文｜張一諾 劉盈含 曹紅敏

6月25日，《中華人民共和國(guó)森林法（修訂草案）》提請(qǐng)第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議初次審議，引起社會(huì)高度關(guān)注。

現(xiàn)行《森林法》自1998年修正以來(lái)，其在保護(hù)和合理利用森林資源、加快國(guó)土綠化、促進(jìn)林業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，林業(yè)建設(shè)面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)和功能定位已較過(guò)去發(fā)生較大變化，迫切需要對(duì)現(xiàn)行《森林法》作出相應(yīng)修改完善，為林業(yè)改革發(fā)展提供立法指引和法治保障，為守護(hù)綠水青山以及人民的生態(tài)福祉進(jìn)一步夯實(shí)法律基礎(chǔ)。近日，記者就有關(guān)問(wèn)題對(duì)北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心主任楊朝霞進(jìn)行了專訪。

從管理到治理或是一大轉(zhuǎn)變

從1998年到2019年，20多年來(lái)，中國(guó)林業(yè)發(fā)生顯著變化：從以采伐木材為主到以生態(tài)建設(shè)為主，從集體林權(quán)制度和國(guó)有林場(chǎng)改革不斷推進(jìn)到愈加重視林農(nóng)權(quán)益保護(hù)……“最重要的一點(diǎn)是提出生態(tài)文明建設(shè)的理念。從環(huán)境保護(hù)觀到可持續(xù)發(fā)展觀，再到生態(tài)文明觀，堪稱偉大的歷時(shí)性進(jìn)步。這些新理論和新觀念，必須要體現(xiàn)在《森林法》的修改過(guò)程中，要轉(zhuǎn)化為具體的制度。”楊朝霞說(shuō)，此次《森林法》修改，要將習(xí)近平生態(tài)文明思想、生態(tài)文明發(fā)展觀作為它的指導(dǎo)思想，特別是要貫徹“綠水青山就是金山銀山”的“生態(tài)資本化”理念。楊朝霞闡釋說(shuō)，要處理好生產(chǎn)（林業(yè)）、生活（林農(nóng)）、生態(tài)（林子）三者之間的關(guān)系。一是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)（林業(yè)）發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)林業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化和生態(tài)化，要有序推進(jìn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和林區(qū)發(fā)展。二是實(shí)現(xiàn)生活（林農(nóng)）美滿。要讓林農(nóng)和公眾得到林業(yè)發(fā)展的實(shí)惠，林權(quán)和森林環(huán)境權(quán)得到保障，生態(tài)扶貧和生態(tài)補(bǔ)償要有序展開(kāi)，還要讓林農(nóng)有幸福感和獲得感。三是實(shí)現(xiàn)生態(tài)（森林）良好。要提高森林覆蓋率，改善森林質(zhì)量，確保森林資源的可持續(xù)利用，維護(hù)森林生態(tài)平衡和森林生物多樣性等。

楊朝霞認(rèn)為，《森林法》的修改應(yīng)堅(jiān)持七項(xiàng)原則。一是協(xié)調(diào)發(fā)展原則。既要發(fā)展好林產(chǎn)業(yè)，又要保護(hù)好森林生態(tài)系統(tǒng)。二是保護(hù)優(yōu)先原則即生態(tài)優(yōu)先原則。生態(tài)區(qū)位特別重要或者生態(tài)狀況脆弱，以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的森林要?jiǎng)澏楣媪?，?shí)施嚴(yán)格保護(hù)，在做好保護(hù)的前提下合理利用。三是保育結(jié)合原則。既要把存量的林子保護(hù)好，同時(shí)也要做好增量，提高森林覆蓋率，增加森林生態(tài)服務(wù)功能等。四是合理利用原則。森林既是可再生的自然資源，也是典型的生態(tài)要素，要積極利用，但必須做到合理利用。五是分類管理原則?！按舜涡薷膶⑸址譃楣媪趾蜕唐妨?，進(jìn)行分類經(jīng)營(yíng)，分類管理。類型化是非常重要的一個(gè)方法和思路，分類管理、分類施策是一項(xiàng)重要的原則。” 六是公平公正原則。要協(xié)調(diào)好有利益沖突的主體之間的關(guān)系，保護(hù)好林農(nóng)權(quán)益，做到公平公正。七是公眾參與原則。森林資源的可持續(xù)利用和生態(tài)安全保障，需要政府主導(dǎo)。在政府主導(dǎo)的同時(shí)也要發(fā)揮公眾作用，讓群眾參與到森林保護(hù)、合理利用工作中去，對(duì)政府是否執(zhí)法履職、程序是否合法，對(duì)企業(yè)是否履行義務(wù)等進(jìn)行監(jiān)督。“從林業(yè)管理變?yōu)榱謽I(yè)治理，可以說(shuō)是《森林法》修訂的一大轉(zhuǎn)變?！?/p>

四大亮點(diǎn)引人關(guān)注

此次《森林法》修改可謂亮點(diǎn)頗多，其中的森林權(quán)屬制度、森林采伐制度、分類經(jīng)營(yíng)和分類管理制度、公益訴訟制度等的增加或明確，或是其中最重要的四大亮點(diǎn)。

根據(jù)森林生態(tài)建設(shè)和林權(quán)制度改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，《森林法》（草案）增加“森林權(quán)屬”一章。楊朝霞說(shuō)，一是細(xì)化和強(qiáng)調(diào)了森林資源國(guó)家所有權(quán)制度。通過(guò)明確國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有森林資源所有權(quán)，國(guó)務(wù)院可授權(quán)有關(guān)部門(mén)行使或者由有關(guān)部門(mén)委托省、自治區(qū)、直轄市人民政府代理行使所有者職責(zé)。這就規(guī)定了森林資源國(guó)家所有權(quán)的行使主體，有利于保護(hù)國(guó)有森林資源。譬如，如果出現(xiàn)損害森林資源的行為，可分級(jí)行使，提起公益訴訟。二是明確集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的林地依法實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)，承包方可自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股、抵押、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)。三是明確國(guó)家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)多種所有制的林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在依法取得的國(guó)有或者集體林地上發(fā)展多種形式的林業(yè)產(chǎn)業(yè)等。林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度是最重要的一項(xiàng)制度，有助于進(jìn)一步解放和激活生產(chǎn)力，促進(jìn)林業(yè)又好又快的發(fā)展。

根據(jù)森林生態(tài)區(qū)位和主導(dǎo)功能的不同，實(shí)踐中將森林分為公益林和商品林，采取差異化的政策管理措施。此次修法將這一成熟可行的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為法律制度。

楊朝霞說(shuō)，公益林實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，只能進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐，公益林其實(shí)也是可以經(jīng)營(yíng)的。草案規(guī)定，可以合理利用林地資源和森林景觀資源，發(fā)展非木質(zhì)資源利用的產(chǎn)業(yè)（如森林旅游），但應(yīng)符合生態(tài)區(qū)位保護(hù)要求，不得破壞公益林生態(tài)功能。針對(duì)公益林的生態(tài)功能屬性，草案規(guī)定，國(guó)家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。未劃定為公益林的森林屬于商品林，主要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，商品林也要兼顧生態(tài)效益，草案規(guī)定，采伐商品林應(yīng)當(dāng)依法辦理采伐許可證。

采伐制度也實(shí)現(xiàn)了非常大的轉(zhuǎn)變：下放采伐限額審批權(quán)——采伐限額由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，報(bào)國(guó)務(wù)院備案后實(shí)施。這對(duì)各個(gè)省份因地制宜發(fā)展林產(chǎn)業(yè)十分有利。同時(shí)還縮小了采伐許可證的適用范圍——草案將采伐許可證核發(fā)范圍縮小到林地上的林木采伐。楊朝霞還提醒說(shuō)：“自然保護(hù)區(qū)外的竹林是不需要采伐許可的?！?/p>

為強(qiáng)化森林經(jīng)營(yíng)方案的地位和作用，草案規(guī)定，國(guó)有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)編制森林經(jīng)營(yíng)方案等。草案還新增“監(jiān)督檢查”一章，強(qiáng)化了森林資源保護(hù)的監(jiān)督檢查措施，特別是規(guī)定了森林公益訴訟的內(nèi)容。

12個(gè)方面或?qū)⑦M(jìn)一步完善

“《森林法》（草案）》一審稿還有可以進(jìn)一步修改和完善的空間，我總結(jié)為12個(gè)方面?！睏畛颊f(shuō)。

第一個(gè)方面，建議將基本原則規(guī)定為“協(xié)調(diào)發(fā)展原則、保護(hù)優(yōu)先原則、保育結(jié)合原則、合理利用原則、公平公正原則、分類管理原則、因地制宜原則和公眾參與原則”。

第二個(gè)方面，建議增設(shè)“森林環(huán)境權(quán)”——公眾進(jìn)入森林游憩、觀賞的權(quán)利?！吧直Ｗo(hù)知情權(quán)”——政府要進(jìn)行信息公開(kāi)?！吧直Ｗo(hù)參與權(quán)”——政府決策，社會(huì)組織、林農(nóng)等公眾均可參與?！吧直Ｗo(hù)救濟(jì)權(quán)”——當(dāng)林農(nóng)權(quán)益及森林環(huán)境權(quán)益受損時(shí)，有起訴的權(quán)利。

第三個(gè)方面，建議健全和完善國(guó)家森林資源所有權(quán)制度?！坝嘘P(guān)部門(mén)”到底是誰(shuí)？應(yīng)進(jìn)一步明確。譬如，可以明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院可以授權(quán)有關(guān)縣級(jí)以上地方人民政府及其林業(yè)主管部門(mén)代為行使國(guó)有森林資源所有權(quán)”。

第四個(gè)方面，在國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度當(dāng)中要強(qiáng)調(diào)“有償使用”。國(guó)家所有的森林、林地、林木，可以依照有償使用原則，確定給多種所有制形式的林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體使用。這將有效防止權(quán)力的濫用和國(guó)有資產(chǎn)的流失。

第五個(gè)方面，進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)。建議在第十四條增加“國(guó)家要采取抵押擔(dān)保等措施，加強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范?！?/p>

第六個(gè)方面，對(duì)于林業(yè)經(jīng)營(yíng)，建議加上“統(tǒng)分結(jié)合、分類經(jīng)營(yíng)”的原則。宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分，不宜“一刀切”。

第七個(gè)方面，建議進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)補(bǔ)償條款，原則性規(guī)定適用租賃、贖買、置換的條件和順位，提高可操作性。

第八個(gè)方面，建議在第三十條第二款中增加“國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍，應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)防火原則，履行國(guó)家賦予的、森林火災(zāi)預(yù)防和撲救職責(zé)，提高森林防火的安全性和有效性?！币乐共槐匾膿p失，尤其是人員的重大傷亡。

第九個(gè)方面，建議在第四十七條“鼓勵(lì)發(fā)展速生豐產(chǎn)林”中增加約束條件“在因地制宜和保障生態(tài)安全的前提下”。此外，運(yùn)輸證廢除后，為加強(qiáng)對(duì)林木采伐的監(jiān)督檢查，建議規(guī)定采伐林木來(lái)源標(biāo)識(shí)制度，否則沒(méi)有抓手。

第十個(gè)方面，第六十二條的監(jiān)督檢查中，建議增加“設(shè)立林業(yè)執(zhí)法綜合機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍?！比绱耍勒毡痉ㄒ?guī)定，林業(yè)主管部門(mén)可設(shè)立綜合林業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，對(duì)森林資源保護(hù)、修復(fù)進(jìn)行監(jiān)督管理。沒(méi)有林業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)或執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒(méi)有身份，執(zhí)法查處將難以開(kāi)展。

第十一個(gè)方面，建議將第六十四條相關(guān)內(nèi)容修改為“對(duì)破壞森林資源及其生態(tài)環(huán)境，損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的行政行為和民事行為，有關(guān)機(jī)關(guān)和組織可以提起訴訟?！比绱?，或很好地把國(guó)有森林資源受損的救濟(jì)和國(guó)有、集體所有森林生態(tài)環(huán)境受損的救濟(jì)兩相結(jié)合地解決了。

第十二個(gè)方面，第七十二條中應(yīng)增加處罰內(nèi)容“盜伐、濫伐的林木，以及變賣盜伐、濫伐的林木所得收益，應(yīng)當(dāng)沒(méi)收?！边@將有助于更有力地打擊盜伐濫伐林木的不法分子。