張曉鳳 姚文英
【摘要】新疆蘊(yùn)含著豐富的煤炭等礦產(chǎn)資源,但是目前的生態(tài)環(huán)境不斷惡化,造成了“資源詛咒”現(xiàn)象,為解決這一問題就需要改變現(xiàn)行的相關(guān)主體間的利益分配模式。本文首先梳理了新疆利益分配現(xiàn)狀和問題以及利益沖突的原因,進(jìn)而引用shapley值法構(gòu)建煤炭資源開采的三大利益相關(guān)者中央政府、地方政府和煤炭開采企業(yè)利益分配模型,并計算出每個利益主體的利益分配系數(shù),同時引入生態(tài)補(bǔ)償因子對模型進(jìn)行修正,得出符合新疆實際的利益分配系數(shù),有效解決產(chǎn)權(quán)沖突、稅費(fèi)分配不合理和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全等相關(guān)問題。
【關(guān)鍵詞】煤炭資源;利益主體;Shapley值
【中圖分類號】F275;F24.5
一、引言
煤炭資源是位于我國能源開發(fā)布局中首要位置的基礎(chǔ)能源,煤炭資源的開采給各方帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)利益,但是大量的資源開采帶來了資源耗竭以及生態(tài)環(huán)境破壞等一系列問題,水土流失、泥石流、沙塵暴等生態(tài)問題層出不窮。綜合看來,制約新疆地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因是各方的利益分配不均衡,在當(dāng)今資源環(huán)境、生態(tài)環(huán)境以及國家戰(zhàn)略部署發(fā)生重大變化的時期,只有解決好煤炭開發(fā)的利益分配問題,才能更好的利用煤炭資源豐富這一優(yōu)勢,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及居民生活水平的提高。
本文從博弈論的角度出發(fā),運(yùn)用shapley值法研究中央政府、地方政府和煤炭開采企業(yè)之間的利益分配問題,構(gòu)建出合理的分配模型,為促進(jìn)新疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供參考依據(jù)。
二、文獻(xiàn)綜述
(一)國外研究綜述
國外學(xué)者主要以利益來源為出發(fā)點,集中于收益分配理論和資源稅費(fèi)制度方面進(jìn)行研究。
1.收益分配理論研究:George D Santopietro(1998)認(rèn)為要基于可持續(xù)發(fā)展的角度,對不可再生資源的開采要考慮代際公平問題,現(xiàn)在資源的開發(fā)者要以一定方式對后代人進(jìn)行利益補(bǔ)償。Paul Segal(2009)提出建立資源紅利制度,將國家從礦產(chǎn)資源中征收來的租金收益無條件公平地分配給每個公民。Mohammad Reza Farzanegan等(2017)通過實證研究得出油氣資源的租金分布與當(dāng)?shù)蒯槍π哉咧g存在相關(guān)關(guān)系。
2.資源稅費(fèi)制度:P.Dasgupta(1980)通過霍特林模型進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn),若政府想要控制資源的生產(chǎn)及消費(fèi),可以通過制定稅收政策來影響人們對資源價格的預(yù)期。Mitch Kunce等(2001)通過對稅收制度進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn),稅率的提高可以在短期內(nèi)導(dǎo)致開采量的降低以及稅收收入的提高,但是從長期來看影響較小。Murshed(2004)認(rèn)為資本為了獲取礦產(chǎn)資源租金而進(jìn)行浪費(fèi)性尋租博弈會導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)增長的崩潰,這標(biāo)志著礦業(yè)稅費(fèi)制度開始向以利潤為基礎(chǔ)的再分配稅費(fèi)制度的轉(zhuǎn)變。
(二)國內(nèi)研究綜述
國內(nèi)學(xué)者對油氣資源的研究,主要集中于利益分配相關(guān)政策、現(xiàn)行制度存在的問題及對策以及構(gòu)建利益分配模型等方面。
1.利益分配相關(guān)政策方面:武盈盈(2009)認(rèn)為資源產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域中其他利益主體應(yīng)獲利益中很大比例轉(zhuǎn)移到開采商一方,形成了扭曲的收益分配機(jī)制。杜明軍(2010)指出,目前礦產(chǎn)資源開發(fā)中微觀利益互動和博弈會導(dǎo)致宏觀現(xiàn)象失衡。盛銳(2015)討論了收益分配的三個主體:中央政府、地方政府和企業(yè)的關(guān)系,分析了礦產(chǎn)資源各利益主體之間存在的問題并據(jù)此提出了建議。
2.現(xiàn)行制度存在的問題及對策方面:劉欣(2008)認(rèn)為改善產(chǎn)權(quán)制度的根本措施在于通過礦業(yè)權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的市場化來促進(jìn)資源的最優(yōu)化配置。黃岑麗(2009)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)資源稀缺程度和市場供求關(guān)系隨時調(diào)整產(chǎn)權(quán)市場化的價格標(biāo)準(zhǔn),建立動態(tài)管理制度。董桃(2009)主張改革礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)制度,科學(xué)合理的征收權(quán)利金。武輝、于潔(2017)認(rèn)為現(xiàn)行的資源稅費(fèi)制度雖然有利于產(chǎn)業(yè)升級,但是現(xiàn)行的資源稅率較低且計征模式較為單一,還需進(jìn)一步完善。
3.構(gòu)建利益分配模型方面:宋敏(2009)從博弈論的角度對利益分配問題進(jìn)行研究,分析得出應(yīng)在清晰界定產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。王鶴霖(2012)分別構(gòu)建了中央政府與企業(yè)、地方政府與企業(yè)以及兩級政府之間的博弈模型,分別得出了三者之間利益關(guān)系存在的問題并據(jù)以提出合理有效的建議。楊從明、朱海彬和任曉冬(2014)提出了shapley值法下的政府、礦產(chǎn)資源開采企業(yè)和社區(qū)居民三者之間的利益分配方法并進(jìn)行修正,建立一種更完善的利益分配方式,實現(xiàn)多方共贏。劉時珍(2014)針對新疆煤炭資源開發(fā)收益分配中面臨的主要問題,運(yùn)用博弈論的分析方法,以煤炭銷售所帶來的經(jīng)濟(jì)利益為單一分配對象,對如何公平合理的分配利益進(jìn)行分析。
三、新疆煤炭資源開發(fā)利益分配主體
(一)中央政府
中央政府擁有對煤炭等礦產(chǎn)資源的所有權(quán)和管理權(quán)。一方面,作為資源的所有者,中央政府可以通過取得資源租金和有償出讓礦業(yè)權(quán)取得收益。另一方面,作為資源的管理者,中央政府可以憑借其政治權(quán)利收取煤炭企業(yè)上繳的各項稅費(fèi),并且可以取得礦業(yè)權(quán)登記費(fèi)、使用費(fèi)以及礦區(qū)使用費(fèi)等各項收益。此外,中央政府還可以取得維護(hù)煤炭資源所在地秩序、實現(xiàn)資源有效配置、提供大量就業(yè)、滿足社會公共需要等隱性收益。
(二)地方政府
地方政府并不擁有煤炭資源的產(chǎn)權(quán)。一方面,其作為中央政府的代理機(jī)構(gòu)需要維護(hù)國家利益,保證煤炭資源開發(fā)市場的合理有效運(yùn)行,因此地方政府除了憑借政治權(quán)利獲取一定的稅費(fèi)之外,還從中央政府處分得部分收益,分成比例由中央政府決定。另一方面,地方政府作為地方管理者,應(yīng)致力于改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀,但是隨著資源地生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞,需要地方政府大量的財政投入進(jìn)行環(huán)境治理,因此產(chǎn)生了地方政府與中央政府的博弈。
(三)礦產(chǎn)企業(yè)
礦產(chǎn)企業(yè)是礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的合法主體,通過對資源的開發(fā)以及資本的積累實現(xiàn)企業(yè)自身發(fā)展并取得一定的收益。一方面,礦產(chǎn)企業(yè)為取得礦業(yè)權(quán)需要向政府繳納一定的礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)和價款,同時由于產(chǎn)權(quán)體制不健全,部分企業(yè)還可以通過礦業(yè)權(quán)的市場交易取得部分額外收益;另一方面,礦產(chǎn)開采企業(yè)作為中央利益的代表者,每年還需向中央政府上繳部分的稅后利潤,同時礦產(chǎn)企業(yè)需要向政府支付相關(guān)的稅費(fèi)。
四、新疆煤炭資源開發(fā)的利益分配現(xiàn)狀與存在的問題
(一)新疆煤炭資源開發(fā)的利益分配現(xiàn)狀
從我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源收益制度來看,煤炭資源開發(fā)實現(xiàn)的收益主要包括:探礦權(quán)、采礦權(quán)價款和礦業(yè)權(quán)使用費(fèi),是企業(yè)必須付出的經(jīng)營成本,是對國家所有者權(quán)益的補(bǔ)償;煤炭資源稅,執(zhí)行6%的稅率,其本質(zhì)是為了促進(jìn)資源合理開采、減少環(huán)境污染;增值稅,是中央地方共享稅,中央與地方劃分增值稅共享的比例為1:1,自2018年5月1日起,增值稅的原適用稅率從17%調(diào)整為16%;企業(yè)所得稅適用稅率為25%,中央地方稅費(fèi)分成比例為中央取得60%,地方取得40%;其他相關(guān)稅費(fèi),包括煤炭資源開發(fā)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)保證金、煤炭調(diào)節(jié)費(fèi)、城市建設(shè)維護(hù)稅及教育費(fèi)附加、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅、印花稅、維簡費(fèi)等。
(二)新疆煤炭資源開發(fā)存在的問題
1.中央政府和地方政府之間利益分配存在矛盾
中央政府和地方政府在權(quán)利和所發(fā)揮的職能方面存在差異。一方面,中央政府無法直接管理所有資源,為了保障資源運(yùn)行環(huán)境的有效性,必須將權(quán)利分解并且進(jìn)行委托,因此產(chǎn)生了代理失靈現(xiàn)象。另一方面,雖然地方政府可以從資源開采收益中分得一部分利潤,但是其承擔(dān)的環(huán)境治理責(zé)任與其收益不匹配,目前的財稅體制中地方政府留利較少,極大的影響了地方政府的積極性。
2.煤炭開采企業(yè)與中央政府之間存在利益沖突
中央政府是煤炭資源的所有者和管理者,而企業(yè)是煤炭開采過程中的直接經(jīng)營活動主體,但是由于企業(yè)追求自身利益的固有特性,故而產(chǎn)生了利益沖突。煤炭企業(yè)必須服從于中央政府的管理并有義務(wù)向中央政府繳納有關(guān)稅費(fèi),但是企業(yè)認(rèn)為征收的稅負(fù)過高,而中央政府則認(rèn)為現(xiàn)行稅收并不能將所有者權(quán)益完全體現(xiàn)出來,這是導(dǎo)致煤炭資源破壞性開采和資源浪費(fèi)現(xiàn)象的根源。
3.煤炭開采企業(yè)與地方政府之間的利益沖突
煤炭開采企業(yè)與地方政府之間也存在著大量的矛盾。一方面,由于稅源和稅收的不統(tǒng)一,企業(yè)在當(dāng)?shù)亻_采煤炭資源,卻在總部所在地納稅,極大的限制了對資源所在地的貢獻(xiàn)程度,導(dǎo)致稅源與稅收嚴(yán)重分離的問題。另一方面,煤炭企業(yè)只注重自身經(jīng)濟(jì)利益,通常會忽視對生態(tài)環(huán)境的保護(hù),而地方政府要承擔(dān)治理資源開采所帶來的環(huán)境問題的責(zé)任,由此產(chǎn)生了煤炭開采企業(yè)與地方政府之間的利益沖突。
五、新疆煤炭資源開發(fā)利益沖突的原因分析
(一)產(chǎn)權(quán)高度集中
我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)高度集中于中央政府手中,地方政府僅僅是作為國家委托管理者的身份行使其政治權(quán)利,在資源收益分配體制中,地方政府僅能憑借其對煤炭開采企業(yè)的規(guī)范管制職能從稅收中分得一部分利益,缺少對礦產(chǎn)資源的控制權(quán),造成諸多不合理之處。近幾年,隨著資源的過度開采,造成了諸多的環(huán)境難題,地方政府需要投入大量的財政資金對環(huán)境進(jìn)行整治,但是其可獲得的煤炭資源開發(fā)收益卻難以補(bǔ)償對環(huán)境進(jìn)行整治的成本。
(二)稅權(quán)劃分不合理
現(xiàn)行的分稅制不能進(jìn)行區(qū)域間橫向的稅收分配,在面臨區(qū)域性的越界稅收時,目前稅收法規(guī)只對“納稅地點”進(jìn)行粗糙規(guī)定,對于區(qū)域間稅收存在不公平現(xiàn)象,外來企業(yè)與資源地政府之間經(jīng)常產(chǎn)生稅收管轄權(quán)糾紛。
(三)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全
煤炭資源的開采具有很強(qiáng)的“外部性”,與周圍的環(huán)境密切相關(guān),在環(huán)保設(shè)施使用不恰當(dāng)?shù)那闆r下極易對周圍環(huán)境造成破壞性的影響,對資源地企業(yè)和居民造成更大的利益損失。現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺失使煤炭企業(yè)獲取了大量“超額利潤”,從而吸引了更多的投資者進(jìn)入市場,進(jìn)而加劇了對環(huán)境的破壞。
六、優(yōu)化新疆煤炭資源利益分配的計量模式
中央政府、地方政府以及資源開采企業(yè)作為煤炭資源開發(fā)過程中的三個局中人,它們之間既有合作又有博弈。為了平衡三大主體之間利益分配的矛盾,運(yùn)用shapley值法,從理性的角度分析三個利益主體的邊際貢獻(xiàn),并以此為依據(jù)達(dá)到公平分配的目的。
(一)shapley值模型構(gòu)建
(二)模型應(yīng)用與求解
假定某煤礦經(jīng)過中央政府、地方政府、煤炭開采企業(yè)多種組合開發(fā)經(jīng)營多年后的各種經(jīng)濟(jì)收益已知,將中央政府、地方政府、煤炭開采企業(yè)這三個利益相關(guān)者分別用1、2、3表示,若中央政府、地方政府、煤炭開采企業(yè)不愿合作,決定單獨(dú)開采礦產(chǎn),則中央政府收益為v(1)=120萬元,地方政府收益為v(2)=80萬元,煤炭開采企業(yè)收益為v(3)=65萬元。若三者其中兩兩合作開發(fā),則中央政府與地方政府合作v(1∪2)=260萬元,中央政府與企業(yè)合作v(1∪3)=300萬元,地方政府與企業(yè)合作v(2∪3)=240萬元。若三者愿意合作開發(fā),則所獲收益為v(1∪2∪3)=520萬元,詳見表1。
(三)引入生態(tài)補(bǔ)償因子的Shapley值修正
由于地方政府承擔(dān)的環(huán)境治理成本較高,因此要引入生態(tài)補(bǔ)償因子對Shapley值進(jìn)行修正,經(jīng)專家評估和相關(guān)測評,中央政府、地方政府和企業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償系數(shù)分別為31.28%,38.60%和28.32%。
經(jīng)過修正后的Shapley值計算新疆煤炭資源開發(fā)過程中中央政府、地方政府和企業(yè)的利益分配系數(shù)分別為0.3837、0.3477、0.2686。修正后的各主體之間的利益分配關(guān)系是符合常理的,即中央政府>地方政府>企業(yè)。
七、結(jié)論與建議
(一)結(jié)論
煤炭資源開發(fā)的過程是各方利益博弈的過程,難點在于協(xié)調(diào)開發(fā)過程中各方的利益,找到一個各方都能接受的收益均衡值。本文運(yùn)用Shapley值法研究煤炭開發(fā)過程中的利益分配問題,得出三個利益主體之間的分配比例為中央政府>企業(yè)>地方政府??紤]到Shapley值法在解決煤炭資源收益分配問題上的固有局限性,因此需要引入生態(tài)補(bǔ)償因子進(jìn)行修正,經(jīng)過修正之后的利益分配系數(shù)中央政府>地方政府>企業(yè),符合實際情況。引入生態(tài)補(bǔ)償因子的 Shapley 值修正算法能夠得出對礦產(chǎn)資源收益分配再優(yōu)化的解,為新疆煤炭資源開發(fā)收益分配問題提供一個各方都能接受、較為合理的解決方案。
(二)建議
1.明晰產(chǎn)權(quán),理順分配關(guān)系
一方面,要理順央地企三個利益主體的權(quán)責(zé)以及利益關(guān)系,避免礦權(quán)不明確引起的中央和地方的利益沖突,避免因為國家在煤炭資源開發(fā)過程中的所有權(quán)、管理權(quán)和投資權(quán)三重關(guān)系混為一談。另一方面,未來解決產(chǎn)權(quán)高度集中帶來的問題,應(yīng)該賦予地方適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)主體地位,給予地方政府一定的自主權(quán),使其更多的參與煤炭資源開采的利益分配,這樣更能夠增加地方政府對煤炭資源開采規(guī)范和管理的積極性和效率。
2.建立市場化的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度
合理完善的礦權(quán)制度不僅包括初始采礦權(quán)的合理配置,還應(yīng)該包括礦業(yè)權(quán)的市場流轉(zhuǎn)制度??梢钥紤]進(jìn)一步擴(kuò)大礦業(yè)權(quán)允許出讓的適用范圍,充分發(fā)揮市場對資源的調(diào)配作用,打破現(xiàn)有的行政為主的管理模式,讓政府回歸到資源管理者的身份,承擔(dān)起制定規(guī)則、維護(hù)秩序、監(jiān)督管理的作用,強(qiáng)化市場交易。
3.建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
首先,應(yīng)建立環(huán)境保證金制度,要求煤炭開采企業(yè)繳納一定的環(huán)境保證金,同時在其后續(xù)的資源開采過程中加強(qiáng)對環(huán)境污染的監(jiān)控。其次,應(yīng)建立生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付政策,通過政府間轉(zhuǎn)移支付的形式,對補(bǔ)償?shù)男问健㈩~度以及目標(biāo)作出明確規(guī)定,從而實現(xiàn)對資源所在地居民的補(bǔ)償。
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