孫法軍 陳 正 楊 劍

土地綜合整治改變了農(nóng)民生活方式

習近平總書記指出，“土地者，民之本也。”處理好農(nóng)民與土地的關系，是深化農(nóng)村改革的一條主線，也是做好“三農(nóng)”工作、推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展的關鍵所在。黨的十九大提出，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，以產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕為總要求，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。挖掘農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，解決發(fā)展資金問題，長期以來一直是困擾鄉(xiāng)村振興發(fā)展的瓶頸問題。近期，我們系統(tǒng)研究了國家土地整治有關政策，并專程赴農(nóng)村土地整治工作開展得比較好的四川省成都市進行實地調(diào)研，總結了通過以土地整治為平臺，盤活農(nóng)村土地資源，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，解決農(nóng)村發(fā)展資金，實現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、農(nóng)民變股東，用土地資源吸引社會資本參與鄉(xiāng)村振興的具體路徑，可供全國適宜地區(qū)促進鄉(xiāng)村振興借鑒。

一、國家土地整治有關政策

黨中央、國務院高度重視農(nóng)村土地制度改革，2017年印發(fā)《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，明確提出改進耕地占補平衡管理方式，實施耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護；鼓勵用足用好土地政策，通過實施農(nóng)村土地整治，產(chǎn)生價值化的增減掛鉤指標和耕地占補平衡指標，指標收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。2018年《政府工作報告》提出，建立新增耕地指標、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑機制，所得收益全部用于脫貧攻堅和支持鄉(xiāng)村振興。2019年8月，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關于修改土地管理法的決定，破除了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地進入市場的法律障礙。這些改革舉措都將為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入新的活力，進一步拓寬農(nóng)村發(fā)展的資金渠道。

——城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策是指在建設用地總量不增加、耕地不減少的前提下，通過集中騰退、整理復墾農(nóng)村宅基地、集體經(jīng)營性建設用地等，減少農(nóng)村建設用地規(guī)模，減少的用地規(guī)?？梢宰鳛橹笜耍诔鞘邪l(fā)展建設用地時予以利用，實行城市增加建設用地和農(nóng)村減少建設用地相掛鉤。其中，城市可以解決土地利用計劃指標，享受新增建設用地土地有償使用費減免等優(yōu)惠政策；農(nóng)村可以通過流轉騰退的建設用地指標，獲得相關指標流轉收益，實現(xiàn)了資金資源的雙向流動和優(yōu)勢互補。據(jù)自然資源部有關統(tǒng)計，按全國平均水平計算，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標流轉價格可以達到40萬元/畝，僅2018年上半年全國增減掛鉤結余指標跨省域流轉收益達到800億元。

——耕地占補平衡政策。《土地管理法》規(guī)定，國家實行占用耕地補償政策，要求建設占用耕地的單位或個人，要補償相當面積和質量的耕地。當前，補充耕地指標包括三類指標，分別是數(shù)量指標、產(chǎn)能指標和水田指標。也就是說，任何新增建設占用耕地時，需要核算被占用耕地的數(shù)量、產(chǎn)能和水田面積，可以通過自行補充或者購買指標的方式，彌補相當?shù)娜愔笜?。耕地占補平衡指標的主要來源是土地開發(fā)、土地整理和土地復墾，統(tǒng)稱為土地整治。其中，土地開發(fā)是由荒草地、灌木林地、鹽堿地等未利用地開發(fā)形成耕地；土地整理是通過開展高標準農(nóng)田建設，歸并整理田塊，優(yōu)化田坎、溝渠、農(nóng)村道路布局，產(chǎn)生新增耕地；土地復墾是指將廢棄礦山、采煤塌陷地、災害損毀土地等通過工程復墾恢復為耕地。通過土地整治，拆除廢舊宅基地、適當開墾未利用地、實施農(nóng)田整治建設，可以產(chǎn)生一定數(shù)量的新增耕地指標。新增耕地指標流轉各地價格不一，以河北省為例，根據(jù)《河北省補充耕地指標省級調(diào)劑暫行辦法》，一般補充耕地指標流轉價格約為23萬元/畝。

二、成都市土地整治實踐經(jīng)驗

成都市是全國農(nóng)村改革試驗區(qū)，也是全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套改革試驗區(qū)。2004年以來，成都市把土地整治與推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、引導農(nóng)民集中居住、發(fā)展壯大集體組織、推進農(nóng)民增收相結合，全面推進田、水、路、林、村綜合整治，取得了較好成效。截至2018年底，累計完成土地整治項目852個，投資總額449.33億元，新增耕地55.98萬畝，整理建設用地15.31萬畝，建成幸福美麗新村1979個，其中“小規(guī)模、組團式、微田園、生態(tài)化”新農(nóng)村綜合體200個，引導17.4萬戶、58.97萬人集中居住。主要有以下特點：

一是政府重視、改革創(chuàng)新。成都市高度重視土地整治工作，先后出臺《關于進一步加強土地利用管理工作的通知》《成都市集體建設用地整理與集體集中管理暫行辦法》《關于維護農(nóng)民權益做好土地綜合整治項目土地權屬調(diào)整工作的意見》《成都市農(nóng)用地整治項目和資金管理辦法》等文件，為規(guī)范土地整治工作提供依據(jù)；積極開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革、宅基地制度改革等試點，初步構建起城鄉(xiāng)融合發(fā)展的用地體制機制和政策體系；不斷深化土地整治實踐，加大財政支持力度，減輕參與整治農(nóng)民負擔，探索“小規(guī)模聚居、組團式布局、微田園風光、生態(tài)化建設”的幸福美麗新村建設模式，得到了社會各界的廣泛認可。

二是組織有力、協(xié)同推進。強化政府領導，堅持整合國土、農(nóng)業(yè)、住建、民政、水利、交通、電力等方面資源，形成了部門協(xié)同推進、資金有效整合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的良好態(tài)勢。郫都區(qū)作為三項改革試點縣，通過厘清入市資源、暢通入市渠道、完善配套政策、保障村民長遠生計等舉措，開創(chuàng)了土地增效、農(nóng)民增收、集體經(jīng)濟實力增強、產(chǎn)業(yè)升級的新局面。更為稱贊的是，調(diào)研的幾個村“兩委”都非常有戰(zhàn)斗力，書記、主任思路清晰、情況熟悉、富有公心，善于做群眾工作，能夠堅定目標，克服重重困難，最終順利實施了土地綜合整治項目，得到村民的廣泛認可。

三是群眾參與、保護權益。土地整治能否順利推進，關鍵要看村民意愿。成都周邊很多村莊村民居住比較分散，政府不強求所有村民都參加土地整治，只要達到一定規(guī)模（一般一個新建小區(qū)要有100戶以上）即可，參加一戶，整治一戶，復墾一戶。調(diào)研中，郫都區(qū)唐昌街道戰(zhàn)旗村村主任介紹，只要85%以上村民同意，項目就可以干，其他不同意的可以慢慢做工作。郫都區(qū)安德街道廣福村項目由村干部分頭負責，一家一戶做通所有村民工作，順利推進了項目實施。新都區(qū)新繁鎮(zhèn)高院村采取群眾自愿參與、限定關門時間的方式，愿意參與項目的，享受政府補貼紅利；不愿意的也不強求，可以繼續(xù)在原地居住。

四是多規(guī)合一、措施得當。成都市在工作中探索了一些好的舉措，值得借鑒。一是規(guī)劃先行。按照“城鄉(xiāng)融合、多規(guī)合一、集約節(jié)約”思路，編制鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建設總體規(guī)劃，重構鄉(xiāng)村空間結構和經(jīng)濟地理。如戰(zhàn)旗村堅持多規(guī)合一，實行五村連片規(guī)劃，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地空間布局，推動各類用地功能融合，夯實鄉(xiāng)村振興土地要素基石。二是精準施策。綜合運用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地有償騰退等土地政策，突出抓好村落（川四林盤）升級改造，推動特色鎮(zhèn)、特色新村建設。同時，探索國有公司收儲農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地及其指標，高效對接政府招商項目；培育農(nóng)村產(chǎn)權交易公司作為集體經(jīng)營性建設用地入市、農(nóng)房和宅基地使用權交易中介服務機構，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、用地企業(yè)提供“一站式”服務。三是留有余地。各村在流轉結余建設用地指標時，都根據(jù)本村發(fā)展方向預留一部分用地指標用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。四是滿足差異化需求。根據(jù)村民家庭成員實際情況，各個村莊新建的房子大小不一，從1人戶到5人戶都有。戰(zhàn)旗村除了連棟別墅，還有高層樓房，滿足低收入人群需要，確保村民都有新房住。

五是多措并舉、統(tǒng)籌推進。成都市注重踐行“土地改革+”理念，統(tǒng)籌推進土地整治與新村建設、生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)風文明、民生改善融合發(fā)展。在廣福村，不僅建設富有川西特色的居民小區(qū)，還培育壯大了韭黃產(chǎn)業(yè)，一畝純效益兩三萬元，并引進了韭菜深加工企業(yè)。在戰(zhàn)旗村，大力發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)，鄉(xiāng)村民宿酒店、餐飲美食街、特色手工體驗坊琳瑯滿目，各地來參觀旅游的客人絡繹不絕。在高院村，利用退墾土地引進戰(zhàn)略合作伙伴，打造了多個綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，并在沸騰小鎮(zhèn)利用荒坡打造了4A級的音樂百花谷，利用廢棄池塘建設了年收入超億元的露天火鍋城。這些新村的建設都保留了鄉(xiāng)土氣息，還都建有一站式辦事大廳、醫(yī)務室、文化活動中心等社會活動場地，形成了“院在田中、院田相連”的川西田園風光，極大地改善了當?shù)剞r(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活條件，推動了新農(nóng)村建設步伐，為實施鄉(xiāng)村振興奠定了良好的基礎。

三、利用土地整治政策助推鄉(xiāng)村振興的有效路徑

土地整治工作政策、專業(yè)性強，操作程序較為復雜，參與主體多元，需要深入謀劃，扎實推進，久久為功，才能取得實效。各地以往實施農(nóng)村土地整治項目主要是國土部門牽頭推進，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門經(jīng)驗相對不足，為利用好這項政策，建議重點圍繞以下幾個方面開展工作。

一要強化政府主導。各級地方政府要高度重視土地整治工作，把土地整治工作作為推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉型升級、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，為土地整治工作創(chuàng)造積極有利的工作條件。要成立政府主要領導任組長，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、發(fā)展改革、財政等部門參與的工作專班，給予必要的政策和資金支持，堅持示范先行，努力打造一批新村建設樣板。

二要堅持規(guī)劃先行。要摸清當?shù)剞r(nóng)村的土地現(xiàn)狀底數(shù)，掌握產(chǎn)生指標的資源潛力，結合新一輪的國土空間規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃，做好村莊整合后的拆舊、建新、產(chǎn)業(yè)引入等方面的空間規(guī)劃布局。

三是鼓勵群眾參與。在村莊布局、宅基地拆舊建新、謀劃產(chǎn)業(yè)的過程中，要注重征求農(nóng)民的意見，廣泛發(fā)動村民參與土地整治，力爭絕大多數(shù)村民同意?？梢圆捎镁植肯刃小⒋蛟炷０宓姆绞介_展，吸引更多的農(nóng)民參與到土地整治的活動中來。

四是搭建整治平臺。從成都的實踐經(jīng)驗看，通過政府主導搭建平臺公司、整體推進區(qū)域土地整治工作具有較好的推廣價值。地方政府在做好規(guī)劃的基礎上，要努力尋求區(qū)域內(nèi)有條件和實踐基礎的公司搭建平臺，或者引入其他地區(qū)有成熟經(jīng)驗的公司，整體推進村莊的土地整治工作，以便于具體實施過程中的工作組織。

五是統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在推進土地整治工作的同時，要統(tǒng)籌推進新村建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、鄉(xiāng)風文明和農(nóng)民增收。注重發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢和周邊資源條件，提前謀劃整治區(qū)域內(nèi)引入的產(chǎn)業(yè)，結合產(chǎn)業(yè)用地的具體需求，統(tǒng)籌規(guī)劃好整治后的土地內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，做好訂單式服務，為更好地培育產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造條件，助推鄉(xiāng)村振興邁上新臺階。