唐璨

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從新時(shí)代戰(zhàn)略高度出發(fā)，把思想建黨和制度治黨有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的核心要求，推動(dòng)依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，為全面從嚴(yán)治黨取得歷史性成就提供了有力保障。

一、制度治黨須臾不可或缺

2014年10月8日，習(xí)近平總書(shū)記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合”。制度體現(xiàn)為規(guī)則，法治的本質(zhì)則是規(guī)則治理。因此，提出制度治黨，就是強(qiáng)調(diào)運(yùn)用規(guī)則來(lái)治理黨，就是運(yùn)用法治方式和法治思維來(lái)管理、建設(shè)黨。制度治黨就是中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)以黨章為根本、以黨的規(guī)矩與紀(jì)律為要素的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，有效規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)和硬性約束黨員行為的自我治理過(guò)程。制度治黨是中國(guó)共產(chǎn)黨政黨治理的基本方式，保持黨的權(quán)力在制度的軌道上科學(xué)合理運(yùn)行并受到監(jiān)督制約，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里是制度治黨的關(guān)鍵；科學(xué)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度結(jié)構(gòu)是制度治黨的根基；加強(qiáng)政黨組織運(yùn)行中的制度執(zhí)行力是制度治黨的難點(diǎn)。制度治黨在本質(zhì)上凸顯了法治精神，契合了法治要義，將黨的建設(shè)與法治建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)。

習(xí)近平總書(shū)記提出制度治黨，強(qiáng)調(diào)用法治方式和法治思維來(lái)管黨治黨，這既是對(duì)黨的建設(shè)指導(dǎo)思想上的重大發(fā)展，也是對(duì)黨的建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的深刻總結(jié)。改革開(kāi)放后，鄧小平同志在深刻反思?xì)v史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上指出：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！绷?xí)近平在全面從嚴(yán)治黨的新背景下更是多次強(qiáng)調(diào)：從嚴(yán)治黨“必須有堅(jiān)強(qiáng)的制度作保證”，“要堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人”。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，管黨治黨的有效性與法規(guī)制度的完備程度和執(zhí)行力成正比。在這一意義上講，提出制度治黨是中國(guó)共產(chǎn)黨在反復(fù)實(shí)踐中得出的治理規(guī)律，是全黨的集體共識(shí)。

當(dāng)然，我們要清醒地認(rèn)識(shí)到，思想建黨是黨的光榮傳統(tǒng)，也是黨充滿(mǎn)生機(jī)與活力的根本保障，強(qiáng)調(diào)制度治黨絲毫不意味著放松思想建黨。它們就像車(chē)之兩輪、鳥(niǎo)之兩翼，推動(dòng)黨的建設(shè)新的偉大工程順利進(jìn)行。習(xí)近平總書(shū)記指出，“必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設(shè)擺在首位，思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，統(tǒng)籌推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)”。在十九屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持思想建黨和制度治黨相統(tǒng)一，既要解決思想問(wèn)題，也要解決制度問(wèn)題，把堅(jiān)定理想信念作為根本任務(wù)，把制度建設(shè)貫穿到黨的各項(xiàng)建設(shè)之中?！痹谛聲r(shí)代，我們要努力把兩者統(tǒng)一于黨的建設(shè)新的偉大工程的全過(guò)程和全方位。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得明顯成績(jī)

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障，事關(guān)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安。正因如此，2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出一個(gè)重大戰(zhàn)略性目標(biāo)，即“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。這既在法治領(lǐng)域內(nèi)具有里程碑價(jià)值，更在黨建領(lǐng)域內(nèi)具有標(biāo)志性意義，成為新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)的重要抓手。

回顧黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)歷程，習(xí)近平總書(shū)記始終高度重視這項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，作出了一系列重要指示批示，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持正確政治方向，堅(jiān)持以黨章為根本遵循，確保全黨堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；要扭住提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，該補(bǔ)的基礎(chǔ)主干法規(guī)要補(bǔ)上；要把制度規(guī)范體系凸顯出來(lái)，抓緊構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系；各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要把執(zhí)規(guī)責(zé)任扛起來(lái)，要把執(zhí)行體系凸顯出來(lái)，不能只重制定不重執(zhí)行。圍繞加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，在七年多時(shí)間內(nèi)，黨中央先后制定《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)，為提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，黨中央近年來(lái)制定或修訂了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》《中共中央辦公廳關(guān)于開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見(jiàn)》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》等法規(guī)文件，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)工作進(jìn)行了全鏈條的制度規(guī)范，有力推進(jìn)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。此外，備案審查工作、法規(guī)清理工作以及健全黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)，也都全面開(kāi)展。

在黨中央的高度重視和強(qiáng)力推動(dòng)下，黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得重大進(jìn)展和顯著成效，先后制定和修訂了180多部黨內(nèi)法規(guī)，出臺(tái)了一批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性法規(guī)制度，為新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)提供了基本的制度遵循。

三、堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一

依法治國(guó)，要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政；依規(guī)治黨，要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，要求黨重視運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)來(lái)規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和決策，要求黨依靠黨內(nèi)法規(guī)來(lái)調(diào)整黨員的行為和權(quán)利義務(wù)。堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，就是要把依法治國(guó)的基本方略同依法執(zhí)政的基本方式有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，提高黨員干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。這是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本要求，是贏得具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需要，是履行好黨執(zhí)政興國(guó)這一歷史使命的必然選擇。

從本質(zhì)上看，依法治國(guó)與依規(guī)治黨是有機(jī)統(tǒng)一體，兩者相互促進(jìn)，相輔相成。一方面，堅(jiān)持依規(guī)治黨，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化、規(guī)范化、法治化水平，要求各級(jí)黨組織和全體黨員嚴(yán)格遵守憲法法律，嚴(yán)格按照黨規(guī)黨紀(jì)高標(biāo)準(zhǔn)要求自己，既能在社會(huì)上形成自覺(jué)遵紀(jì)守法的垂范效應(yīng)，為依法治國(guó)提供有利社會(huì)氛圍；又能推動(dòng)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，為順利推進(jìn)依法治國(guó)提供有利條件。另一方面，堅(jiān)持依法治國(guó)，在全社會(huì)弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，推動(dòng)全社會(huì)尊法學(xué)法守法用法，就能有力推動(dòng)黨員干部尊規(guī)學(xué)規(guī)守規(guī)信規(guī)，為依規(guī)治黨提供堅(jiān)實(shí)的社會(huì)土壤。

推動(dòng)依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要在實(shí)踐中不斷落實(shí)。要教育廣大黨員干部充分認(rèn)識(shí)到，治國(guó)和治黨在本質(zhì)上具有一致性，治國(guó)必先治黨，治黨就是為了治國(guó)?？梢哉f(shuō)，無(wú)論是依法治國(guó)，還是依規(guī)治黨，兩者的根本目的都是為了更好地堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，都是為了更好地維護(hù)人民群眾的根本利益。要把法治理念、法治思維和法治方式貫穿依法治國(guó)與依規(guī)治黨的全過(guò)程和各方面。要進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與國(guó)家法律法規(guī)建設(shè)的協(xié)調(diào)，全面實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律法規(guī)各有所調(diào)、相輔相成，既充分保證“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，又充分發(fā)揮“黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。

（作者系北京師范大學(xué)法學(xué)院副教授）