■林華東 熊占林 謝 雨 劉玉榮/.淮陰師范學院法政學院；.政協(xié)淮安市淮安區(qū)委員會

一、研究背景與問題提出

2013年3月8日上午，中共中央總書記、中共中央軍委主席習近平來到江蘇代表團，和代表們一起審議政府工作報告。審議結(jié)束后，習近平總書記叮囑全國人大代表、淮安市委書記姚曉東：“淮安人杰地靈，是周總理的家鄉(xiāng)，把周總理的家鄉(xiāng)建設好有象征意義?！秉h的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視城市管理工作，從目標理念、隊伍建設等方面，全面論述了城市規(guī)劃、建設與管理的理念與戰(zhàn)略，并多次作出重要批示和指示，為新時期城市管理工作指明了方向。黨的十八屆三中、四中全會均部署“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務水平”。2015年12月24日，中共中央國務院印發(fā)《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發(fā)〔2015〕37 號，以下簡稱《指導意見》），全面分析了當前城市管理工作中存在的問題，明確了改革思路和要求，部署了改革主要任務，為城市管理走向城市治理提供了路線圖和時間表。為了把總理家鄉(xiāng)建設好管理好，筆者帶領研究團隊對淮安區(qū)城市管理工作進行了實地調(diào)研，冀希為城市治理研究提供實踐樣本。

二、淮安區(qū)城市管理運行現(xiàn)狀及成效

淮安區(qū)，隸屬于江蘇省淮安市，由原縣級淮安市更名而來，是周恩來總理的出生地，是國務院首批命名的全國歷史文化名城。截至2019年，淮安區(qū)常住人口為114.37萬人，管轄面積1452平方公里。明清兩代是漕運總督部院所在地，曾與蘇州、杭州、揚州并稱為大運河沿線上的“四大都市”?；窗矃^(qū)自古人杰地靈，是全國四大菜系之一的淮揚菜系的發(fā)源地。

（一）淮安區(qū)城市管理運行現(xiàn)狀

1、完善功能配套

淮安區(qū)突出規(guī)劃引領，堅持建管同步，扎實推進全區(qū)50個老舊小區(qū)、34條后街背巷改造，新改建西城花苑、衛(wèi)生巷等公廁18座，優(yōu)化提升農(nóng)貿(mào)市場、市民服務廣場、停車場功能，新增停車泊位9處955個以上，保證車輛停車有序；實施道路申通工程，累計打通斷頭路6條，市政道路19條竣工通車。加大園林綠化投入力度，投入4.6億元新增綠化面積154.28萬平方米。

2、強化綜合整治

實施“兵團”式拆違戰(zhàn)，共計拆除城區(qū)違法建設1843戶5.9萬平方米；實施“巡邏隊”式突擊戰(zhàn)，組織10個巡邏隊，主要攻克零星的流動攤點，取締流動攤點1500余處；實施“班組”式的陣地戰(zhàn)，主要實施網(wǎng)格化管理，落實責任包干，整改商品外溢、內(nèi)店外開等行為1500余起。

3、推進創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)

推進“小區(qū)物管進社區(qū)”，先后創(chuàng)成市級優(yōu)秀小區(qū)6個、平安小區(qū)20個，創(chuàng)建省市各類示范街區(qū)4個，創(chuàng)建市級示范路1條。安裝機動車禮讓行人電子監(jiān)控系統(tǒng)15處，增設違停自動抓拍系統(tǒng)55處，在城區(qū)20余處重點路口均設置了語音提示系統(tǒng)，安裝了15處人臉識別曝光系統(tǒng)，通過警示極大提高了行人與非機動車遵守交通規(guī)則的自覺性。

（二）淮安區(qū)城市管理實際成效

淮安市淮安區(qū)區(qū)域面積廣、人口多，市容秩序管理難度較大，通過建立督查考核機制、數(shù)字城管平臺，取得了明顯成效。

1、建立了督查考核機制

為了解決“九龍治水”，建立無縫隙管理體制?；窗矃^(qū)政府研究決定，成立區(qū)城市管理委員會，區(qū)長任主任，常務副區(qū)長和區(qū)人大副主任擔任常務副主任。下設辦公室，抽調(diào)人員集中辦公，具體負責城市管理目標管理等日常工作。每年初，以區(qū)政府辦名義印發(fā)《淮安區(qū)城市管理考核辦法》，日?？己擞蓞^(qū)城管辦負責，區(qū)監(jiān)察局、督查辦參與，并邀請區(qū)人大代表、政協(xié)委員和市民代表參加，將全區(qū)城市管理職能部門分“四級五類”考核。對交辦未整改的除扣分通報外，由新聞媒體跟蹤曝光；輿論監(jiān)督仍不整改，由監(jiān)察部門問責。

2、實行了“網(wǎng)格化”管理

研究制定出臺了《淮安市淮安區(qū)城市管理網(wǎng)格化工作實施方案》，以“合理劃格、分類定責，統(tǒng)一指揮、條塊聯(lián)動，方便群眾、服務社會”為原則，共劃分一級網(wǎng)格3個，二級網(wǎng)格38個，每個網(wǎng)格都確定了責任人，并將網(wǎng)格責任人管理范圍和責任區(qū)進行了公示。

3、推行了數(shù)字化城管

淮安市淮安區(qū)數(shù)字化城管平臺，以5大類城市管理部件和6大類城市管理事件為管理對象，采用數(shù)字化信息技術，及時發(fā)現(xiàn)問題、快速處置問題、便于公眾監(jiān)督，實現(xiàn)了城管、交通、環(huán)保等15個職能部門實現(xiàn)協(xié)同治理。目前，淮安市淮安區(qū)數(shù)字化城管平臺每天處理案件量達150余件，月辦結(jié)率98%以上。

三、現(xiàn)存困境及成因分析

隨著城市化進程的深入推進，城市規(guī)模不斷擴張所引發(fā)的城市問題日益顯現(xiàn)，城市交通堵塞、環(huán)境污染等現(xiàn)象給城市管理帶來新挑戰(zhàn)，官僚制城管體制不能適應城市日益發(fā)展需要?；窗矃^(qū)城市管理雖然取得了明顯成效，困境也日益凸現(xiàn)。

（一）基礎設施不足、缺乏統(tǒng)一決策機制

淮安區(qū)城市基礎設施和公共服務設施布局不合理，仍然不能滿足社會公眾對美好生活的需求。主要表現(xiàn)為農(nóng)貿(mào)市場、城市客廳、公共停車場等缺位較多；道路改造滯后，斷頭路、決頭路較多；城區(qū)道路和綠化養(yǎng)護機械化作業(yè)程度不高。從客觀上來講，是受財政資金制約，欠賬多需要投入面廣量大；從主觀上來分析，由于城市規(guī)劃、建設、管理、運營出現(xiàn)斷裂現(xiàn)象。

（二）職責交叉不清、缺乏高位協(xié)調(diào)機制

由于區(qū)級管理部門較多，職能分散交叉，缺乏高位協(xié)調(diào)機制，造成資源重復浪費?；窗矃^(qū)分別由城管局、住建局、生態(tài)環(huán)境局、水利局等近15個職能部門分別負責相關領域管理，各職能部門協(xié)同合作不暢。

（三）隊伍素質(zhì)不高、缺乏培訓交流機制

淮安區(qū)城管現(xiàn)有人員是2001年組建時招錄，10多年基本沒有流動或補充，導致人員結(jié)構(gòu)老化、數(shù)量不足，積極性不高，只好大量招聘協(xié)管員，人員素質(zhì)參差不齊，且協(xié)管員和環(huán)衛(wèi)工工資普遍很低，根本留不住人，人員流動性很大。

四、完善淮安區(qū)城市管理路徑選擇

黨的十九大報告作出了科學論斷：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！眻蟾孢€明確指出：“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在法治、安全、生活環(huán)境等方面的要求日益增長?！背鞘惺鞘忻裰匾牡臈⒅?，也是現(xiàn)代城市政治、經(jīng)濟、文化的中心，良好的城市環(huán)境是人民美好生活的基本保障。習近平總書記于2018年11月6日-7日在上?？疾鞎r強調(diào)“城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫?！敝挥袌猿帧案咝Щ?、精細化、數(shù)字化、全民化”城市管理目標，才能把淮安區(qū)管理好。

（一）完善機制體制、推進城市管理高效化

按照“重心下移、屬地管理”原則，在城區(qū)內(nèi)街道設立城管辦，區(qū)城管局按街道設置中隊，城管人員實行“區(qū)屬街管”派駐到各街道，日常管理由街道統(tǒng)一指揮調(diào)度，業(yè)務工作受區(qū)城管局領導，中隊負責人調(diào)整需征求所在街道黨工委意見。加強城管執(zhí)法信息共享、違法案件移送、行政執(zhí)法協(xié)助等機制建設。探索建立城管+公安聯(lián)勤聯(lián)動機制，預防暴力抗法；健全城管執(zhí)法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，人民法院加大城管案件執(zhí)行力度。

（二）練好繡花功夫、推進城市長效管理精細化

借鑒“河長制”，實行“路長制”。學習“河長制”的管理經(jīng)驗，采取“分片包干負首責”的“責任田式”管理，將政府管理和公共服務導向精細化，通過跟網(wǎng)格化管理結(jié)合，明確責任片區(qū)。各級“路長”在城市管理過程中體現(xiàn)繡花般“按圖施策”的作風。社區(qū)主要負責人為首席“路長”，在主次干道醒目位置樹立“責任牌”，標明其姓名、職務和聯(lián)系電話，主要負責掛鉤街道的環(huán)境衛(wèi)生、車輛停放秩序等監(jiān)管職能。責任牌上設置二維碼銘牌，銘牌與數(shù)字城管平臺相連接，市民群眾可通過掃碼舉報街道臟亂差問題，由平臺將問題直接交辦首席“路長”，并將整改結(jié)果實時反饋至城管平臺，實現(xiàn)管理精細化。

（三）建設智慧城管、推進城市管理數(shù)字化

以數(shù)字化城管平臺建設為依托，依靠大數(shù)據(jù)分析，綜合利用各類監(jiān)測監(jiān)控手段，強化視頻監(jiān)控、環(huán)境監(jiān)測、交通運行等城市運行數(shù)據(jù)的綜合采集和管理分析?；谠朴嬎?，通過智能技術的應用實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的存儲、計算與分析，并通過人的“智慧”參與，提升決策支持和應急指揮的能力。同時，將誠信評價納入公共管理系統(tǒng)，通過數(shù)字化城管平臺自動記錄和即時統(tǒng)計功能，開發(fā)對轄區(qū)內(nèi)單位和個人的社會信用評價系統(tǒng)，自動生成有關單位和個人誠信記錄，倒逼公眾自覺遵守城市管理各項規(guī)定。

（四）激勵公眾參與、推進城市管理全民化

通過拓展城市管理服務平臺應用，利用微信公眾號、官方微博，或者研究開發(fā)APP應用軟件，能夠讓市民隨時隨地獲取城市管理相關信息，第一時間發(fā)現(xiàn)、上傳身邊違法行為，更加便捷地享受城市管理地圖等城市服務，每位市民都可通過智能手機直接參與舉報、咨詢、建議和挑刺，激發(fā)市民參與熱情。發(fā)揮好“12345”服務熱線職能，由區(qū)城管辦直接交辦，為市民提供城市問題“一站式”解決方案，避免推諉扯皮現(xiàn)象，提高市民的“參與感”與“獲得感”。并根據(jù)《江蘇省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》的規(guī)定，對市民舉報進行獎勵，經(jīng)費納入?yún)^(qū)財政預算。獎勵情況次月初進行統(tǒng)計并在微信公眾平臺上公示。全年累計舉報有效案件排名前3名的，另可獲400元、300元、200元的話費充值獎勵。

（五）強化隊伍建設，推進政府投入的規(guī)范化

建立行之有效的人員交流與補充機制，區(qū)組織人事部門幫助選拔精通法律善于管理的專業(yè)高層次人才充實到城管隊伍，區(qū)城管部門加大在崗培訓力度，提升城管執(zhí)法管理水平；區(qū)財政部門在加大農(nóng)貿(mào)市場、停車場等城市基礎設施的經(jīng)費投入力度的同時，還要加大城管人員經(jīng)費投入，提高城市管理協(xié)管人員和環(huán)衛(wèi)工人的工資待遇，建立素質(zhì)提升培訓機制、工資福利待遇定期增漲機制，切實將人才招得進、用得好、留得住。