魯傳穎

[內容提要]過去幾年中，中美在網(wǎng)絡安全領域的互動逐步陷入一種相互視為對手、對抗加劇和陣營化的狀態(tài)，不僅造成了網(wǎng)絡安全合作困境，對中美關系也產(chǎn)生了深刻影響。網(wǎng)絡安全成為中美對抗的新前沿，正在逐步改變美國社會對華的集體認知，促使美決策者形成了新的對華安全觀，也強化了中國民眾對美國的不滿情緒。這一趨勢將會長期存在，并進一步加劇雙方的對抗和競爭。重新定位中美網(wǎng)絡關系，維護其穩(wěn)定對于雙方避免沖突，建立互信，并探索在新形勢下開展有限網(wǎng)絡合作，引領中美關系未來走向具有重要意義。

一、中美在網(wǎng)絡安全領域的互動進程

2013年6月，習近平主席與奧巴馬總統(tǒng)在安納伯格莊園舉行元首會晤，網(wǎng)絡安全首次作為中美雙邊關系中的重要問題被提出，兩國元首在會晤中就管控網(wǎng)絡安全領域分歧、開展合作等議題達成共識。不久后，中國外交部網(wǎng)絡事務辦公室宣告成立，專司網(wǎng)絡外交事務，并將加強中美網(wǎng)絡對話作為重要任務之一。此后，為應對重要性不斷上升的網(wǎng)絡安全議題，中美之間建立了多個對話機制，并取得了一定共識和成果，但是在網(wǎng)絡安全自身的復雜性以及不斷惡化的全球網(wǎng)絡安全形勢影響之下，中美在網(wǎng)絡領域的互動也面臨多重挑戰(zhàn)。

(一)中美在網(wǎng)絡安全領域不斷探索，共經(jīng)歷了三個對話合作階段。2013年至今，中美在網(wǎng)絡領域的互動經(jīng)歷了從構建對話機制到對話終止，再到重新構建機制這樣一個反復的過程，其間經(jīng)歷了“斯諾登事件”、美起訴中國人民解放軍軍官、“白宮人事局竊密”等事件的沖擊。這一進程總體上可以按雙方間對話機制劃分為中美網(wǎng)絡安全工作組(下稱“工作組”)、打擊網(wǎng)絡犯罪及相關事項高級別聯(lián)合對話(下稱“網(wǎng)絡犯罪對話”)、執(zhí)法與網(wǎng)絡安全對話等三個階段。第一階段的工作組是為落實兩國元首2013年莊園會議上的共識而建立的網(wǎng)絡安全對話渠道，中美雙方意圖通過工作組機制來解決“網(wǎng)絡商業(yè)竊密”、軍事互信、國際治理等多個網(wǎng)絡議題。工作組后因2014年5月美國司法部起訴5名中國人民解放軍軍官而被中方無限期暫停。此后，雙方在網(wǎng)絡軍事領域一直未能開展直接對話。第二階段的網(wǎng)絡犯罪對話是2015年9月中美兩國元首在華盛頓達成新一輪共識的成果，旨在通過高級別對話解決雙方間的網(wǎng)絡商業(yè)竊密問題。該階段被廣泛認為取得很大成果。第三階段的執(zhí)法與網(wǎng)絡安全對話是在2017年特朗普執(zhí)政后，中美對網(wǎng)絡犯罪對話與其他幾個重要的中美對話機制一起做出調整的結果，是中美四個對話機制之一，2017年召開了首次會議。受到中美經(jīng)貿(mào)摩擦的影響，目前這一機制陷入暫停狀態(tài)。

(二)中美在網(wǎng)絡安全領域面臨多重困境，加劇了雙邊和多邊國際治理的對抗性?？疾熘忻澜⒕W(wǎng)絡安全對話機制的過程，可以看出：一方面，網(wǎng)絡安全作為全世界關注的熱點問題，已經(jīng)成為中美關系中的優(yōu)先議題；另一方面，對話雖然在一定程度上起到了緩和矛盾、管控分歧的作用，但未能從根本上解決兩國間日益復雜的網(wǎng)絡安全問題。不斷發(fā)生的網(wǎng)絡安全事件和兩國關系惡化使得中美的互動逐步陷入困境。

第一，中美相互將對方視為網(wǎng)絡安全威脅?！八怪Z登事件”“網(wǎng)絡商業(yè)竊密”、起訴解放軍軍官、“白宮人事局竊密”等一系列網(wǎng)絡安全事件的發(fā)生，促使中美雙方相互視對方為網(wǎng)絡安全領域的競爭對手和主要威脅來源。美在《國家安全戰(zhàn)略》和《網(wǎng)絡空間安全戰(zhàn)略》中明確將中國視為網(wǎng)絡安全領域的主要對手,指責中國通過竊取知識產(chǎn)權轉移了數(shù)以萬億的財富，稱中國網(wǎng)絡實力的上升對美國在網(wǎng)絡空間的領導權形成威脅和挑戰(zhàn)。(2)Scott Warren, Martin Libicki, and Astrid Stuth Cevallos, Getting to Yest with China in Cyberspace, Santa Monica: RAND Corporation, 2016, pp.15-30.雖然中方?jīng)]有在政策文件中點名其他國家的做法，但國家信息安全中心的報告指出，在對中國進行網(wǎng)絡攻擊的國家來源中，美國名列前茅，占據(jù)對中國攻擊的IP地址來源、控制中國境內服務器、以惡意程序感染網(wǎng)站數(shù)量等多項數(shù)據(jù)的第一。結合中方對“斯諾登事件”的反應以及制定網(wǎng)絡安全政策時的針對性來看，美國已構成了對中國網(wǎng)絡安全的主要挑戰(zhàn)。(3)參見中華人民共合作外交部、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室：《網(wǎng)絡空間國際合作戰(zhàn)略》，2017年3月1日，第5～10頁。

第二，為了應對彼此的網(wǎng)絡安全威脅，中美網(wǎng)絡安全政策的針對性和對抗性在不斷上升。美國主張建立全政府手段應對來自中國的網(wǎng)絡安全威脅，(4)Robert Jervis, “Some Thoughts on Deterrence in the Cyber Era,” Journal of Information Warfare, Vol.15 , No.2, 2016，pp.66-73.幾年來已經(jīng)對來自中國的個人、機構和企業(yè)采取了包括外交施壓、司法起訴、經(jīng)濟制裁和市場封鎖在內的多種政策舉措。如對中國解放軍軍官和國家安全相關人員，以及多家企業(yè)進行了公開的司法起訴和經(jīng)濟制裁，宣稱這些被起訴的人員和企業(yè)對美國網(wǎng)絡安全構成了威脅。(5)Joseph S.Nye, Jr., “Deterrence and Dissuasion in Cyberspace,” International Security, Vol.41, No.3, Winter 2016/17, pp.44-71.不僅如此，美方還重點針對中國的信息通信技術企業(yè)進行遏制，如以網(wǎng)絡安全為由，對華為采取禁止采購、市場禁入、切斷供應鏈等多種打壓手段。中國政府在“斯諾登事件”后，也明顯感覺到來自美國的網(wǎng)絡安全威脅與日俱增，這直接促成了中方網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略和政策的制定。如《網(wǎng)絡安全法》和《網(wǎng)絡空間國際合作戰(zhàn)略》中把維護網(wǎng)絡主權作為核心目標，主要就是為了回應美國政府以“網(wǎng)絡自由”為由侵犯中方合法行使互聯(lián)網(wǎng)公共政策制定權，通過網(wǎng)絡攻擊對華開展大規(guī)模網(wǎng)絡監(jiān)聽，危害中國國家安全的行為。同時，中國對在“斯諾登事件”中被爆出與美國國家安全局有合作關系的思科、蘋果、甲骨文、微軟、因特爾、谷歌、IBM、高通等美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)加大了安全審查力度。(6)Sui-Lee Wee, “China’s New Cybersecurity Law Leaves Foreign Firms Guessing, ” The New York Times, May 31, 2017.

第三，中美在網(wǎng)絡安全領域的對抗延續(xù)至網(wǎng)絡空間國際治理領域，形成了美歐、中俄兩個具有不同治理理念、原則和方法的陣營?！八怪Z登事件”后，各國政府對網(wǎng)絡安全的重視程度明顯上升，網(wǎng)絡空間國際治理進程明顯加速。中美相互視為網(wǎng)絡安全威脅來源和競爭者的認知模式，成為影響雙方網(wǎng)絡空間國際治理立場的重要因素。雙方毫不避諱地在相關的政策立場文件中指責對方為國際網(wǎng)絡安全的危害者，并呼吁國際社會采取相應的治理機制來予以應對。作為網(wǎng)絡空間中發(fā)展中國家與發(fā)達國家的代表，中美在構建網(wǎng)絡秩序的基本理念、原則和方法上的針鋒相對成為影響網(wǎng)絡空間國際治理進程的重要因素。中美之間的分歧加劇了在網(wǎng)絡空間國際治理領域美歐與中俄兩大陣營在國際和雙邊層面的對抗。(7)Madeline Carr, “Power Plays in Global Internet Governance,” Millennium: Journal of International Studies, 2015, Vol.43, No.2, pp.640-659.由于中美對于國家責任、反措施等條款持有不同立場，最終2016～2017年信息安全政府專家組未能達成共識。雙方都把失敗的原因歸于對方陣營所采取的政策。在聯(lián)合國打擊網(wǎng)絡犯罪政府專家組中，中國支持由聯(lián)合國制定打擊網(wǎng)絡犯罪的國際規(guī)則，美方支持歐委會制定的《布達佩斯網(wǎng)絡犯罪公約》取代聯(lián)合國規(guī)則，直接作為打擊網(wǎng)絡犯罪的國際法。雙方在國際治理中的分歧也影響到了雙邊層面的互動。(8)魯傳穎：“網(wǎng)絡空間大國關系面臨的安全困境、錯誤知覺和路徑選擇——以中歐網(wǎng)絡合作為例”，《歐洲研究》，2019年第2期，第113～118頁。美國對中國政府每年主辦的“世界互聯(lián)網(wǎng)大會”采取抵制立場，從未派高級官員參會，并對美國企業(yè)積極參與頗有微詞。

二、網(wǎng)絡安全困境對中美關系的影響

中美兩國政府在網(wǎng)絡安全對話合作領域付出了很大的努力，卻未能阻止雙方不斷加深威脅認知并加強政策針對性，雙方在國際治理進程中亦陷入了陣營化對抗。這表明網(wǎng)絡安全已經(jīng)成為中美關系中的長期性、戰(zhàn)略性和全局性議題，并將成為對中美關系產(chǎn)生長期影響的關鍵領域。

(一)中美在網(wǎng)絡安全領域的相互認知不斷惡化，對不斷走向消極的中美關系來說是雪上加霜。網(wǎng)絡安全問題覆蓋了國家安全、企業(yè)知識產(chǎn)權、個人信息安全等問題，屬于全社會關注的議題，在很多情況下，美國社會對中美網(wǎng)絡安全的關注度超出對中美總體關系的關注程度，網(wǎng)絡安全是對華關系中美國民眾最關注的議題之一。因此，美國政府和媒體不斷炒作“中國黑客”議題，將中國描繪成一個在網(wǎng)絡空間肆意開展網(wǎng)絡攻擊，竊取公民個人信息、企業(yè)知識產(chǎn)權、政府國家機密，充滿惡意的網(wǎng)絡大國，引發(fā)了美國普通民眾對網(wǎng)絡安全的恐慌和對中國友好度的下降，加劇了其對中美政治關系、經(jīng)貿(mào)關系、人文交往的負面認知和偏見，動搖了兩國關系的民意基礎。

根據(jù)滯洪區(qū)情況和塔基工程線路要求，模型范圍確定為西起泃河南周莊閘，東到州河右岸，東西長15km；南以泃河左堤為邊界，北至青甸洼頂高地，南北最大寬度16km。二維蓄滯洪區(qū)剖分為4189個結點、5088個單元和9276個通道。

另一方面，炒作“中國黑客”成為美國利益集團宣揚“中國威脅論”、左右中美關系的重要手段。2015年習近平主席訪美之際，美國多名國會議員公開宣稱，如果中國不在黑客問題上做出妥協(xié)，美國就應取消兩國元首在華盛頓的會晤。美國長期、系統(tǒng)、大規(guī)模炒作“中國黑客”議題，其中的主要內容，一是“網(wǎng)絡知識產(chǎn)權竊密”的話題。美國內有人不斷制造所謂“中國政府支持的網(wǎng)絡黑客”竊取美國社會的知識產(chǎn)權論調，認為這是“人類歷史上最大的財富轉移，每年給美國帶來上千億美元的損失，損害了美國經(jīng)濟的競爭力基礎，導致了大量美國高科技企業(yè)的倒閉”。二是指責中國侵犯美國公民隱私，威脅個人信息安全。如美國政府和媒體通過“白宮人事局竊密”一事，渲染“中國政府竊取了美國2000萬份公民個人信息”，以及黑客攻擊美大型零售商塔吉特用戶數(shù)據(jù)庫，導致“幾千萬用戶個人信息泄露并被中國政府掌握”等等。(9)Kristin Finklea, “Cyber Intrusion into U.S.Office of PersonnelManagement: In Brief,” CRS Report, July 17, 2015.pp.2-4.這樣的炒作因涉及到公眾隱私而更能引起輿論的關注和對中國的反感。三是宣揚中國黑客“危害美國國家安全”，通過入侵美國國防承包商的網(wǎng)絡竊取美國高級軍事技術，攻擊美國的關鍵基礎設施等。這些宣傳給美國社會造成一種中國是美國國家安全領域最大的敵人的認知。

受各種網(wǎng)絡安全事件和美國在網(wǎng)絡領域對華遏制政策的影響，中國社會對美國整體形象的認知也在不斷惡化。中國媒體指出，美國一邊開展全球網(wǎng)絡監(jiān)聽，一邊不斷炒作中國的黑客問題，這種“賊喊捉賊”的做法非常虛偽。(10)吳楚：“網(wǎng)絡空間的‘被告’應該是誰”《光明日報》，2014年5月23日，第8版。而美國利用司法手段在美國內起訴中國人民解放軍軍官，企圖用國內執(zhí)法手段來解決外交問題，則展現(xiàn)出美國在雙邊關系中的霸凌做法，更加劇了中國公眾對美國的不滿情緒。(11)支振鋒：“竊賊‘起訴’暴露網(wǎng)絡霸權”，《人民日報》，2014年5月22日，第24版。美國不負責任地推動網(wǎng)絡空間軍事化，黑客組織利用美國國家安全局網(wǎng)絡武器庫中的“永恒之藍”(Eternal Blue)程序，加工成為“想哭”(WannaCry)勒索病毒，對中國的醫(yī)療、交通、通信等領域進行攻擊，帶來嚴重的社會后果和經(jīng)濟損失。(12)劉權; 王超：“勒索軟件攻擊事件或將引發(fā)網(wǎng)絡軍備競賽升級”，《網(wǎng)絡空間安全》，2018年第1期，第2頁。美國政府對此不僅不承擔后果，還拒絕公開承認這一事實，這使中國政府、企業(yè)和社會對美國政府的不滿情緒進一步加劇。各種網(wǎng)絡安全事件導致中美兩國民眾對對方國家形象產(chǎn)生了非常負面的認知，也使兩國政府在雙邊關系中采取更加激進和對抗式的政策來回應輿情和民意的訴求。

(二)網(wǎng)絡安全的戰(zhàn)略性不斷上升，成為中美國家安全對抗的新前沿。網(wǎng)絡安全的新特性大幅增加了國家安全面臨的風險來源、威脅程度和應對困境，迫使各國不得不從國家安全戰(zhàn)略的高度來應對其帶來的挑戰(zhàn)。首先，網(wǎng)絡安全成為國家安全領域突出的威脅來源。網(wǎng)絡空間中國家與國家之間的距離消失，疆界變得模糊，傳統(tǒng)地理位置帶來的安全屏障消失，使國家安全處于“不設防”的境地，而隨著交往頻度的大幅增加，沖突的頻率隨之極大提高，各國對安全風險更加敏感，反應也更加激烈。其次，網(wǎng)絡安全對國家安全的威脅更為廣泛深刻。無論是個人生活，還是政府網(wǎng)絡及社會所賴以正常運行的關鍵基礎設施、都高度依賴網(wǎng)絡空間，任何一個領域受到網(wǎng)絡攻擊，其后果都將是災難性的，整體國家安全都可能會面臨陷落的風險。此外，國家應對網(wǎng)絡安全的手段和能力很有限。網(wǎng)絡的虛擬性讓溯源成為難題，受害者難以對攻擊者采取有效的應對措施。(13)Thomas Rid and Ben Buchanan, “Attributing Cyber Attacks,” Journal of Strategic Studies,Vol.38, No.1-2 2015, pp.4-37.這就需要其從國家安全戰(zhàn)略的角度，動員更多的資源和手段來應對。中美作為網(wǎng)絡空間中的大國，從國家安全戰(zhàn)略角度應對網(wǎng)絡安全風險已勢所必然。

特朗普政府在《網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》報告和《國家安全戰(zhàn)略》報告中同時將中國列為網(wǎng)絡安全和國家安全領域最重要的對手之一，聲稱中國網(wǎng)絡知識產(chǎn)權竊密問題對知識產(chǎn)權保護體系、高科技競爭、產(chǎn)業(yè)競爭和國家安全構成挑戰(zhàn)，中國網(wǎng)絡安全威脅無處不在，美國所有關鍵信息基礎實施都暴露在中國的網(wǎng)絡攻擊之下，中國對美國的安全、政治、經(jīng)濟、社會構成了全方位的安全威脅。特朗普政府認為，美國未來的領導權將體現(xiàn)在能否在與中國的網(wǎng)絡空間競爭中謀取戰(zhàn)略優(yōu)勢，為贏得與中國的競爭，美國要更加積極作為而非自縛手腳。因此，美方?jīng)Q定采取全方位的回應手段，特別是在軍事領域，特朗普政府不僅大力提升網(wǎng)絡軍事作戰(zhàn)能力，還將決策權下放到軍方，放開了網(wǎng)絡空間軍事行動的限制。

中美在網(wǎng)絡空間中的互動也是塑造中方對網(wǎng)絡安全與國家安全戰(zhàn)略認知的重要因素。美方把中國列為網(wǎng)絡安全、國家安全領域重要對手，并采取各種應對手段，客觀上進一步加劇了對中國國家安全的威脅。中國《網(wǎng)絡空間國際合作戰(zhàn)略》指出，“濫用信息通信技術干涉別國內政、從事大規(guī)模網(wǎng)絡監(jiān)控等活動時有發(fā)生”,“國家間應該相互尊重自主選擇網(wǎng)絡發(fā)展道路、網(wǎng)絡管理模式、互聯(lián)網(wǎng)公共政策和平等參與國際網(wǎng)絡空間治理的權利，不搞網(wǎng)絡霸權，不干涉他國內政，不從事、縱容或支持危害他國國家安全的網(wǎng)絡活動?！?14)參見中華人民共和國外交部、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室：《網(wǎng)絡空間國際合作戰(zhàn)略》，2017年3月1日，第5～6頁。從上述表述可以看出，中國將美國網(wǎng)絡政策作為在網(wǎng)絡安全和國家安全領域面臨的重要挑戰(zhàn)。此外，美國政府在“斯諾登事件”等網(wǎng)絡安全事件和網(wǎng)絡空間軍事化過程中展現(xiàn)出的網(wǎng)絡能力、意圖和決心，也加劇了中國國家安全戰(zhàn)略中對網(wǎng)絡安全的威脅認知程度。中國政府提出“沒有網(wǎng)絡安全就沒有國家安全”，表示要加強網(wǎng)絡空間國防力量建設，提高網(wǎng)絡空間態(tài)勢感知、網(wǎng)絡防御、支援國家網(wǎng)絡空間行動和參與國際合作的能力，以遏控網(wǎng)絡空間重大危機，保障國家網(wǎng)絡安全，維護國家安全和社會穩(wěn)定。(15)同上，第10頁。

(三)“泛網(wǎng)絡安全化”思維阻礙了中美在科技、經(jīng)貿(mào)領域的正常合作。中美網(wǎng)絡安全困境還使雙方在政策導向上出現(xiàn)了“泛網(wǎng)絡安全化”的傾向，開始以網(wǎng)絡安全風險為由審查雙方在政治、經(jīng)濟、科技、人文領域的合作?！胺壕W(wǎng)絡安全化”背后的邏輯是，網(wǎng)絡空間時代，人類社會所有的活動都面臨數(shù)字轉型和向網(wǎng)絡空間遷徙的趨勢，因此所有的人類社會活動也都面臨著網(wǎng)絡安全風險。按照這種邏輯，只要在具有一定敏感性的領域，中美政治、經(jīng)濟、科技、人文交往活動都會被認為具有網(wǎng)絡安全風險。例如，經(jīng)濟和科技交往會產(chǎn)生很多數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)涉及到個人信息或技術信息，如果被對方掌握，可被視為嚴重的網(wǎng)絡安全問題。這種邏輯實際上是給用“最壞的打算”來看待中美雙邊關系尋找了一個看似正確的理由，對雙邊關系中的正常交往帶來了很大的障礙。

特朗普政府“泛網(wǎng)絡安全化”的舉措主要集中在網(wǎng)絡科技和產(chǎn)業(yè)、人員交流以及敏感行業(yè)三個方面。一是注重審查新技術領域的網(wǎng)絡安全風險，如美國在人工智能、云服務、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)以及5G戰(zhàn)略中都納入了網(wǎng)絡安全因素和中國因素。以5G為例，美國國防部國防創(chuàng)新委員會發(fā)布了《5G生態(tài)系統(tǒng)：對國防部的風險與機遇》報告，系統(tǒng)梳理了5G供應鏈、設施和服務以及設備等給美國軍事力量帶來的風險，認為如果中國在5G領域領先美國，會對美國的軍事和國家安全帶來嚴重威脅。(16)Milo Medin and Gilman Louie，“The 5G Ecosystem: Risks & Opportunities for DoD,”Defense Innovation Board Report, April 3, 2019，pp.15-23.這導致美國商務部將華為公司列入“實體清單”(Entity List)，進而推動中美兩國在數(shù)字經(jīng)濟領域脫鉤。(17)孫海泳：“美國對華科技施壓戰(zhàn)略:發(fā)展態(tài)勢、戰(zhàn)略邏輯與影響因素”，《現(xiàn)代國際關系》，2019年第1期，第39～42頁。信息通信技術產(chǎn)業(yè)不僅具有高度的戰(zhàn)略性和敏感性，且往往具有很強的軍民兩用性。(18)魯傳穎：“網(wǎng)絡空間安全困境及治理機制構建”,《現(xiàn)代國際關系》，2018年第11期，第53頁。因此美國國會制定了《出口管制改革法》，商務部工業(yè)安全署(BIS)根據(jù)法案授權出臺了針對關鍵技術和相關產(chǎn)品的出口管制框架，其中規(guī)定的14個管制技術大多與網(wǎng)絡科技相關，如人工智能、先進計算、微處理器技術、數(shù)據(jù)分析、量子信息、機器人、腦機接口等。二是排斥中國研究人員，通過拒發(fā)簽證等手段限制科學技術領域的合作和人員交往。如中國量子科技的代表人物潘建偉院士就因未得到美國簽證而無法赴美開展學術交流和領取美國科學促進會授予的“2018年度克利夫蘭獎”。三是以網(wǎng)絡安全為由對其他領域的合作設限。如美方一直強調金融領域的開放合作，卻叫停了中國阿里巴巴集團旗下的螞蟻金服收購美國速匯金的項目，認為速匯金掌握大量美國人的金融信息和個人信息，一旦被中國公司獲取就會影響美國國家安全。按照這種“泛網(wǎng)絡安全化”的邏輯，中美之間的大量合作都可能因所謂的“網(wǎng)絡安全問題”而停止。

相比較美國的“泛網(wǎng)絡安全化”政策，中國總體采取了克制、理性的態(tài)度來應對。但在美國咄咄逼人的政策下，中國政府也不得不以必要的措施來維護己方利益，將美方政策作為中國網(wǎng)絡安全政策的重要考量因素。如在2019年5月發(fā)布的《網(wǎng)絡安全審查辦法(征求意見稿)》第十條中規(guī)定，產(chǎn)品和服務存在受到政治、外交、貿(mào)易等非技術因素導致供應中斷的可能性，以及產(chǎn)品和服務提供者受外國政府資助、控制等情況需要進行網(wǎng)絡安全審查。(19)國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室：《網(wǎng)絡安全審查辦法(征求意見稿)》，2019年5月。該條款明顯是為了回應美方近來對中國采取的出口管制措施。另外，中國強調在核心技術、產(chǎn)品上降低對美國的依賴，加大對芯片、操作系統(tǒng)、軟件等研發(fā)的支持和投入?？傮w而言，中方的舉措更多是應對美國“泛網(wǎng)絡安全化”政策的挑戰(zhàn)，化解風險的同時進行一定程度的反制。

三、對困境下合作的思考

網(wǎng)絡安全加深了美國社會對中國崛起的恐懼，而美國政府將中國視為對手，并對華網(wǎng)絡技術和產(chǎn)業(yè)采取過度打壓政策，也讓中國深深感受到了來自美國的遏制壓力。在這種情況下，主觀上的威脅認知與客觀存在的網(wǎng)絡安全復雜性、不確定性和脆弱性結合，加劇了發(fā)生網(wǎng)絡沖突的風險程度，給中美關系帶來新的不確定性。而中美兩國經(jīng)濟和社會又高度依賴網(wǎng)絡空間，網(wǎng)絡空間分裂以及網(wǎng)絡沖突帶來的風險對雙方而言都難以承受。這就需要雙方從戰(zhàn)略高度重新定位中美網(wǎng)絡關系，維護其穩(wěn)定。(20)Morgan Wright，“Winter(in cyberspace)Is Coming,” The Hill，April 3, 2019，https://thehill.com/opinion/cybersecurity/432432-winter-in-cyberspace-is-coming.

(一)順應中美關系的變革趨勢，重新定位中美網(wǎng)絡關系的合作方向和目標。在中美關系以及網(wǎng)絡安全形勢已發(fā)生重大變化背景下，中美網(wǎng)絡關系需要將穩(wěn)定作為新的定位，這對于處理和應對好跨領域、跨部門的中美網(wǎng)絡安全挑戰(zhàn)具有重要意義。明確定位可以讓雙方能夠就合作的目標和范圍達成共識，幫助決策團隊快速開展對話交流，并取得成果。而定位不清晰或者不準確則容易使雙方的網(wǎng)絡安全決策團隊面臨較大的內部和外部挑戰(zhàn)，如在內部面臨其他部門的抵制，難以協(xié)調不同的部門采取統(tǒng)一立場，會影響對話結果的落實。而如果雙方在對話中的目標和方向差異過大，會影響對話的有效性。2015年，中國提出要將網(wǎng)絡安全打造成中美合作的新亮點，這對于當時雙方達成共識，加強網(wǎng)絡安全執(zhí)法合作具有重要指導意義。

特朗普上臺后，美國對華政策發(fā)生重大轉變，網(wǎng)絡安全領域成為中美對抗的新前沿。在這一大趨勢推動之下，重新定位中美網(wǎng)絡關系應成為指導雙方合作的基礎。作為網(wǎng)絡空間中的兩個重要國家，中美盡管存在重大分歧，但并不希望發(fā)生網(wǎng)絡沖突并引發(fā)重大危機，也不能承受網(wǎng)絡空間分裂的后果，網(wǎng)絡空間分裂會破壞雙方的商業(yè)、科技和產(chǎn)業(yè)生態(tài)，并給經(jīng)濟帶來難以承受的損害。在相互視為主要威脅來源和競爭對手的情況下，將維護網(wǎng)絡空間穩(wěn)定作為新的定位既能反映當前的現(xiàn)實，也能夠指導雙方?jīng)Q策團隊開展合作。穩(wěn)定意味著不失控，從理論上來說需要從正反兩方面來維護：一是減少自身行為對穩(wěn)定的沖擊，建立雙方認可的網(wǎng)絡規(guī)范；二是建立完善的制度體系，確保受到?jīng)_擊后制度能夠發(fā)揮維護穩(wěn)定的作用。

(二)探索建立網(wǎng)絡規(guī)范機制，減少網(wǎng)絡行動對于中美網(wǎng)絡關系穩(wěn)定的沖擊。建立網(wǎng)絡規(guī)范,特別是負責任的國家行為準則是網(wǎng)絡空間國際治理的重要目標，也是聯(lián)合國信息安全政府專家組的核心任務。中美在打擊網(wǎng)絡商業(yè)竊密領域所達成的共識，也被視為一種重要的網(wǎng)絡規(guī)范。(21)Martha Finnemore and Duncan Hollis, “Constructing Norms for Global Cybersecurity,” American Journal of International Law, Vol.110, No.3, 2016, pp.425-479.國際社會在構建網(wǎng)絡規(guī)范的進程中面臨的主要挑戰(zhàn)是網(wǎng)絡規(guī)范難以被嚴格遵守。一方面，由于網(wǎng)絡規(guī)范本身就是非約束性、自愿遵守的，很多國家并不相信對手會遵守規(guī)范，從而影響了自身遵守規(guī)范的動力；另一方面，網(wǎng)絡的隱蔽性增加了對國家行為進行核查的難度，造成各方對網(wǎng)絡規(guī)范的效力缺失信心。(22)Michael P.Fischerkeller and Richard J.Harknett, “Persistent Engagement, Agreed Competition, Cyberspace Interaction Dynamics, and Escalation,” Institute for Defense Analysis Report, May 2018.

基于共識的網(wǎng)絡規(guī)范對于維護中美網(wǎng)絡關系的穩(wěn)定，促進雙方保持總體上的戰(zhàn)略克制有重要意，而在雙邊層面建立網(wǎng)絡規(guī)范的難度較小，且中美在打擊網(wǎng)絡商業(yè)竊密領域的規(guī)范制定方面又有成功經(jīng)驗，可以作為合作的基礎。鑒于國際社會在網(wǎng)絡規(guī)范進程中的經(jīng)驗教訓，中美應保持網(wǎng)絡規(guī)范進程的動態(tài)性，即要能夠反映出網(wǎng)絡空間的技術演進和行為動態(tài)變化的特點，也要反映雙方不斷變化的訴求。如黑客干預2016年大選后，美國認為干預選舉威脅到了其核心利益，對其重大國家安全構成了嚴重挑戰(zhàn)，顯然希望能夠就這一問題與中方建立相應的網(wǎng)絡規(guī)范，這就給中美加強在網(wǎng)絡規(guī)范領域的合作開啟了大門。(23)U.S.Senate Hearings, “Foreign Cyber Threats to the United States,” January 5, 2017.http://www.armed-services.senate.gov/hearings/17-01-05-foreign-cyber-threats-to-the-united-states.(上網(wǎng)時間：2019年11月5日)由于網(wǎng)絡行為的隱蔽性會引起對方是否會遵守規(guī)范的猜疑，中美還應當建立溝通和反饋機制，通過機制性的對話來促進雙方對網(wǎng)絡規(guī)范的理解，創(chuàng)造鼓勵遵守網(wǎng)絡規(guī)范的氣氛。

(三)通過預防、穩(wěn)定和建立信任來構建中美網(wǎng)絡安全穩(wěn)定機制。維護中美網(wǎng)絡關系穩(wěn)定，需建立網(wǎng)絡安全預防、穩(wěn)定和信任機制，以在危機和沖突過程中控制沖突程度，確保危機不會破壞穩(wěn)定。預防是指通過建立促進網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略意圖和政策透明度的機制來避免出現(xiàn)誤判。雙方可建立政策通報機制，定期交流網(wǎng)絡安全關切、網(wǎng)絡政策變化、政府應對重大網(wǎng)絡攻擊事件的響應計劃，進一步理解彼此在網(wǎng)絡安全上的差異、分歧和共同點。(24)許蔓舒：“促進中美網(wǎng)絡空間穩(wěn)定的思考”，《信息安全與通信保密》，2018年第6期，第25～28頁。穩(wěn)定性機制是指雙方出現(xiàn)網(wǎng)絡危機時，有相應的預案進行危機管控，使沖突降級。如網(wǎng)絡熱線機制，可保證在網(wǎng)絡沖突爆發(fā)時能夠及時溝通和響應；部門間對等交流機制，則有助于保持溝通渠道多元化，以促進危機時的緊急處理和協(xié)調，防止誤判。中美應通過有限合作來增加互信程度。當前中美在網(wǎng)絡領域雖處于競爭狀態(tài)，但雙方對于維護全球網(wǎng)絡空間戰(zhàn)略穩(wěn)定依舊有強烈的共識。雙方可以在全球經(jīng)濟所高度依賴的國際關鍵基礎設施保護方面加強合作。如環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(SWIFT)這樣的全球性金融信息基礎設施一旦遭到破壞，將會對全球經(jīng)濟帶來巨大震動，共同維護其安全可以成為中美開展合作、建立信任的起點。此外，網(wǎng)絡安全的實質還是技術本身，高標準的信息通信技術產(chǎn)品和服務是加強對網(wǎng)絡安全信任的基礎。中美雙方可以支持世界貿(mào)易組織提高信息通信產(chǎn)品全球供應鏈安全方面的標準，通過限制不安全技術產(chǎn)品的國際貿(mào)易來激勵、督促全球互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提高產(chǎn)品和服務的安全標準、韌性和規(guī)范程度，從基礎上減少全球面臨的網(wǎng)絡安全風險。(25)Karsten Geier, “Norms, Confidence And Capacity Building: Putting The UN Recommendations On Information And Communication Technologies In The Context Of International Security Into OSCE-Action,” European Cybersecurity Journal, Vol.2, No.1, January, 2016.

中美未來的走向依舊充滿不確定性，在新舊戰(zhàn)略轉換的關鍵時刻，應當警惕網(wǎng)絡安全作為中美對抗前沿對兩國政治、安全和外交產(chǎn)生的深刻影響。同時，也要意識到中美重新定位兩國間的網(wǎng)絡關系并努力維護其穩(wěn)定，對于雙方避免沖突、建立互信，在新形勢下緩和甚至是引領中美整體關系未來的走向具有其獨特的價值，因此有必要將此作為雙方的一項重要工作加以推進。○