錢鑫

2018年，我國家政服務業(yè)的經營規(guī)模達到5762億元，同比增長27.9%，從業(yè)人員總量已超過3000萬人。發(fā)展家政服務業(yè)對于促進消費、改善民生、擴大就業(yè)有著十分重大的意義。2019年初，王芳、李世平等代表向市人代會提交了關于家政服務業(yè)立法的議案。2月，市十五屆人大常委會第十次會議將制定《上海市家政服務條例（草案）》〔簡稱條例（草案）〕列為正式立法項目，全力推進立法進程。9月，常委會第十四次會議對該草案進行了審議。家政立法正式從“任務表”變成了“施工圖”，圖中勾畫的“點”和“線”，組成了理解立法框架思路的重要構件。

立法的“基點”：家政服務定義

家政服務歷史悠久、發(fā)展較快、形態(tài)多樣、模式多變，較難清晰界定。條例（草案）要明確適用于本市行政區(qū)域內的各類家政服務活動。如何科學、合理界定家政服務，讓大多數(shù)人認同，是本次立法的基點所在。

通過對家政發(fā)展歷史的研究，并結合調研、座談、問卷等多種形式聽取的意見建議，家政服務的特點逐漸清晰：服務對象為居民，排除了為單位提供保潔、烹飪等形式的服務;服務主體是自然人，但不排除未來機器人可以替代家政服務;服務形式是上門入戶式服務，包括代為遛狗、接送孩童上下學等上門后的延伸服務，排除了月子會所、養(yǎng)老機構等服務;服務內容是家庭日常生活需求，排除了家教、裝修等形式的服務;服務行為具有可替代性，家政服務是雇傭了家庭以外的人來做替代勞動，排除了代孕等無法替代性的活動;服務性質是有償服務，排除了志愿者上門服務等義務的、無償?shù)墓嫘苑?。針對這六個特點，條例（草案）將家政服務定義為“以家庭為服務對象，進入家庭成員住所，提供保潔、烹飪、生活照護等各類滿足家庭日常生活需求的有償服務活動”，具有一定可行性。

立法的“軸線”：家政服務三方權利義務關系

家政服務機構、家政服務人員、家政服務用戶三者之間的權利義務關系較為復雜。僅家政用工就存在直接雇傭、居間、企業(yè)派遣三種方式，涉及勞動法、民法、合同法等多個法律。

從港澳地區(qū)家政立法的成功經驗看，理清三者之間的關系和脈絡是家政立法的關鍵，只有主軸突出，脈絡清晰，法規(guī)才能運行通暢。為此，條例（草案）把握家政企業(yè)向專業(yè)化、規(guī)?；⑵放苹l(fā)展的大趨勢，將支持員工制家政服務企業(yè)作為破解三方關系問題的切入點。條例（草案）明確提出，鼓勵發(fā)展員工制家政服務機構。同時，把靈活就業(yè)但與家政服務機構簽訂協(xié)議且已參加城鎮(zhèn)職工社會保險或城鄉(xiāng)居民保險的，也認定為員工制企業(yè)員工，讓企業(yè)能夠享受到員工制企業(yè)的各項支持政策。

此外，從用工關系來看，家政服務業(yè)是以人為核心的行業(yè)，提供服務的是人，服務的對象也是人，雙方的權益都需要得到保障。為此，條例第十一條至第十三條，對用戶與服務人員的權利義務關系，沒有分主客體各自表述，而是作了一體化的規(guī)定，這也是出于對機構、用戶、服務人員權利義務互為前提的考慮。

立法的“亮點”：賦能政策

賦能政策是家政服務業(yè)健康發(fā)展的重要支撐。條例（草案）圍繞網點建設、技能培訓、體檢、人才培養(yǎng)、商業(yè)保險、金融支持、住房保障、積分和戶籍辦理、群團支持等方面，將各部門最為實在、最有含金量的政策進行了充分體現(xiàn)。

在社區(qū)網點建設方面，規(guī)定家政服務機構在社區(qū)設置服務網點，不受用房性質限制，水電等費用按照居民價格計費。在技能培訓方面，明確按照本市職業(yè)技能培訓補貼政策，對參加職業(yè)培訓的家政服務人員給予培訓費補貼，支持家政服務機構購買或者租賃閑置廠房、社區(qū)用房等開展職業(yè)培訓。在體檢方面，規(guī)定有關部門要確定不同類別家政服務人員的體檢項目，體檢費用給予減免。在人才培養(yǎng)方面，支持高等院校和職業(yè)院校（含技工院校）開設家政服務相關專業(yè)，培養(yǎng)家政服務專業(yè)人才。在金融支持方面，鼓勵商業(yè)銀行為信用狀況良好且符合條件的家政服務機構提供無抵押、無擔保的信用貸款，支持符合條件的家政服務機構發(fā)行社會領域產業(yè)專項債券。在住房保障方面，支持有條件的員工制家政服務機構提供職工集體宿舍。鼓勵將城市現(xiàn)有設施改造作為員工制家政服務機構員工集體宿舍。符合條件的家政服務人員納入公租房保障范圍。在積分落戶方面，明確家政服務人員可申請積分辦理，享受相應的公共服務。獲得國家和本市相關榮譽的家政服務人員，同等條件下可以優(yōu)先申辦本市常住戶口。在群團支持方面，鼓勵家政服務人員參加工會舉辦的互助保障計劃，并將其納入評選勞動模范、新長征突擊手、三八紅旗手等榮譽稱號的范疇。此外，商業(yè)保險是保障家政服務員和消費者的權益的重要手段，條例（草案）注重發(fā)揮商業(yè)保險的作用，鼓勵保險機構開發(fā)家政相關的保險產品，鼓勵各方購買家政服務相關保險產品，同時，支持為服務人員購買保險產品的家政機構申請補貼。

立法的“輔助線”：行業(yè)監(jiān)管

對家政服務的規(guī)范，是政府行業(yè)監(jiān)管的應有之義。在走訪調研中，朱國萍等代表提出，目前家政服務市場較為混亂，要通過加大對員工制家政服務機構的支持力度、形成市場定價機制、建立“黑名單”制度、培育“上海家政”品牌等方式加強行業(yè)監(jiān)管，促進行業(yè)發(fā)展。

條例（草案）第十七條至第二十條圍繞“機構、人員、用戶、協(xié)會、政府部門”五個主體，形成了“管理平臺+機構備案+人員備案+持證服務+信用評價”家政服務監(jiān)管機制，較好地解決了通過管理促進發(fā)展的問題。其中，家政服務管理平臺的建設是核心。

家政服務管理平臺就其屬性而言，應當是數(shù)據(jù)資源平臺，是在線公共服務系統(tǒng)。通過平臺，可以開展家政機構備案、家政人員備案，建立家政服務機構和家政服務人員的信用積分機制。在平臺上備案的家政機構可以對合格的家政服務人員發(fā)放家政上門服務證，家政服務人員則需要持證上門服務。家政服務管理平臺就其功能而言，屬于電子政務基礎設施，具備行業(yè)監(jiān)管、公共服務、行業(yè)誠信記載等功能。平臺需要與“一網通辦”打通，實現(xiàn)信息的實時調用和共享、公民基本信息的數(shù)據(jù)核查等，同時還應與公共信用信息系統(tǒng)、法人庫、人口庫進行數(shù)據(jù)對接。

立法的“連線”：行業(yè)建設

行業(yè)組織是政府與企業(yè)之間的橋梁和紐帶，發(fā)揮好行業(yè)組織的作用，對促進家政服務業(yè)發(fā)展具有重要意義。條例（草案）第三十三條至第三十六條規(guī)定了行業(yè)組織的職能，明確行業(yè)組織可向相關部門提出立法或政策制定建議、開展家政服務質量監(jiān)測、組織人員體檢和培訓等工作;可制定能力等級評定標準，發(fā)布家政服務技能等級薪酬指導意見;可按照平臺記載的信用信息，對家政服務機構和人員開展信用評價工作，并對違規(guī)的家政服務機構采取相應的行業(yè)懲戒措施，突出了行業(yè)自律的理念。

家政立法時間緊、難度大、任務重，從上位法、全國其他地區(qū)立法情況來看，沒有現(xiàn)成的較為成熟的可參考借鑒經驗。此外，家政也是社會上的熱點、難點問題，更是一項民生工程，立法中還要注重在家政服務業(yè)規(guī)范管理和促進發(fā)展之間作出平衡，難度較大。因此，要辯證看待社會期待與立法的實際效果，認識到立法不可能一蹴而就，而是一個逐步完善和提升的過程，一些難點問題比如社會上一直反映的家政市場供需矛盾問題等，不可能一次性解決，需要在后續(xù)的實踐中，不斷積累經驗，不斷修改完善。