戴激濤

一、問題的提出

在我國，特定問題調(diào)查是憲法和法律規(guī)定的人大監(jiān)督權(quán)的重要內(nèi)容，也是防范權(quán)力濫用、保障公民權(quán)利的有效方式。雖然特定問題調(diào)查是一項(xiàng)重要的憲法權(quán)力，但在實(shí)踐中，各級(jí)人大很少啟動(dòng)特定問題調(diào)查。究其原因，除了傳統(tǒng)觀念的桎梏、所涉問題的復(fù)雜、啟動(dòng)要件的嚴(yán)苛等因素的限制，還有一個(gè)原因可能是，對于何為“特定問題”尚未有明確的法律規(guī)定，使得人大在啟動(dòng)特定問題調(diào)查時(shí)顧慮較多，導(dǎo)致特定問題調(diào)查難以發(fā)揮其應(yīng)有的制度功能。

二、“特定問題”的范圍：基于規(guī)范文本的分析

我國現(xiàn)行《憲法》第七十一條雖然明確規(guī)定了全國人大及其常委會(huì)有權(quán)組織特定問題調(diào)查委員會(huì)，但是對于何時(shí)能夠啟動(dòng)調(diào)查，什么是全國人大及其常委會(huì)“認(rèn)為必要的時(shí)候”沒有進(jìn)行明確規(guī)定。在其他相關(guān)法律和地方性法規(guī)中，對于特定問題范圍的規(guī)定較為籠統(tǒng)和模糊，一般來說基本參照《監(jiān)督法》第三十九條的規(guī)定，將“特定問題”的范圍界定為“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的”事項(xiàng)，這是在2006年《監(jiān)督法》通過后，地方各級(jí)人大對特定問題調(diào)查進(jìn)行規(guī)定時(shí)普遍采用的方式。如2007年安徽省人大通過的《安徽省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》第四十二條的規(guī)定，2007年吉林省人大常委會(huì)通過的《吉林省實(shí)施〈中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉辦法》第五十九條的規(guī)定，2007年黑龍江省人大常委會(huì)通過的《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉辦法》，2010年四川省人大常委會(huì)通過的《四川省〈中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉實(shí)施辦法》第八十四條的規(guī)定和2010年云南省人大常委會(huì)通過的《云南省實(shí)施〈中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉辦法》第六十條的規(guī)定，等等。有些地方人大則直接規(guī)定“特定問題調(diào)查，按照監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定提議、決定”，如2008年湖北省人大常委會(huì)通過的《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉辦法》第四十二條的規(guī)定。

此外，有的地方人大常委會(huì)在對某些領(lǐng)域如行政執(zhí)法領(lǐng)域中的“特定問題”進(jìn)行規(guī)定時(shí)，對“特定問題”的范圍進(jìn)行了明確界定。如江蘇省人大常委會(huì)將執(zhí)法檢查中的“重大的典型違法案件”視為“特定問題”的范疇。2007年江蘇省人大常委會(huì)通過的《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對法律法規(guī)實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》（修正本）第十條規(guī)定，“對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大的典型違法案件，主任會(huì)議可以交由常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查結(jié)果應(yīng)向主任會(huì)議報(bào)告。主任會(huì)議可根據(jù)情況，要求有關(guān)機(jī)關(guān)限期處理，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)報(bào)告處理結(jié)果。必要時(shí)，主任會(huì)議可提請常委會(huì)會(huì)議審議。對特別重大的典型違法案件，常委會(huì)可依法組織特定問題的調(diào)查委員會(huì)。常委會(huì)不直接處理具體案件，具體案件應(yīng)由法律法規(guī)實(shí)施主管機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法律程序辦理?！边€有些地方人大將監(jiān)督司法工作中出現(xiàn)的“重大事項(xiàng)”和“典型違法問題”納入“特定問題”的范圍。如2015年河北省人大常委會(huì)通過的《河北省人大常委會(huì)關(guān)于監(jiān)督司法機(jī)關(guān)工作的規(guī)定》第五條第四款明確規(guī)定了特定問題調(diào)查是人大常委會(huì)對司法機(jī)關(guān)工作實(shí)施監(jiān)督的基本方式，第十三條進(jìn)一步規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)在監(jiān)督司法機(jī)關(guān)工作中發(fā)現(xiàn)的特別重大典型違法問題，可以依法組織特定問題調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查?！?016年山西省人大常委會(huì)通過的《山西省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督司法工作辦法》第十一條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)涉及司法工作的重大事項(xiàng)，需要作出決定、決議，但有關(guān)重大事實(shí)不清的，可以依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定組織特定問題調(diào)查委員會(huì)。特定問題調(diào)查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)提出調(diào)查報(bào)告，作為常務(wù)委員會(huì)作出相應(yīng)決議、決定和處理意見的依據(jù)?！睆纳鲜鲆?guī)定可見，我國目前地方立法對“特定問題調(diào)查范圍”的規(guī)定表現(xiàn)出多元化、多層次、多樣態(tài)的特點(diǎn)，既有一般層面的普遍性規(guī)定，也有對特殊領(lǐng)域的專門性規(guī)定?？偟膩碚f，各地人大對特定問題調(diào)查的范圍既沒有達(dá)成共識(shí)，也沒有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這給實(shí)踐中特定問題調(diào)查工作的開展帶來了操作層面的難題。

三、“特定問題”的范圍：地方實(shí)踐之考察

雖然國家層面的全國人大及其常委會(huì)尚未啟動(dòng)過特定問題調(diào)查，但地方人大已經(jīng)有不少開展特定問題調(diào)查的實(shí)踐典型和優(yōu)秀范本。在考察近些年來地方人大開展特定問題調(diào)查的實(shí)踐基礎(chǔ)上，可以發(fā)現(xiàn)特定問題調(diào)查的制度功能既有傳統(tǒng)的對行政權(quán)、司法權(quán)的監(jiān)督，也有公民新興權(quán)利的保障方面。如近些年各地人大開展特定問題的主題大多集中在民眾普遍關(guān)注的土地問題、環(huán)境問題、食品安全、重大責(zé)任事故等涉及國計(jì)民生的重大問題，凸顯了特定問題調(diào)查公民權(quán)利保障的重要價(jià)值。

早年地方人大開展特定問題調(diào)查的問題主要集中在對“一府兩院”、企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體的嚴(yán)重違憲違法行為方面，如1995年湖南沅江人大常委會(huì)開展對物價(jià)局棉花購銷問題的特定問題調(diào)查，2000年安徽合肥人大常委會(huì)通過個(gè)案監(jiān)督對“汪倫才案”進(jìn)行特定問題調(diào)查，2003年安徽來安人大常委會(huì)對法院占用當(dāng)事人執(zhí)行標(biāo)的款問題開展特定問題調(diào)查，2003年遼寧興城人大常委會(huì)對紅崖子糧庫執(zhí)行案件開展特定問題調(diào)查。上述特定問題調(diào)查主要圍繞本行政區(qū)內(nèi)的政府、法院及檢察院的嚴(yán)重違法行為等問題展開，對監(jiān)督政府權(quán)和司法權(quán)的規(guī)范行使、維護(hù)人大權(quán)威和憲法秩序起到了重要作用。

近年來，地方人大開展特定問題調(diào)查轉(zhuǎn)向本行政區(qū)內(nèi)涉及土地、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、教育、環(huán)境、食品安全等影響民眾權(quán)利、事關(guān)公共利益的問題。比如污水治理及水資源保護(hù)問題，在四川廣安和湖南靖州等地都相繼開展了特定問題調(diào)查。2015年，四川廣安人大常委會(huì)依法成立渠江廣安段流域水污染治理與飲用水源保護(hù)問題調(diào)查委員會(huì)，對飲用水源的污染治理開展特定問題調(diào)查[1]。2017年，湖南靖州人大常委會(huì)成立城區(qū)自來水水源安全隱患特定問題調(diào)查委員會(huì)，對靖州城區(qū)自來水水源安全隱患進(jìn)行特定問題調(diào)查[2]。浙江云和人大常委會(huì)繼2014年對政府性存量資金和負(fù)債“雙高”現(xiàn)象開展特定問題調(diào)查后，2015年又啟動(dòng)了對國有固定資產(chǎn)的特定問題調(diào)查[3]。2016年，云南曲靖人大常委會(huì)對城區(qū)東門街棚戶區(qū)改造項(xiàng)目、曲靖城南片區(qū)“城鄉(xiāng)一體”整體城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目等7個(gè)政府舉債建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展情況開展特定問題調(diào)查[4]。2016年江西省人大常委會(huì)成立食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販特定問題調(diào)查委員會(huì)，依法對全省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販存在的問題進(jìn)行調(diào)查。這是江西省人大常委會(huì)依法首次使用特定問題調(diào)查權(quán)，將有力推動(dòng)解決百姓關(guān)注的食品安全熱點(diǎn)難點(diǎn)問題[5]。2018年四川自貢人大常委會(huì)對大氣污染防治工作開展特定問題調(diào)查，此次針對大氣污染防治工作情況的特定問題調(diào)查在全國尚屬首次[6]。

通過考察地方人大開展特定問題調(diào)查的實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，近些年人大特定問題調(diào)查工作具有如下特點(diǎn)。一是調(diào)查的主題多是涉及民眾自身利益和社會(huì)熱點(diǎn)問題，調(diào)查的功能從傳統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督轉(zhuǎn)向公民權(quán)利保障。如2016年江西省人大常委會(huì)開展的對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的特定問題調(diào)查，2017年湖南靖州人大常委會(huì)對飲用水源污染治理的特定問題調(diào)查和2018年四川自貢人大常委會(huì)對大氣污染防治工作的特定問題調(diào)查。二是對問題采用的調(diào)查方式方法的規(guī)范性和多元化趨勢，體現(xiàn)出地方人大在行使特定問題調(diào)查權(quán)時(shí)良好的法律思維和法治觀念。比如云南曲靖人大常委會(huì)對政府舉債建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查時(shí)，綜合采用了聽取情況介紹、現(xiàn)場詢問、實(shí)地調(diào)查和查閱資料等方式;四川自貢人大常委會(huì)開展的對大氣污染防治進(jìn)行特定問題調(diào)查時(shí)，采用了召開各級(jí)動(dòng)員會(huì)、座談會(huì)、個(gè)別訪談、發(fā)放問卷、發(fā)布張貼調(diào)查公告、設(shè)立舉報(bào)電話和舉報(bào)箱等方式。三是調(diào)查過程中參與調(diào)查的主體更多元，除了人大常委會(huì)成員和人大代表，還有專家學(xué)者和普通民眾，形成了特定問題調(diào)查的巨大合力，彰顯了人民的主體地位和民眾智慧。如四川自貢人大常委會(huì)在開展對大氣污染防治的特定問題調(diào)查時(shí)，不僅將全市各區(qū)縣人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的力量結(jié)合起來，而且在宣傳發(fā)動(dòng)、問題搜集、調(diào)查視察、整改問效等各個(gè)環(huán)節(jié)都最大限度地動(dòng)員社會(huì)各方力量，使其成為全民參與的監(jiān)督調(diào)查行動(dòng)。四是建立了確保調(diào)查實(shí)效的制度機(jī)制，形成了具有示范價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)措施。如2017年底，浙江嘉興人大常委會(huì)作出對市屬國有資產(chǎn)問題開展特定問題調(diào)查的決定后，經(jīng)過一年多的調(diào)查實(shí)踐形成了“特定問題調(diào)查工作的六步法”，即“明確職責(zé)全方位、動(dòng)員部署全參與、自查填報(bào)全口徑、聯(lián)系督查全覆蓋、專項(xiàng)核查全過程、深入分析全層面”以確保調(diào)查工作取得實(shí)效[7]。由此可見，近些年地方人大開展的特定問題調(diào)查在維護(hù)公民權(quán)利方面發(fā)揮了重要作用，形成了不少有益經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)嚴(yán)格履職的憲法忠誠。

四、明確“特定問題”的范圍：激活人大特定問題調(diào)查的關(guān)鍵

眾所周知，特定問題調(diào)查的制度價(jià)值主要在于通過對特定問題的調(diào)查，實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的監(jiān)督和對權(quán)利的保障。但由于特定問題的范圍尚無法律的明確界定，導(dǎo)致人大在實(shí)踐中面臨特定問題時(shí)可能采用其他方式方法來處理。因此，明確界定“特定問題”的范圍，是激活人大特定問題調(diào)查制度的關(guān)鍵。有學(xué)者認(rèn)為，特定問題的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：一是 “一府兩院”工作人員的重大違法或?yàn)^職行為的調(diào)查;二是政府機(jī)關(guān)的重大侵犯公民權(quán)利事件的調(diào)查;三是在窮盡司法救濟(jì)后，重大疑難司法案件的調(diào)查;四是重大突發(fā)公共事件中的調(diào)查[8]。在筆者看來，明確“特定問題”的范圍，還需要從以下三個(gè)方面努力。

首先，通過人大積極立法完善關(guān)于特定問題調(diào)查范圍的規(guī)定，為各級(jí)人大開展特定問題調(diào)查工作提供明確的法律依據(jù)。這不僅有利于增強(qiáng)人大開展特定問題調(diào)查工作的規(guī)范性和可操作性，而且有利于促進(jìn)中國特色社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，彰顯人大權(quán)威。作為人大固有的一項(xiàng)剛性監(jiān)督權(quán)力，特定問題調(diào)查權(quán)的行使主體、行使程序、保障機(jī)制與責(zé)任機(jī)制應(yīng)當(dāng)有明確的法律規(guī)定，使人大特定問題調(diào)查能夠充分發(fā)揮其制度功能。盡管《監(jiān)督法》《地方組織法》《代表法》等對特定問題調(diào)查已有相關(guān)規(guī)定，但基于地方人大的實(shí)踐，如果立法能夠明確規(guī)定“特定問題”的范圍，明確規(guī)定各級(jí)人大及其常委會(huì)在何種“必要的時(shí)候”可以組織特定問題調(diào)查委員會(huì)，對于促進(jìn)人大積極行使特定問題調(diào)查權(quán)具有非常重要的意義。

其次，對地方人大早前制定的相關(guān)地方性法規(guī)中關(guān)于特定問題調(diào)查范圍的規(guī)定進(jìn)行深入研究，為今后明確“特定問題”的范圍提供參考。盡管這些地方性法規(guī)已經(jīng)被廢止，但圍繞特定問題范圍規(guī)定的探討仍然值得肯定和繼續(xù)研究。如1993年黑龍江人大常委會(huì)通過的《黑龍江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督工作暫行條例（修正）》第二十五條規(guī)定：“省人大常委會(huì)依據(jù)法律規(guī)定，可以對下列問題組織特定問題的調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查：（一）本行政區(qū)域內(nèi)的各級(jí)國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體的嚴(yán)重違憲、違法行為;（二）省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)選舉或任命的國家機(jī)關(guān)工作人員的嚴(yán)重違憲、違法行為;（三）本行政區(qū)域內(nèi)的國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體相互之間在執(zhí)行法律中發(fā)生的重大分歧;（四）法人和公民的重大控告、申訴案件;（五）人民群眾反映強(qiáng)烈的重大事件;（六）需要權(quán)力機(jī)關(guān)調(diào)查處理的其他事項(xiàng)?！贝送?，還有2002年《安徽省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》第四十七條的規(guī)定等，對上述關(guān)于特定問題范圍的規(guī)定進(jìn)行分析探討，也可以為日后規(guī)定特定問題調(diào)查的范圍提供參考。

最后，規(guī)定“特定問題”的范圍應(yīng)吸收專家學(xué)者、人民群眾的力量，為今后明確“特定問題”的范圍提供智識(shí)支持。隨著世界各國議會(huì)特定問題調(diào)查制度的功能從權(quán)力監(jiān)督向權(quán)利保障的轉(zhuǎn)向，界定“特定問題”的范圍也應(yīng)當(dāng)吸收更多的民眾參與，傾聽更多來自民眾的聲音。事實(shí)上，人大不僅是國家的立法機(jī)關(guān)，而且是溝通政府與民眾的紐帶與橋梁，“政府的目的是提供能夠使所有公民的狀況都得到改善的產(chǎn)品和服務(wù)，是在囚徒困境的博弈中引致能夠使所有公民的狀況得到改善的社會(huì)合作行為”[9]，通過特定問題調(diào)查的多元參與無疑有助于促進(jìn)政府和人民形成良好的合作伙伴關(guān)系，以促進(jìn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。特別是與本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、文化、環(huán)境保護(hù)等涉及人民群眾切身利益的問題或事項(xiàng)，是否應(yīng)納入特定問題調(diào)查的范圍，可廣泛征求和收集人民群眾的意見和建議，這不僅有利于發(fā)揮特定問題調(diào)查的制度功能，而且有助于體現(xiàn)人民的主體地位，更好地保障公民權(quán)利。

注釋：

[1]劉佳：《剛性監(jiān)督 78處重點(diǎn)污染源無處遁形——廣安市人大圍繞水環(huán)境治理進(jìn)行“特定問題調(diào)查”》，載《四川日報(bào)》2015年8月28日。

[2]易禮兵：《創(chuàng)新監(jiān)督方式 增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效——靖州苗族侗族自治縣人大常委會(huì)首次開展飲用水安全特定問題調(diào)查》，載《懷化人大》2018年第6期。

[3]馬國華：《特定問題調(diào)查喚醒“沉睡”存量資金》，載《光明日報(bào)》2017年7月7日。

[4]麒麟?yún)^(qū)人大常委會(huì)：《麒麟?yún)^(qū)人大常委會(huì)首次開展特定問題調(diào)查》，載云南人大網(wǎng)，http：//www.srd.yn.gov.cn/tszs/201608/t20160811_423321.html.

[5]魏星：《江西省人大常委會(huì)特定調(diào)查小作坊和食品攤販問題》，載《江西日報(bào)》2016年6月26日。

[6]孫信志：《最強(qiáng)“監(jiān)督之劍”揮向大氣污染 全國首例人大針對大氣污染防治工作特定問題調(diào)查在自貢進(jìn)入高潮》，載《人民權(quán)力報(bào)》2018年12月13日。

[7]于軍：《嘉興市人大常委會(huì)“六步法”開展特定問題調(diào)查工作》，載嘉興人大網(wǎng)，http：//www.jxrenda.gov.cn/content/2018-07/06/content_2677134.htm.

[8]郭大林：《限制與重構(gòu)：特定問題調(diào)查權(quán)的基本權(quán)利之維》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第4期。

[9]【美】丹尼斯·C·穆勒：《憲制民主》，陸符嘉譯，譯林出版社2017年版，第340頁。

（作者單位：廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所。本文為2017年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“人大特定問題調(diào)查制度研究”〔批準(zhǔn)號(hào)：17YJC820005〕的階段性成果）