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/湖南商學(xué)院

一、背景介紹

我國(guó)歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，隨著歷史的發(fā)展我國(guó)的政治制度也在不斷的發(fā)展，不斷的完善。腐敗問(wèn)題無(wú)疑是我國(guó)古代政治一個(gè)比重較大的頑疾，無(wú)論是貪污到富可敵國(guó)的和珅還是買官賣官的嚴(yán)嵩，對(duì)朝代的發(fā)展延續(xù)和當(dāng)時(shí)百姓的生活造成的影響極重。對(duì)此我國(guó)古代對(duì)官員的監(jiān)管制度是古代政治制度中一個(gè)比較重要的部分，當(dāng)然在歷史的尺度上對(duì)官員的監(jiān)察制度也是幾經(jīng)其變，各個(gè)朝代都有自己獨(dú)特的官員監(jiān)察制度，代表了其時(shí)代的特點(diǎn)。宋朝處在漢唐與明清中間，監(jiān)察制度承上啟下，但又以其完善性，周密性獨(dú)樹(shù)一幟，可以說(shuō)是我國(guó)歷史上監(jiān)察制度相對(duì)完善的一個(gè)朝代。通過(guò)對(duì)宋朝監(jiān)察制度的分析，對(duì)我國(guó)當(dāng)前反腐及推進(jìn)制度的改革也是有著很大的借鑒意義，2018年3月20日，第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》。同年3月23日，中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在北京揭牌。由此我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)，監(jiān)察全面覆蓋，反腐工作深入開(kāi)展又到一個(gè)新的階段。迫切需要一些有益的理論和經(jīng)驗(yàn)來(lái)進(jìn)行借鑒。除此之外，隨著新的監(jiān)察制度的確立，一些新的問(wèn)題也隨之出現(xiàn)。例如對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)本身的監(jiān)管，誰(shuí)來(lái)監(jiān)管，怎么監(jiān)管，如何保證同級(jí)人大，部門(mén)內(nèi)部監(jiān)管的效力，如何保證社會(huì)監(jiān)督，群眾監(jiān)督，輿論監(jiān)督權(quán)限？這些問(wèn)題的解決不僅可以從實(shí)踐中遇到問(wèn)題，分析問(wèn)題，解決問(wèn)題。也可從歷史中，找到相似的制度，找到相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，從而提前把問(wèn)題解決。因此，分析我國(guó)源遠(yuǎn)歷史中，最獨(dú)特的宋朝監(jiān)察制度，可以為我國(guó)推進(jìn)全面推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋，深入開(kāi)展反腐敗工作提供一些具有指導(dǎo)性的經(jīng)驗(yàn)和獨(dú)特的參考建議。

二、宋朝監(jiān)察制度特點(diǎn)

宋朝監(jiān)察制度充分吸取了漢唐時(shí)期中央權(quán)利集中無(wú)權(quán)監(jiān)管，地方權(quán)利過(guò)大進(jìn)而割據(jù)難以監(jiān)管而監(jiān)察機(jī)關(guān)相對(duì)單一獨(dú)門(mén)難撐的教訓(xùn)，其對(duì)于漢唐的監(jiān)察制度有繼承又有創(chuàng)新，形成了自己的特點(diǎn)。首先其監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)化，相對(duì)于漢朝的御史和刺史抑或隋唐的司隸臺(tái)和觀察使，宋朝分為中央、路級(jí)到州級(jí)的三級(jí)監(jiān)察體制，并且各級(jí)監(jiān)察體制相互制衡相互對(duì)立，形成一張橫豎大網(wǎng)。使當(dāng)時(shí)地方上一層監(jiān)察體制變?yōu)槎鄬?，一元變?yōu)槎嘣＿M(jìn)一步加強(qiáng)了中央集權(quán)反對(duì)地方分裂，也有效的治理了官員權(quán)利過(guò)大，貪腐現(xiàn)象嚴(yán)重的局面。宋朝這一由線到網(wǎng)狀監(jiān)察制度的建立，對(duì)宋朝以后各個(gè)朝代產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。其次范圍擴(kuò)大，宋朝監(jiān)察官的監(jiān)察范圍極大，從宰執(zhí)到最底層的幕職官，只要是官職人員都在監(jiān)察的范圍之內(nèi)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)秦漢監(jiān)察高品級(jí)官員和隋唐所有有品級(jí)的官員范圍。這是我國(guó)歷史國(guó)家反腐監(jiān)察范圍的最大范圍，為今后的反腐監(jiān)察范圍做了很好的標(biāo)桿作用。最后，監(jiān)察立體化，宋朝監(jiān)察制度，不僅是國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家職官的單向監(jiān)察，還規(guī)定了中央和地方官員隊(duì)監(jiān)察人員的反監(jiān)察制度，由此監(jiān)察人員和各級(jí)職官相互監(jiān)察，由平面到立體的雙層監(jiān)察體系。確保監(jiān)察隊(duì)伍本身的素質(zhì)，這一開(kāi)創(chuàng)性的變化解決了監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)利的控制問(wèn)題。

三、宋朝監(jiān)察制度

宋朝監(jiān)察以其網(wǎng)絡(luò)化的特點(diǎn)，為我國(guó)古代各個(gè)朝代所不曾擁有，其架床疊屋，多元化多層次的監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置是其監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)化的根本,也是宋朝監(jiān)察制度運(yùn)行的保障，在龐大的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)下，各個(gè)節(jié)點(diǎn)相互制約，相互監(jiān)督，從很大程度上解決監(jiān)察機(jī)關(guān)誰(shuí)來(lái)監(jiān)督的問(wèn)題，保證了宋朝國(guó)家監(jiān)察隊(duì)伍的純潔性。其次由于其網(wǎng)絡(luò)化的特性，也使得宋朝的監(jiān)察制度更加穩(wěn)定，不會(huì)因一個(gè)節(jié)點(diǎn)的腐化造成地方或者部門(mén)集體性監(jiān)察缺失。

(一)宋朝監(jiān)察橫向體系

宋朝中央監(jiān)察機(jī)關(guān)繁多，是我國(guó)各個(gè)朝代無(wú)出其右。繁雜的監(jiān)察機(jī)關(guān)九龍治水，相互推諉確實(shí)是其不足，但是保證了其監(jiān)察體制嚴(yán)密周至，相互制衡，但又各自獨(dú)立，形成其監(jiān)察橫向的格局。

(1)臺(tái)官體系。御史臺(tái)又稱臺(tái)官，這是宋朝繼承隋唐舊制，設(shè)立御侍史臺(tái)，但其最高長(zhǎng)官御史大夫，但不授予官員虛制。實(shí)際上御史中丞為最高長(zhǎng)官，侍御史兼知雜事為副職分管臺(tái)、殿、察三院，其中臺(tái)院管理御史臺(tái)政務(wù)，殿院職責(zé)為糾察群臣是否違失朝儀，察院職責(zé)為監(jiān)察六部行政和與司法有關(guān)的具體事物。這個(gè)部門(mén)是宋朝根本的監(jiān)察體系，也是各朝各代都采用的監(jiān)察方式。

(2)諫官體系。宋初，在唐朝初設(shè)諫官的基礎(chǔ)上，宋朝的諫官分屬中書(shū)、門(mén)下兩省，其中大部分諫官還有其他職務(wù)。仁宗期間，建立諫院，與御史臺(tái)一起被叫做“臺(tái)諫”但在神宗期間又被分為門(mén)下后省和中書(shū)后省。其機(jī)構(gòu)的改變并不影響諫官的根本職責(zé)，即脫胎于唐朝主要見(jiàn)諫言君主，發(fā)展為諫言所有百官，無(wú)論品級(jí)，無(wú)論各部，只要有失當(dāng)與腐敗之處，皆要諫言，這樣各級(jí)各部門(mén)官員不僅受到臺(tái)院監(jiān)察，還要隨時(shí)受到諫官的彈劾，使得從多個(gè)角度對(duì)官員行為進(jìn)行監(jiān)督，其監(jiān)督的范圍也更廣，不僅僅是監(jiān)督官員是否違法，其他一些細(xì)小的不足也會(huì)被指出。諫官體系為宋朝第二大監(jiān)察體系。

(3)封駁制度。封駁制度主要負(fù)責(zé)對(duì)皇帝的詔令的駁回和臺(tái)諫官員的奏章進(jìn)行檢查，對(duì)其中錯(cuò)誤的地方進(jìn)行論駁。這個(gè)制度主要的目的是對(duì)國(guó)家下達(dá)的命令的監(jiān)察，防止權(quán)利的濫用，完善了行政權(quán)力的無(wú)邊擴(kuò)大，對(duì)朝廷的財(cái)政，司法，人事，軍政等部門(mén)決策的正確性有很大益處。實(shí)為宋朝的第三大監(jiān)察體系。

(4)史官體系。歸屬于門(mén)下省的起居郎，中書(shū)省的起居舍人，記錄皇帝的言行，從中國(guó)人注重的流芳后世的思想上，約束皇帝的命令，相對(duì)來(lái)說(shuō)有效的減少了皇帝權(quán)力的濫用，起到了監(jiān)察皇帝的作用。

(5)其他檢查體系。宋朝設(shè)立了鼓院和檢院，確保百姓能聯(lián)系到上層政府，把經(jīng)過(guò)各級(jí)官員處理過(guò)的還不能讓民眾滿意的事件反應(yīng)出來(lái)。其中，鼓院屬于司諫，其主要是管理普通百姓上奏的文書(shū)，保證暢通的檢舉通道，擴(kuò)大了監(jiān)察范圍。檢院屬于諫議大夫。其主要是負(fù)責(zé)受理上送到鼓院中群眾被受理但未被解決的具體事務(wù)，監(jiān)察官員的濫作為和不作為，以及貪腐行為。兩院的設(shè)置，相互配合，有效的加強(qiáng)了官員的治理，澄清了吏治，對(duì)百官起到了監(jiān)察的作用。

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部宋朝也設(shè)立監(jiān)察部門(mén)，例如設(shè)立在尚書(shū)省中左右都司，御史房和十房的催驅(qū)房。

(二)宋朝的縱向監(jiān)察體系

漢唐時(shí)期權(quán)力集中，藩鎮(zhèn)割據(jù)，宋朝鑒于這些問(wèn)題，設(shè)置了從中央到地方的官員監(jiān)察的監(jiān)察制度，從中央的御史臺(tái)到路一級(jí)的監(jiān)司再到州一級(jí)判官。行政上進(jìn)行分權(quán)并且監(jiān)察地方官員具體行為。

監(jiān)司體系，宋朝地方上的監(jiān)察體系主干為監(jiān)司體系，在州縣的基礎(chǔ)上設(shè)路一級(jí)行政單位，路即是行政單位也是監(jiān)察單位。其中安撫司稱為帥司主管軍政，轉(zhuǎn)運(yùn)司稱為漕司，主管賦稅，提點(diǎn)刑獄司稱為提刑司也被稱為憲司，主管刑獄，王安石時(shí)期設(shè)立提舉常平司，被稱為倉(cāng)司，主管農(nóng)業(yè)物資等。以上除帥司外，其余漕、憲、倉(cāng)三司處負(fù)責(zé)本職工作外，還都有監(jiān)察地方和地方各級(jí)官員的職責(zé)，因此被總稱為監(jiān)司。

宋朝律法中寫(xiě)到：“諸監(jiān)司每歲分上下半年巡按州縣，具平反冤訟，搜訪利害，及薦舉循吏，按劾奸贓以聞。”監(jiān)察地方官員是否盡職盡責(zé)，政令是否執(zhí)行；彈劾能力不足，懈政怠政官員；清查地方官員貪腐，結(jié)黨營(yíng)私；參與到地方司法事務(wù)核查中等等。這些路一級(jí)的監(jiān)司構(gòu)成宋朝監(jiān)察體系的中堅(jiān)力量。