■郝 磊/山東文卓律師事務(wù)所
為了穩(wěn)定房產(chǎn)交易市場(chǎng),近年來(lái)各個(gè)地方政府紛紛出臺(tái)限制房產(chǎn)交易的行政命令,俗稱為“限購(gòu)令”?!跋拶?gòu)令”的推出,對(duì)過(guò)熱的房產(chǎn)市場(chǎng)下了一劑猛藥,對(duì)抑制各個(gè)地區(qū)房產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱問(wèn)題可能會(huì)有一定作用,但從建設(shè)法治政府的角度看,“限購(gòu)令”有待商榷之處。以南京在2016年9月底出臺(tái)的“限購(gòu)令”為例,該“限購(gòu)令”是以市政府通知的形式發(fā)布給各區(qū)人民政府、市府各委辦局、市各直屬單位,從形式上看屬于內(nèi)部通知,并未直接針對(duì)外部行政相對(duì)人,但從效果上看,該內(nèi)部行政規(guī)則直接影響到了行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。那么,從行政法的角度上看,該外部效果是如何實(shí)現(xiàn)的呢?大量具有強(qiáng)力外部效果的行政規(guī)則的出現(xiàn),會(huì)有什么樣的后果呢?就以上問(wèn)題,本文從行政法的角度,對(duì)作為內(nèi)部行政規(guī)則的“限購(gòu)令”的外部效果及問(wèn)題點(diǎn)進(jìn)行分析。
在大陸法系的行政法理論中,行政立法可以分為法規(guī)命令和行政規(guī)則。法規(guī)命令的對(duì)象是行政相對(duì)人,對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響。而行政規(guī)則的對(duì)象一般是行政部門或公務(wù)員,通常不會(huì)直接對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響,而只是在行政部門內(nèi)部發(fā)生效力。
我國(guó)行政法理論的大陸法系特征明顯,各具體理論都是在“法治”這一基點(diǎn)上進(jìn)行的邏輯推論。但與德日不同的是,我國(guó)行政法理論的基礎(chǔ)原理是“依法行政”,與“依法律行政”相比,顯然“依法行政”中“法”的范圍更為寬泛,不僅包括法律,也包括行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)。因而,“依法律行政”原理下法律的法規(guī)創(chuàng)制能力、法律優(yōu)先、法律保留原則在我國(guó)行政法理論下都會(huì)有相應(yīng)的變化?!读⒎ǚā返诙l所列舉的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例,都屬于依法行政中“法”的范疇。除此之外的行政立法,我國(guó)行政法學(xué)界通常稱之為其他規(guī)范性文件,這些則可以籠統(tǒng)劃歸到行政規(guī)則的范圍內(nèi)。因此,我國(guó)行政法中的行政規(guī)則可以定義為行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律和執(zhí)行政策,在法定職權(quán)范圍之內(nèi)制定的,除行政法規(guī)、規(guī)章以外的具有普遍約束力的內(nèi)部規(guī)范性文件。從形式上看,行政規(guī)則是行政機(jī)關(guān)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的規(guī)范性文件,因此也稱之為規(guī)章以下的規(guī)范性文件。
一般情況下,內(nèi)部行政規(guī)則是以內(nèi)部文件的形式出現(xiàn),其作用范圍是行政主體內(nèi)部,但當(dāng)該內(nèi)部文件指向的部門與行政相對(duì)人直接接觸時(shí),其作用會(huì)通過(guò)該部門傳導(dǎo)到行政相對(duì)人。如果該內(nèi)部文件的內(nèi)容直接涉及到了行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,那么該內(nèi)容同樣會(huì)發(fā)生傳導(dǎo),從而直接影響到行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,發(fā)生外部效果。這種傳導(dǎo)通常是基于行政組織法發(fā)生的。依照行政組織法,行政組織中下級(jí)須服從上級(jí)命令,在執(zhí)行上級(jí)命令時(shí)自主權(quán)較小,即使明知該命令與其他法律相沖突,也無(wú)法繞過(guò)行政組織法的束縛。以南京市2016年9月25日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)控我市房產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)施主城區(qū)限購(gòu)措施的通知》為例,從形式上看,該通知的對(duì)象不是南京市民,而是下級(jí)行政部門,屬于行政規(guī)則。但是按照《地方人民代表大會(huì)和地方政府組織法》第59條和第66條的規(guī)定,下級(jí)部門要接受上級(jí)部門的指揮監(jiān)督,對(duì)上級(jí)部門負(fù)責(zé)。該通知可以看作是上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門的命令。由于涉及到組織權(quán)、指令權(quán)、以及公法上的服從義務(wù),下級(jí)部門必須遵守該命令。該通知要求房產(chǎn)登記部門對(duì)不符合通知中規(guī)定的購(gòu)房者,不予房產(chǎn)登記。雖然通知的對(duì)象并非購(gòu)房者,但房產(chǎn)登記部門會(huì)根據(jù)通知的要求拒絕對(duì)不符合通知中條件的購(gòu)房者進(jìn)行房產(chǎn)登記,從而對(duì)行政相對(duì)人的房產(chǎn)交易產(chǎn)生直接影響。因此,該內(nèi)部行政規(guī)則產(chǎn)生了外部效果。
行政法在德國(guó)創(chuàng)立之初,“依法律行政原理”就已經(jīng)確立,而行政法中法律的法規(guī)創(chuàng)制力、法律優(yōu)先、法律保留原則,也是“依法律行政原理”的推論?!耙婪尚姓怼辈⒎且笮姓C(jī)關(guān)成為議會(huì)制定法之下的木偶,行政部門在符合法律保留原則的前提下,也可以制定抽象的行政規(guī)范,推行自己的政策,進(jìn)行社會(huì)管理。日本行政法領(lǐng)域中關(guān)于法律保留原則的適用范圍有很多學(xué)說(shuō),例如侵害保留說(shuō)、全部保留說(shuō)、重要事項(xiàng)保留說(shuō)等。關(guān)于各種學(xué)說(shuō)的利弊,行政法學(xué)領(lǐng)域眾說(shuō)紛紜,在實(shí)踐中,侵害保留說(shuō)占據(jù)主導(dǎo)地位。侵害保留說(shuō)是指行政機(jī)關(guān)的行為對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利造成侵害時(shí),該行為要有法律上的依據(jù)。上面已經(jīng)提到,由于行政規(guī)則的指向是對(duì)內(nèi)的,一般情況下不會(huì)影響行政之外的行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,因此行政規(guī)則的制定不受法律保留原則的束縛。但在特定情況下,即使是指向內(nèi)部的行政規(guī)則也會(huì)直接影響到外部相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,產(chǎn)生外部效果。此時(shí),該行政規(guī)則就要遵循法律保留原則,沒(méi)有法律依據(jù)的行政規(guī)則會(huì)被判定為違法。
前文已經(jīng)提到,我國(guó)“依法律行政原理”表述為依法行政原理,依法行政中“法”的范圍要大于法律,依據(jù)《立法法》,我們可以把法的范圍擴(kuò)展到行政法規(guī)、規(guī)章以及地方性法規(guī)。但具體來(lái)看,我國(guó)的依法行政原理中“法”的范圍雖然比德日行政法理論中的依法律行政原理中的“法律”略顯寬泛,但日本戰(zhàn)后推行地方自治后承認(rèn)地方議會(huì)制定的條例也屬于依法律行政中“法律”的范疇,其地位相當(dāng)于我國(guó)地方人民代表大會(huì)制定的地方性法規(guī)。因此,我國(guó)依法行政原理中“法”的特殊性只體現(xiàn)在國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)這一項(xiàng)。另外,《立法法》第82條規(guī)定,沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù),地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。由此可以明確得出,我國(guó)的法律保留原則采用的是侵害保留說(shuō),行政法語(yǔ)境下法律保留原則中的“法律”是指法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)。當(dāng)然,這些類型的“法律”相互之間仍然有先后之分,需要遵循上位法優(yōu)先以及《立法法》第8條規(guī)定的法律保留事項(xiàng)。因此,我國(guó)的依法行政原理并未超脫大陸法系行政法的邏輯構(gòu)造,該原理下的三個(gè)推論(法律的法規(guī)創(chuàng)制力、法律優(yōu)先、法律保留)在我國(guó)行政法理論中同樣適用。因而,如果內(nèi)部行政規(guī)則違背了依法行政原理,侵害了行政相對(duì)人的合法權(quán)利,則可以認(rèn)定其違法。
以南京的“限購(gòu)令”為例,在法律保留原則下,對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)構(gòu)成侵害的行政立法須有法律的授權(quán),作為內(nèi)部行政規(guī)則的“限購(gòu)令”在沒(méi)有法律授權(quán)的情況下不應(yīng)該影響到行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但在上一節(jié)分析中看到,該“限購(gòu)令”通過(guò)行政組織法的上下級(jí)指揮監(jiān)督權(quán)限,影響到了房產(chǎn)的買賣,進(jìn)而對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系造成了影響。
另外,“限購(gòu)令”也同樣違背了法律優(yōu)先原則。《物權(quán)法》第10條規(guī)定,國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)施統(tǒng)一登記制度,統(tǒng)一登記的范圍,登記機(jī)構(gòu)和登記辦法,由法律、行政法規(guī)規(guī)定,因此,作為規(guī)章以下的“限購(gòu)令”,是不能對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)行限制的。此次“限購(gòu)令”要求不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)不得對(duì)不符合“限購(gòu)令”指定條件的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行登記規(guī)定,很明顯與《物權(quán)法》相沖突。另外,根據(jù)國(guó)務(wù)院在2015年3月頒布的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第17條規(guī)定,不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)收到不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)材料,應(yīng)該按照規(guī)定程序進(jìn)行登記,暫行條例第22條則規(guī)定了不予登記的情形,基本限定在違反法律、行政法規(guī)規(guī)定、存在權(quán)屬爭(zhēng)議以及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利超過(guò)規(guī)定期限。因此,不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)按照市政府的內(nèi)部行政規(guī)則拒絕進(jìn)行登記時(shí),將構(gòu)成行政不作為違法。
在法治國(guó)家,政府需要將政策轉(zhuǎn)化為法律的形式才能得以實(shí)施。由于立法程序的嚴(yán)謹(jǐn)性,政策在轉(zhuǎn)化為法律的過(guò)程中,會(huì)經(jīng)歷各方利益的博弈,經(jīng)過(guò)比較全面的論證,從而保證政策的科學(xué)性,也起到了遏制行政部門濫用公權(quán)力的作用。但行政部門為了提高效率,盡快實(shí)現(xiàn)自己的行政目標(biāo),傾向于繞開(kāi)復(fù)雜的立法程序,而是通過(guò)行政規(guī)則實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),進(jìn)行社會(huì)管理。根據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》報(bào)道:僅僅在2004年至2008年間,全國(guó)31個(gè)省級(jí)人民政府共收到省政府部門和設(shè)區(qū)的市人民政府報(bào)送備案的規(guī)范性文件38892,其數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)《立法法》所規(guī)定的法律、法規(guī)。由此可以看出,我國(guó)的依法行政正在逐漸異化為“依行政規(guī)則行政”。
大量采用行政規(guī)則來(lái)管理的社會(huì)問(wèn)題,一方面可以讓政策繞開(kāi)繁瑣的立法程序而快速實(shí)施,從而在提高行政效率,補(bǔ)充立法的不足。但與此同時(shí)也提高了政策失敗的風(fēng)險(xiǎn),從而破壞了法律的權(quán)威,降低了政府的公信力,最終會(huì)危及到經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。在法治國(guó)家,對(duì)國(guó)民的權(quán)利義務(wù)造成重大影響的舉措,需要通過(guò)法律的形式進(jìn)行確立。通過(guò)簡(jiǎn)單的行政規(guī)則調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)的行為,非法治政府作為,帶有典型的人治色彩。雖然法治政府體制下進(jìn)行政策調(diào)整時(shí)需要一系列程序,會(huì)在出現(xiàn)暫時(shí)性效率降低的問(wèn)題,但在這種體制下,政府的行為會(huì)比較謹(jǐn)慎,政府決策的目光會(huì)更加長(zhǎng)遠(yuǎn),從而更加有利于社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。