(yǔ)氣。例如，2017年1月，時(shí)任外相約翰遜在印度參加瑞辛那對(duì)話(huà)(Raisina Dialogue)演講時(shí)就直接表明“我們反對(duì)南海軍事化”，并且要求爭(zhēng)端方“以符合國(guó)際法的方式和平解決爭(zhēng)端”。[注]Boris Johnson, “Foreign Secretary’s Speech at Raisina Dialogue, New Delhi,” GOV.UK, January 18, 2017， https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretarys-speech-at-raisina-dialogue-new-delhi. (上網(wǎng)時(shí)間2019年4月29日)

從政策執(zhí)行手段來(lái)看，梅政府一改過(guò)去采用多邊聲明的方式，傾向于使用明顯可見(jiàn)、甚至是高調(diào)的海上軍事行動(dòng)。這些軍事行動(dòng)主要分為兩類(lèi)。第一類(lèi)是單邊行動(dòng)。英國(guó)主要通過(guò)軍艦獨(dú)闖爭(zhēng)議海域、揚(yáng)言派遣航母巡航來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。例如，2018年9月，英國(guó)軍艦 “海神之子”號(hào)第一次駛?cè)胛魃橙簫u12海里海域，意味著英國(guó)成為繼美國(guó)后第二個(gè)軍艦獨(dú)闖12海里海域的國(guó)家，構(gòu)成了迄今為止英國(guó)單方面最具挑釁性的一次行動(dòng)。再比如，英國(guó)的外交大臣、防務(wù)大臣反復(fù)聲稱(chēng)，“伊麗莎白女王”號(hào)航母服役后，會(huì)迅速到南海巡航。

第二類(lèi)是加強(qiáng)和南海域內(nèi)外國(guó)家如美、日、印、澳、東南亞聲索國(guó)的雙邊軍事合作，通過(guò)軍事演習(xí)、防務(wù)對(duì)接、出售海軍與海監(jiān)裝備、培訓(xùn)知識(shí)等手段實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。英國(guó)和美國(guó)的合作集中在聯(lián)合軍演。英國(guó)積極參與美國(guó)主導(dǎo)的演習(xí)，顯示本國(guó)在南海的立場(chǎng)和捍衛(wèi)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的決心。在2019年1月，英國(guó)“阿吉爾”號(hào)(Argyll)護(hù)衛(wèi)艦和美國(guó)“邁克坎貝爾”號(hào)(USS McCampbell)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦進(jìn)行了英美在南海的首次聯(lián)合軍演，涉及通信等內(nèi)容。2月，英國(guó)“蒙太古”號(hào)(HMS Montrose)護(hù)衛(wèi)艦和美國(guó)“瓜達(dá)盧佩”號(hào)(USS Guadalupe)補(bǔ)給加油艦在南海海域依照“北約程序”進(jìn)行了補(bǔ)給安全演習(xí)。

英國(guó)和日本的合作集中在防務(wù)對(duì)接、派駐軍艦。繼2017年9月英日兩國(guó)發(fā)表《安全合作聯(lián)合宣言》強(qiáng)調(diào)“遵守基于規(guī)則的國(guó)際秩序”之后，英日防相和外相于2017年12月在倫敦舉行“2+2”會(huì)談，再次發(fā)表聯(lián)合聲明，重申上述立場(chǎng)，反對(duì)“任何單方面尋求通過(guò)武力或脅迫來(lái)加劇緊張局勢(shì)或改變現(xiàn)狀的行為”，致力于“在海洋領(lǐng)域維持基于規(guī)則的秩序”，以及“支持制定有效的南海行為準(zhǔn)則”。[注]“Japan-UK Joint Declaration on Security Cooperation,” GOV.UK, August 31, 2017, https://www.gov.uk/government/publications/japan-uk-joint-declaration-on-security-cooperation; “UK-Japan Foreign and Defence Ministerial Meeting 2017 - Joint Statement,” GOV.UK, December 14, 2017, https://www.gov.uk/government/news/uk-japan-foreign-and-defence-ministerial-meeting-2017-joint-statement.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年6月2日)胡杰: “英日防務(wù)與安全合作——路徑、動(dòng)因與影響”,《國(guó)際觀察》, 2017年第6期, 第 82 頁(yè)。與此同時(shí)，英國(guó)宣布參加南海軍演，與日本海上自衛(wèi)隊(duì)進(jìn)行聯(lián)合訓(xùn)練。2019年1月，英日首腦會(huì)談后，英國(guó)決定增派“蒙太古”號(hào)前往日本執(zhí)行對(duì)朝鮮制裁及巡航南海的任務(wù)。英日互視對(duì)方為“在亞洲和歐洲最親密的安全伙伴”(closest security partner)[注]Cabinet Office, National Security Capability Review, p.38.

英國(guó)和澳大利亞的合作集中在防務(wù)對(duì)接、聯(lián)合軍演與軍售。2018年7月英澳“2+2”會(huì)談發(fā)表《英國(guó)與澳大利亞：21世界的動(dòng)態(tài)伙伴關(guān)系》聯(lián)合聲明，不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)航行自由與飛越自由的承諾，而且要求南海爭(zhēng)端方必須以符合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的方式和平解決爭(zhēng)端，遵守南海行為準(zhǔn)則。[注]“The UK and Australia: A Dynamic Partnership for the 21st Century,” GOV.UK, July 20 2018, https://www.gov.uk/government/publications/the-uk-and-australia-a-dynamic-partnership-for-the-21st-century. (上網(wǎng)時(shí)間： 2019年4月29日),英澳雙方?jīng)Q定與五國(guó)防務(wù)協(xié)定(FPDA)的其他成員和區(qū)域合作伙伴一起演習(xí)，加強(qiáng)海上安全合作。與此同時(shí)，澳大利亞決定向英國(guó)訂購(gòu)價(jià)值200億英鎊的護(hù)衛(wèi)艦(26型)。威廉姆森宣稱(chēng)英澳需要加強(qiáng)裝備，“以打敗更黑暗、更危險(xiǎn)的世界的威脅”。[注]”Defence Secretary Meets Australian Defence Minister”, GOV.UK, July 10, 2018, https://www.gov.uk/government/news/defence-secretary-meets-australian-defence-minister-following-20bn-british-warship-deal. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年6月30日)

英國(guó)和印度的合作主要是戰(zhàn)略對(duì)接。2018年4月，英印雙方以《共有價(jià)值觀，全球?qū)嵙Α窞轭}發(fā)表聯(lián)合聲明，在防務(wù)條款中特別強(qiáng)調(diào)，雙方認(rèn)為“一個(gè)安全、自由、開(kāi)放、包容和繁榮的印度太平洋地區(qū)符合印度、英國(guó)和國(guó)際社會(huì)的利益。英國(guó)和印度還將共同努力應(yīng)對(duì)海盜行為，保護(hù)航行自由和開(kāi)放，并提高該地區(qū)的海洋意識(shí)”。[注]“UK-India Joint Statement: Shared Values, Global Capability,” GOV.UK, April 18, 2018, https://www.gov.uk/government/publications/uk-india-joint-statement-shared-values-global-capability/uk-india-joint-statement-shared-values-global-capability. (上網(wǎng)時(shí)間 April 7, 2019)

英國(guó)和菲律賓、越南、馬來(lái)西亞、文萊等南海聲索國(guó)也通過(guò)多種方式升級(jí)了海上安全合作。2017年12月，英國(guó)和菲律賓簽訂了《防務(wù)安全合作備忘錄》。雖然該備忘錄主要是增進(jìn)人道主義救援合作，但據(jù)披露的外交電報(bào)來(lái)看，英國(guó)在簽訂備忘錄前后向菲律賓提供了先進(jìn)的“海上監(jiān)視”和“空中防御”等設(shè)備；菲律賓也從羅爾斯·羅伊斯(Rolls Royce)等英國(guó)公司訂購(gòu)軍事裝備。[注]“How Britain Offered the Murderous President Duterte Materials for ‘Urban Warfare,’” Newstatesman, May 11, 2018, https://www.newstatesman.com/politics/uk/2018/05/how-britain-offered-murderous-president-duterte-materials-urban-warfare. (上網(wǎng)時(shí)間：April 14, 2019)英國(guó)和越南2018年1月舉行了第六次雙邊戰(zhàn)略對(duì)話(huà)并發(fā)表《英越聯(lián)合公報(bào)》，強(qiáng)調(diào)南海爭(zhēng)端的解決必須以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為準(zhǔn)則。2018年6月，雙方還進(jìn)行了英國(guó)皇家海軍對(duì)越南海岸警衛(wèi)隊(duì)的培訓(xùn)，教授如何“監(jiān)控和警衛(wèi)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”。2018年12月，雙方舉辦了歷史上第一次防務(wù)對(duì)話(huà)。[注]“Joint Communiqué on Sixth UK-Vietnam Strategic Dialogue,” GOV.UK, January 5, 2018, https://www.gov.uk/government/news/joint-communique-on-sixth-uk-vietnam-strategic-dialogue. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月14日)“Royal Navy Works with Vietnam Coast Guard,” GOV.UK, June 22 2018，https://www.gov.uk/government/news/royal-navy-works-with-vietnam-coast-guard. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月14日)英國(guó)和馬來(lái)西亞的海上防務(wù)合作主要是依托五國(guó)防務(wù)協(xié)定機(jī)制開(kāi)展軍演，[注]2017年5月的“五國(guó)之盾”演習(xí)、2017年10月的“蘇曼保護(hù)者”、2018年6月“蘇曼戰(zhàn)士”、2018年10月演習(xí)“五國(guó)團(tuán)結(jié)”演習(xí)，英國(guó)均參加。英國(guó)還和文萊在2019年1月至3月期間，舉行了數(shù)次軍事演習(xí)。

三、梅政府南海政策變化的動(dòng)因

和卡梅倫時(shí)期相比，梅政府的南海政策受到多個(gè)內(nèi)外因素的驅(qū)動(dòng)。從外部因素看，南海局勢(shì)發(fā)生更復(fù)雜的變化。一是梅上任前不久恰好趕上2016年“南海仲裁案”宣判。如果說(shuō)卡梅倫時(shí)期還可以保持“中立”，那么梅一上任就面臨“南海仲裁案”的結(jié)果，不得不做出明確表態(tài)，力挺國(guó)際法庭裁決。二是越來(lái)越多的地區(qū)盟友和伙伴開(kāi)始參加美國(guó)于2015年開(kāi)始發(fā)起的“航行自由”軍事演習(xí)。由于日本已于2017年加入演習(xí)，澳大利亞也于2018年4月派遣三艘艦艇加入軍事演習(xí)，在日澳等國(guó)已經(jīng)參加演習(xí)的情況下，英國(guó)作為美國(guó)最親密的盟友卻遲遲未做決定，顯得極不和諧。三是英國(guó)遭遇了諾維喬克攻擊案。當(dāng)俄羅斯特工在英國(guó)本土使用諾維喬克神經(jīng)毒劑后，特朗普政府力挺英國(guó)，驅(qū)逐了多名俄羅斯外交官。如果說(shuō)卡梅倫政府有理由不參與美國(guó)在南海的演習(xí)，那么美國(guó)幫助英國(guó)報(bào)復(fù)俄羅斯的舉動(dòng)，使得梅政府很難對(duì)美國(guó)說(shuō)不。最后，東南亞國(guó)家也拉攏英國(guó)，歡迎英國(guó)介入南海爭(zhēng)端。

從內(nèi)部因素看，第一，梅政府推行“全球英國(guó)”政策的需要?！叭蛴?guó)”政策旨在脫歐后通過(guò)積極參與全球事務(wù)，以彰顯英國(guó)對(duì)全球事務(wù)的重要影響。[注]張飚：“‘全球英國(guó)’：脫歐后英國(guó)的外交選擇”,《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》, 2018年第 3 期, 第 18～25頁(yè)。2019年6月的香格里拉對(duì)話(huà)上，新任英國(guó)防長(zhǎng)莫當(dāng)特對(duì)地區(qū)國(guó)家表示，“‘全球英國(guó)’意味著……我們需要存在。而且我們的存在不是機(jī)會(huì)主義的，而是永久性的”，“Defence Secretary Speech at the Shangri-La Dialogue”, Gov.UK, June1, 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/defence-secretary-speech-at-the-shangri-la-dialogue-in-singapore. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年7月1日).由于南海爭(zhēng)端升溫、美國(guó)推進(jìn)“亞太再平衡”、英國(guó)的新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)貿(mào)伙伴都和南海爭(zhēng)端有關(guān)聯(lián)，卡梅倫政府不得不介入南海爭(zhēng)端。梅政府則認(rèn)為主動(dòng)介入南海為展現(xiàn)英國(guó)的全球角色提供了機(jī)會(huì)，可以擴(kuò)大在東南亞的影響力。[注]Ian Storey, “The United Kingdom and Southeast Asia after Brexit,”ISEAS Yusof Ishak Institute, 2019, p. 9;英國(guó)開(kāi)始強(qiáng)調(diào)作為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)的“義務(wù)”，對(duì)維護(hù)世界秩序、防止地區(qū)安全沖突負(fù)有責(zé)任，不能坐視南海不管。在英國(guó)看來(lái)，歐盟對(duì)南海問(wèn)題的介入甚少，顯得有些漠不關(guān)心；如果此時(shí)英國(guó)介入，便會(huì)體現(xiàn)出英國(guó)作為全球性大國(guó)的地位。

第二，英國(guó)政要越來(lái)越傾向于將南海爭(zhēng)端視為對(duì)國(guó)際秩序和國(guó)際規(guī)則的“挑釁”而非擾亂貿(mào)易、破壞海運(yùn)線路的“海上貿(mào)易威脅”?？穫愓J(rèn)為爭(zhēng)端威脅了英國(guó)的海上貿(mào)易通道，這種聚焦經(jīng)貿(mào)的視角觸發(fā)了國(guó)內(nèi)的反彈，并且在梅主政期間集中爆發(fā)。梅執(zhí)政時(shí)期，英國(guó)政要經(jīng)常將南海爭(zhēng)端和朝核問(wèn)題相提并論，認(rèn)為中國(guó)在東南亞、朝鮮在東北亞，構(gòu)成了對(duì)基于規(guī)則的國(guó)際秩序的雙重“挑釁”。2017年，約翰遜在訪問(wèn)澳大利亞時(shí)，將金正恩的“核冒險(xiǎn)”政策、香港的“一國(guó)兩制”、南海問(wèn)題，并列為對(duì)“自由國(guó)際秩序”的威脅。2018年6月，威廉姆森在參加香格里拉對(duì)話(huà)時(shí)發(fā)表演講，開(kāi)場(chǎng)就提及“威脅”，稱(chēng)“我們一直在討論的威脅……以各種區(qū)域危險(xiǎn)的形式出現(xiàn)”，“越發(fā)具有侵略性國(guó)家通過(guò)脅迫和惡意影響違背地區(qū)準(zhǔn)入，自由和安全”。[注]Gavin Williamson, “Raising the Bar for Regional Security Cooperation”.2019年2月，負(fù)責(zé)東南亞事務(wù)的國(guó)務(wù)大臣菲爾德在到訪緬甸時(shí)表示，南海爭(zhēng)端和朝核問(wèn)題構(gòu)成對(duì)國(guó)際秩序的兩大“威脅”，侵蝕了基于國(guó)際規(guī)則的國(guó)際秩序的完整性(integrity)[注]Mark Field, “ Speech at the Asian-European Meeting, Burma,” GOV.UK, February 25, 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/mark-fields-speech-at-the-asian-european-meeting-myanmar. (上網(wǎng)時(shí)間： 2019年4月29日)。

第三，英國(guó)防務(wù)部門(mén)強(qiáng)勢(shì)介入南海爭(zhēng)端?？穫悤r(shí)期，國(guó)防大臣邁克·法倫負(fù)責(zé)的防務(wù)部門(mén)和財(cái)政大臣喬治·奧斯本負(fù)責(zé)的財(cái)政部門(mén)有較好的協(xié)調(diào)配合，經(jīng)貿(mào)政策和安全政策統(tǒng)一協(xié)調(diào)，鮮有沖突。但是威廉姆森擔(dān)任國(guó)防大臣后，防務(wù)部門(mén)和哈蒙德負(fù)責(zé)的財(cái)政部門(mén)因?yàn)榉绖?wù)開(kāi)支等問(wèn)題有諸多不和，各部門(mén)開(kāi)始追求自己的利益。以鷹派立場(chǎng)著稱(chēng)的威廉姆森不顧財(cái)政部發(fā)展對(duì)華經(jīng)貿(mào)關(guān)系的議程，推動(dòng)安全政策強(qiáng)硬化，使得英國(guó)在南海政策上的強(qiáng)硬傾向更加明顯(“炮艦化”)。英國(guó)加強(qiáng)軍費(fèi)開(kāi)支和裝備投入讓威廉姆森更有底氣：2018年，英國(guó)追加了18億英鎊的軍費(fèi)開(kāi)支。預(yù)計(jì)在2020年交付2艘伊麗莎白女王級(jí)航母、6艘45型驅(qū)逐艦，13艘26型護(hù)衛(wèi)艦，以及6艘機(jī)敏級(jí)攻擊核潛艇。[注]Christopher Martin, “Defence under the Coalition: Maintaining Influence under Continuing Austerity,” in Matt Beech and Simon Lee eds., The Conservative-Liberal Coalition, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2015, p. 211.英國(guó)防務(wù)部門(mén)內(nèi)部?jī)A向于繼續(xù)推進(jìn)“重歸蘇伊士以東”的進(jìn)程，將英國(guó)的海軍力量從中東投送到亞太。英國(guó)第一海軍大臣菲利·普瓊斯(Phillip Jones)曾說(shuō)：“東南亞國(guó)家有可能會(huì)增加英國(guó)的防務(wù)出口機(jī)會(huì)。亞太地區(qū)包含世界三大經(jīng)濟(jì)體中的2個(gè)，16個(gè)最大經(jīng)濟(jì)體的5個(gè)。如果英國(guó)確實(shí)希望建立新的全球貿(mào)易伙伴關(guān)系，那么這就是我們需要的地方”。[注]“Defence Secretary Keynote Speech at DSEI 2017 - 13 September,” GOV.UK, September 11, 2017, https://www.gov.uk/government/speeches/dsei-maritime-conference-2017.(上網(wǎng)時(shí)間： 2019年4月29日)這促使英國(guó)防務(wù)部門(mén)更積極地干涉南海爭(zhēng)端。

此外，英國(guó)智庫(kù)強(qiáng)烈要求介入南海地區(qū)。與保守黨關(guān)系密切的兩大智庫(kù)亨利·杰克遜社團(tuán)(Henry Jackson Society)和政策交流(Policy Exchange)，分別發(fā)布了《南中國(guó)海：為什么它對(duì)“全球英國(guó)”很重要》，以及《時(shí)光倒流之日？英國(guó)戰(zhàn)略與印太安全的塑造》研究報(bào)告。[注]John Hemmings and James Rogers, “The South China Sea: Why It Matters to ‘Global Britain,’” Henry Jackson Society, 2019; Alessio Patalano, “British Strategy and the Shaping of Indo-Pacific Security,” Policy Exchange, 2019.這兩個(gè)報(bào)告都認(rèn)為，英國(guó)應(yīng)該深刻認(rèn)識(shí)到南海在政治外交經(jīng)濟(jì)上的重要意義，加速回歸亞太；英國(guó)在南海爭(zhēng)端上應(yīng)該主動(dòng)幫助東南亞國(guó)家，不應(yīng)袖手旁觀，任由大國(guó)欺負(fù)東南亞小國(guó)；英國(guó)需要用更多的行動(dòng)(特別是軍事行動(dòng))，執(zhí)行國(guó)際法庭的仲裁，捍衛(wèi)基于規(guī)則的國(guó)際秩序的完整性。

四、英國(guó)介入南海的影響與未來(lái)走向

英國(guó)在南海的“炮艦外交”對(duì)南海爭(zhēng)端、中英關(guān)系都產(chǎn)生了廣泛影響。第一，英國(guó)介入南海爭(zhēng)端對(duì)美國(guó)、歐盟和地區(qū)國(guó)家都有強(qiáng)烈的政治意義。[注]目前國(guó)內(nèi)學(xué)者的評(píng)估，參見(jiàn) Jin Liu, “Evolutions, Drivers and Implications of the UK’s South China Sea Policy”, China International Studies, Vol.1, 2019, pp.165-180.一是使美國(guó)獲得了最核心盟友的鼎力相助。在過(guò)去幾年中，美國(guó)認(rèn)為歐洲盟友沒(méi)有在亞太分擔(dān)應(yīng)對(duì)中國(guó)威脅的壓力。英國(guó)介入南海爭(zhēng)端，使美國(guó)獲得了其最親密盟友的支持。二是對(duì)歐盟(歐洲國(guó)家)起到了極強(qiáng)的示范效應(yīng)。在過(guò)去近10年的時(shí)間里，歐洲(盟)雖然在口頭上發(fā)表聲明表示關(guān)切，但實(shí)質(zhì)上對(duì)南海問(wèn)題不冷不熱，扮演邊緣的角色。[注]Peter van Ham and Francesco Saverio Montesano, “A South China Sea Conflict: Implications for European Security,” The Hague: Clingendael, Netherland Institute of International Relations, 2016, p. 38.英國(guó)介入南海問(wèn)題，標(biāo)志著一個(gè)歐洲大國(guó)實(shí)質(zhì)性介入南海爭(zhēng)端，對(duì)其他歐洲國(guó)家釋放出強(qiáng)烈信號(hào)。三是對(duì)地區(qū)內(nèi)的菲、越、馬等國(guó)有一定的鼓勵(lì)作用。

第二，英國(guó)在南海的“炮艦外交”使中英關(guān)系急劇復(fù)雜化。英國(guó)在南海的介入使其對(duì)華政策出現(xiàn)割裂：一方面，英國(guó)強(qiáng)調(diào)發(fā)展對(duì)華經(jīng)貿(mào)關(guān)系，希望成為中國(guó)“一帶一路”倡議的天然伙伴；另一方面，英國(guó)將南海爭(zhēng)端視為類(lèi)似朝核問(wèn)題、俄羅斯化學(xué)武器攻擊的安全威脅，使中英兩國(guó)在安全關(guān)系上陷入了相互對(duì)立的境地。這種自相矛盾的對(duì)華政策使中英成為南海上的敵人、經(jīng)貿(mào)上的朋友，陷入當(dāng)“經(jīng)濟(jì)伙伴”還是“安全對(duì)手”之間的困局。此外，英國(guó)參與“航行自由”行動(dòng)增加了和中國(guó)直接軍事對(duì)抗的風(fēng)險(xiǎn)。

展望未來(lái)，從短期來(lái)看，英國(guó)在南海“炮艦外交”會(huì)在程度上減弱。首先，部分保守黨現(xiàn)任要員認(rèn)為“炮艦外交”的方式過(guò)于強(qiáng)硬，“炮艦外交”釋放出的對(duì)華政策信號(hào)不明確，而且英國(guó)內(nèi)部缺乏部門(mén)之間的相互協(xié)調(diào)和在更高層次的統(tǒng)一部署。在此方面最明顯的表現(xiàn)就是在防衛(wèi)大臣威廉姆森強(qiáng)硬表態(tài)要向南海部署航母之后，現(xiàn)任財(cái)政大臣哈蒙德、首相梅的發(fā)言人都表示其表態(tài)并不完全代表英國(guó)政府的立場(chǎng)。財(cái)政大臣哈蒙德認(rèn)為，威廉姆森的表態(tài)并不代表實(shí)際的部署，因?yàn)椤耙聋惿着酢碧?hào)航母投入使用還需要很多年；而具體決定需要由國(guó)家安全委員會(huì)決定。梅的發(fā)言人也隨后表示，稱(chēng)航母將在2021年之前部署，它將訪問(wèn)全球多個(gè)地點(diǎn)，并且首相將在其路線上做出最終決定。[注]“Theresa May Distances Herself from Gavin Williamson’s Comments on Aircraft Carrier in South China Sea”, The Independent, February 11, 2019, https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/theresa-may-gavin-williamson-hms-queen-elizabeth-pacific-south-china-sea-defence-a8774076.html. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年4月7日)

其次，保守黨前任要員，如前防務(wù)大臣和前財(cái)政大臣相繼公開(kāi)發(fā)出批評(píng)聲音。前財(cái)政大臣奧斯本表示，“在財(cái)政大臣和外交大臣四處走動(dòng)說(shuō)他們希望與中國(guó)建立密切經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系的同時(shí)，國(guó)防大臣參與了一個(gè)非常老式的炮艦外交活動(dòng)”。[注]“‘Gunboat Diplomacy’ Dispute Upsets UK Trade Mission to China,” Financial Times, February 14, 2019, https://www.ft.com/content/f38cc1d4-306e-11e9-8744-e7016697f225. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月1日)奧斯本的評(píng)論一針見(jiàn)血地指出，在英國(guó)國(guó)防部要求派遣軍艦對(duì)華施壓的同時(shí)，商務(wù)部和財(cái)政部卻在試圖和中國(guó)商談脫歐后的經(jīng)貿(mào)協(xié)定。前防務(wù)大臣法倫也發(fā)出兩個(gè)警告：一是英國(guó)航母即使進(jìn)入爭(zhēng)議水域，也無(wú)力單獨(dú)行動(dòng)，“需要我們和盟友的海軍和空軍力量聯(lián)合行動(dòng)(work in tandem)”；二是介入南海爭(zhēng)端“需要在整個(gè)政府內(nèi)部全盤(pán)考慮，以確保我們的安全、軍事和貿(mào)易利益完全一致”。[注]Michael Fallon, “Forward,” in "British Strategy in Indo-Pacific”, Policy Exchange, 2019 , p. 5.這些警告表明，保守黨元老對(duì)現(xiàn)任政府缺乏內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政策而不滿(mǎn)。

再次，英國(guó)議會(huì)內(nèi)部也出現(xiàn)了對(duì)“炮艦外交”炫耀武力的質(zhì)疑。例如，英國(guó)議會(huì)外交事務(wù)委員會(huì)在2019年3月發(fā)表題為《中國(guó)與基于規(guī)則的國(guó)際體系》報(bào)告，一方面表示英國(guó)應(yīng)繼續(xù)在南海開(kāi)展航行自由行動(dòng)，另一方面警告說(shuō)，英國(guó)在南海巡航有“借自由航行展示軍事實(shí)力”之嫌和釋放黷武主義錯(cuò)誤信號(hào)的危險(xiǎn)，要求確保南海行動(dòng)“在一個(gè)明確的戰(zhàn)略敘述中，并且不被誤讀”。[注]Foreign Affairs Committee, House of Commons, “China and the Rule-Based International System: Sixteenth Report of Session 2017-19,” p. 22.因此，不論是梅執(zhí)政還是英國(guó)進(jìn)入“后梅時(shí)代”的保守黨時(shí)代，英國(guó)內(nèi)部都有聲音認(rèn)為現(xiàn)有的南海政策似乎“走的過(guò)遠(yuǎn)”。

長(zhǎng)期看，英國(guó)將持續(xù)介入南海爭(zhēng)端。從外部因素看，英國(guó)的盟友伙伴，如美國(guó)、澳大利亞、日本及東南亞南海聲索國(guó)，都希望英國(guó)能夠一道加入施壓中國(guó)的行列。作為美國(guó)的最親密盟友、五國(guó)防務(wù)聯(lián)盟的支柱性國(guó)家，英國(guó)不可能拒絕介入南海爭(zhēng)端。從內(nèi)部因素看，保守黨會(huì)在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)主導(dǎo)英國(guó)的外交政策。因此，梅首相的繼任者很可能會(huì)繼續(xù)追求“全球英國(guó)”的目標(biāo)，彰顯全球性大國(guó)地位，借助聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)的身份，強(qiáng)調(diào)對(duì)維護(hù)國(guó)際秩序和解決地區(qū)沖突負(fù)有不可推卸的責(zé)任。這些因素綜合在一起意味著，南海爭(zhēng)端會(huì)在中英關(guān)系中長(zhǎng)期存在，并且會(huì)成為經(jīng)貿(mào)、人權(quán)、香港、能源、金融后中英關(guān)系又一個(gè)熱門(mén)話(huà)題。假設(shè)工黨上臺(tái)，英國(guó)仍然很有可能持續(xù)介入南海爭(zhēng)端。誠(chéng)然，從歷史上看，工黨有反對(duì)“遠(yuǎn)東介入”的傳統(tǒng)，而且工黨提出了自己的“全球英國(guó)”版本，即在南海爭(zhēng)端上將會(huì)通過(guò)“堅(jiān)持多邊政治對(duì)話(huà)”的方式減少地區(qū)緊張局勢(shì)。但是，從長(zhǎng)期來(lái)看，南海爭(zhēng)端已經(jīng)是一個(gè)超越了英國(guó)政黨傳統(tǒng)與立場(chǎng)的問(wèn)題，反映出在大背景下，英國(guó)回歸亞太地區(qū)的大趨勢(shì)。

結(jié) 論

從19世紀(jì)至今，英國(guó)在南海地區(qū)經(jīng)歷了有效控制、喪失控制權(quán)、撤退遠(yuǎn)離(關(guān)注歐洲)以及“重返”南海幾個(gè)階段。在卡梅倫政府“重返”南海后，梅政府進(jìn)一步升級(jí)了軍事涉入行動(dòng)，施行了“炮艦外交”政策。未來(lái)的中英關(guān)系中，南海問(wèn)題會(huì)成為一個(gè)新的持續(xù)性熱點(diǎn)話(huà)題。

在應(yīng)對(duì)英國(guó)介入南海問(wèn)題時(shí)，中國(guó)應(yīng)該清醒認(rèn)識(shí)到以下幾點(diǎn)。 一是英國(guó)介入南海爭(zhēng)端不應(yīng)簡(jiǎn)單歸結(jié)為外部(以美國(guó)為首的區(qū)內(nèi)外國(guó)家)壓力，而是更多基于本國(guó)考慮的一個(gè)決策。 換言之，英國(guó)之所以在南海充當(dāng)“華盛頓的鮣魚(yú)”[注]參見(jiàn)“UK Should Try to Have More than One Friend: China Daily Editorial”, China Daily, September 6, 2018, http://www.chinadaily.com.cn/a/201809/06/WS5b911253a31033b4f4654a8e.html. (上網(wǎng)時(shí)間：2019年3月10日)，更多還是受內(nèi)部因素驅(qū)動(dòng)所致。 二是為應(yīng)對(duì)英國(guó)在南海的“炮艦外交”，中國(guó)最有效的回應(yīng)措施仍然是經(jīng)濟(jì)手段。英國(guó)雖然具有全球性軍事實(shí)力使其能夠在南海炫耀武力，但是英國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力下滑嚴(yán)重，并且因?yàn)槊摎W導(dǎo)致對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)預(yù)期不明朗。三是英國(guó)在南海爭(zhēng)端上和中國(guó)沒(méi)有根本的利益沖突。例如，對(duì)美國(guó)而言，介入南海問(wèn)題具有戰(zhàn)略遏制含義。對(duì)日本而言，南海不僅涉及其將近一半的貨物進(jìn)出口，而且涉及到領(lǐng)土糾紛的解決和自衛(wèi)隊(duì)海外行動(dòng)。對(duì)英國(guó)而言，其防務(wù)安全的重點(diǎn)仍然是俄羅斯，特別是在克里米亞危機(jī)和諾維喬克襲擊案發(fā)生后，擔(dān)心俄羅斯對(duì)英國(guó)本土的威脅。[注]張飚：“英國(guó)防務(wù)安全政策的新發(fā)展”，王展鵬、徐瑞柯主編：《英國(guó)發(fā)展報(bào)告2017-2018》，社科文獻(xiàn)出版社，第161～171頁(yè)。四是南海問(wèn)題可能會(huì)成為中英關(guān)系之間一個(gè)長(zhǎng)期的問(wèn)題，既不可能在短時(shí)間內(nèi)解決，也不會(huì)隨著執(zhí)政黨的變化而迅速消失?！?/p>