●葉 青 陳 銘

葉青：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)。中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)湖北省委員會(huì)副主任委員，湖北省九屆人大常務(wù)委員會(huì)委員，第十、十一屆全國(guó)人大代表，第十一、十二屆湖北省政協(xié)常務(wù)委員會(huì)委員。獨(dú)立撰寫(xiě)、主編或參編30余本專著或教材，已出版的主要著作有《證券史與證券稅制研究》《德國(guó)財(cái)政稅收制度研究》《財(cái)政與會(huì)計(jì)關(guān)系史比較研究》《中國(guó)財(cái)政通史——五代兩宋》《財(cái)政源流關(guān)系研究》《中國(guó)財(cái)政通史 （第十卷）中華人民共和國(guó)財(cái)政史》（下冊(cè)）《代表談財(cái)政》《代表談審計(jì)》《中國(guó)公車改革之路》《社群運(yùn)營(yíng)》等，在《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》（理論版）《人民日?qǐng)?bào)》《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》《財(cái)政研究》《稅務(wù)研究》等刊物發(fā)表論文70余篇，承擔(dān)財(cái)政部、教育部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等單位課題十余個(gè)。

一、引言

新《預(yù)算法》在2015年全面實(shí)施，結(jié)束了地方政府不能舉債的時(shí)代，它以法律條文的方式規(guī)定省級(jí)政府享有舉債的權(quán)利?！额A(yù)算法》的修訂，標(biāo)志我國(guó)開(kāi)始了新一輪財(cái)政體制改革的進(jìn)程，也是地方政府自行舉債的開(kāi)端。政府可以實(shí)施新的財(cái)政管理機(jī)制，因?yàn)樾隆额A(yù)算法》對(duì)地方政府債務(wù)收入方式，如舉債承擔(dān)的主體、舉債規(guī)模、舉債程序和用途，以及風(fēng)險(xiǎn)管控等都有明文規(guī)定。我國(guó)政府在建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制方面，采取的主要措施有加快地方政府債務(wù)置換的步伐、規(guī)范地方政府的金融融資活動(dòng)、實(shí)施PPP項(xiàng)目資金融資方式。這些措施進(jìn)一步規(guī)范了地方政府舉債行為，有效控制了潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)了債務(wù)管理朝著法治化、規(guī)范化和透明化的方向發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)上指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。在新一輪財(cái)稅體制改革背景下，轉(zhuǎn)變地方政府的債務(wù)管理模式，將推動(dòng)國(guó)家治理走向現(xiàn)代化。

本文回顧了新中國(guó)成立以來(lái)地方政府債務(wù)管理歷程，研究不同時(shí)期的不同債務(wù)管理制度，對(duì)當(dāng)前地方政府債務(wù)管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行全面剖析，試圖提出新時(shí)期債務(wù)管理戰(zhàn)略前景，探討通過(guò)合法的政府發(fā)債路徑，確保財(cái)政沿著安全與平穩(wěn)的方向發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)健康穩(wěn)定發(fā)展。

二、地方政府債務(wù)管理70年歷程回顧

回顧新中國(guó)成立70年以來(lái)地方政府債務(wù)管理的發(fā)展歷程，可以分為以下幾個(gè)重要階段：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段、改革開(kāi)放階段、分稅制實(shí)施階段、新《預(yù)算法》實(shí)施階段等。中央政府在不同時(shí)期推行不同的債務(wù)管理政策，體現(xiàn)著中央政府對(duì)地方政府債務(wù)治理模式的轉(zhuǎn)變，有效地引導(dǎo)和刺激著當(dāng)時(shí)地方政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為發(fā)展?fàn)I造有利的環(huán)境，保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段地方政府債務(wù)管理(1949—1977年)

新中國(guó)成立初期，經(jīng)濟(jì)蕭條，為了盡快恢復(fù)生產(chǎn)力，滿足地方建設(shè)需要，我國(guó)效仿蘇聯(lián)制定了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式，通過(guò)“統(tǒng)收統(tǒng)支”來(lái)管理國(guó)家財(cái)政資源。由于高度的中央財(cái)政集權(quán)，地方財(cái)政并沒(méi)有享受獨(dú)立的債務(wù)管理權(quán)利。受“以收定支”等預(yù)算原則的影響，地方政府財(cái)政收支缺口主要由中央政府補(bǔ)足。因此，地方政府基本沒(méi)有自主舉債的欲望和沖動(dòng)。當(dāng)?shù)胤秸谪?cái)政活動(dòng)中出現(xiàn)超范圍和超計(jì)劃地使用銀行自身的信貸資金時(shí)，國(guó)家可以采用行政手段和計(jì)劃手段來(lái)規(guī)范信貸管理活動(dòng)，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。地方財(cái)政與中央財(cái)政的附屬關(guān)系，決定了很難產(chǎn)生真正意義上的地方債務(wù)。當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)了債務(wù)，最終也會(huì)“中央化”，通過(guò)中央政府向銀行透支由全社會(huì)來(lái)承擔(dān)(樊麗明，2006)。但是，由于國(guó)庫(kù)虧空，中央政府一般都采用主動(dòng)發(fā)行債券的方式來(lái)籌集建設(shè)資金。這些債券有建設(shè)地方經(jīng)濟(jì)折實(shí)公債、建設(shè)東北生產(chǎn)折實(shí)公債等，在某種程度上緩解了地方財(cái)政不足的窘境，是地方政府發(fā)行公債的一次成功嘗試。中央政府在這一時(shí)期的主要任務(wù)，就是允許各省、自治區(qū)和直轄市在確有必要時(shí)發(fā)放建設(shè)地方經(jīng)濟(jì)折實(shí)公債。根據(jù)這一原則，逐漸放開(kāi)省級(jí)發(fā)行公債的權(quán)利，黑龍江、福建等地優(yōu)先發(fā)行地方政府債券。但由于各省發(fā)行的公債主要是用來(lái)完成生產(chǎn)計(jì)劃，具有期限時(shí)間長(zhǎng)、規(guī)模大、低效率等缺陷，1968年我國(guó)不得不停止發(fā)行政府公債。在“文化大革命”時(shí)期，國(guó)家財(cái)政監(jiān)督機(jī)制和銀行信貸管理機(jī)制均無(wú)法正常運(yùn)行，各級(jí)政府為了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)向銀行超范圍貸款。由于缺乏有效的監(jiān)管和指導(dǎo)，信貸資金投資效率低下，地方政府存在大量的欠賬、虧損等情況。盡管地方政府出現(xiàn)了債務(wù)，但最終還是由中央財(cái)政兜底，注入?？钋謇砗虽N壞賬，才得以恢復(fù)正常生產(chǎn)建設(shè)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府發(fā)行公債和銀行貸款等相關(guān)政策的施行，給當(dāng)代政府債務(wù)管理提供了寶貴的參考，諸如高度集中的中央財(cái)政權(quán)力，必然造成地方政府難以集中精力在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。因此，中央政府與地方政府，一是應(yīng)明晰事權(quán)與財(cái)權(quán)，以財(cái)權(quán)定事權(quán)，通過(guò)事權(quán)來(lái)調(diào)整財(cái)權(quán)；二是必須明確借債主體和償債主體，中央政府不應(yīng)為各地方政府發(fā)行的公債兜底，各地方政府應(yīng)根據(jù)自身情況來(lái)發(fā)行公債，并承擔(dān)相應(yīng)的償債責(zé)任。

（二）改革開(kāi)放階段地方政府債務(wù)管理(1978—1994年)

1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。中央政府對(duì)地方政府實(shí)施“分灶吃飯”的財(cái)政管理機(jī)制，主要特點(diǎn)是“劃分收支、分級(jí)包干”，使地方政府享受的財(cái)權(quán)在某種意義上得到了擴(kuò)大，可支配財(cái)力不斷增多。隨著國(guó)家先后全面推行“利改稅”政策和“撥改貸”政策，營(yíng)商環(huán)境得到進(jìn)一步改善，激發(fā)了各地的投資熱情。各級(jí)地方政府為了加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)的步伐，向中央提出發(fā)行地方政府債券的請(qǐng)求。中央考慮到當(dāng)時(shí)社會(huì)投資已經(jīng)過(guò)熱，進(jìn)一步發(fā)行地方政府債券必將激發(fā)通貨膨脹，會(huì)阻礙地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。于是，國(guó)務(wù)院發(fā)文禁止地方政府自行發(fā)債。在1993年，中央依然明文提出地方政府不能擁有各種變相發(fā)行政府債券的權(quán)利。雖然直接發(fā)債渠道被堵死，在與中央政府的博弈中，地方政府想盡一切辦法來(lái)變相融資，諸如通過(guò)政府間往來(lái)拆借款、商業(yè)性借款等方式來(lái)融資。

審計(jì)署數(shù)據(jù)證明，在1979年全國(guó)有四個(gè)市級(jí)政府和四個(gè)縣級(jí)政府都實(shí)施了向社會(huì)舉借債務(wù)的行為。省級(jí)政府主要集中在1981—1985年期間大力舉借債務(wù)，四年間，全國(guó)共有28個(gè)省級(jí)政府大力舉借債務(wù)；縣級(jí)政府與市級(jí)政府則主要集中在1986—1996年舉借債務(wù)。這段時(shí)間內(nèi)，共有2054個(gè)縣級(jí)政府與293個(gè)市級(jí)政府向社會(huì)舉借債務(wù)，分別占據(jù)全國(guó)地區(qū)比例高達(dá)90.05%與86.54%（洪小東，2019），這說(shuō)明舉借債務(wù)主要集中在地方政府。雖然國(guó)家三令五申不能直接舉債，但自從1988年國(guó)家改革投融資管理體制后，我國(guó)組建了國(guó)家級(jí)專業(yè)投資公司，在執(zhí)行辦法和管理制度上為固定資產(chǎn)投資指明了方向。省級(jí)政府同步組建省級(jí)專業(yè)投資公司，通過(guò)投資公司來(lái)融資，增加了可用財(cái)力，加大了省級(jí)層面的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但是市、縣一級(jí)尚欠缺類似的投資平臺(tái)公司，不能通過(guò)平臺(tái)公司的融資方式，只能采取協(xié)議借款的方式來(lái)籌集資金，由于這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展良好，地方政府債務(wù)問(wèn)題并不突出。

該時(shí)期施行的財(cái)政管理相關(guān)政策放寬了地方政府的財(cái)權(quán)，增加了地方政府財(cái)力，激發(fā)了地方政府加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)的極大熱情。但是也加劇了各地的發(fā)展差距，沿海優(yōu)先開(kāi)放的省、市得到了長(zhǎng)足發(fā)展，“劃分收支、分級(jí)包干”的政策使廣東、浙江、江蘇等省級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)充盈，而中央國(guó)庫(kù)卻沒(méi)錢(qián)辦大事，這充分說(shuō)明了我國(guó)中央政府和地方政府仍處于財(cái)權(quán)和事權(quán)未統(tǒng)一的局面。

（三）分稅制實(shí)施階段(1995—2014年)

1995年1月1日，《預(yù)算法》正式實(shí)施，要求各級(jí)地方政府要依據(jù)“收支平衡與量入為出，不列財(cái)政赤字”的原則編制預(yù)算。可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)地方舉債的問(wèn)題上仍持審慎的態(tài)度。隨著財(cái)權(quán)逐漸上移，而事權(quán)卻不斷地下放，地方政府承擔(dān)著大量的建設(shè)任務(wù)卻沒(méi)有特定的“財(cái)權(quán)”作資金方面保障。此時(shí)在既有的官員考核管理體制下，提倡“唯GDP升遷論”，由于官員的債務(wù)償還周期與任期不一致，造成地方政府官員在任期不需要承擔(dān)償還本期舉債的責(zé)任，于是就肆意舉債盲目開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)刺激GDP高速增長(zhǎng)的方式來(lái)謀取政績(jī)（婁飛鵬，2018）。1992年，上海市成立了城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司，并成功發(fā)行了第一支“城投債”。在上海成功發(fā)債的經(jīng)驗(yàn)帶動(dòng)下，其他地方政府紛紛效仿，建立了相應(yīng)的投融資平臺(tái)公司，并以這些地方性投融資公司為主體開(kāi)展融資、舉借債務(wù)(張喬劍，2018)，籌措地方建設(shè)資金，有效地緩解地方財(cái)政匱乏的困境。由此，地方投資平臺(tái)公司的作用從成立之初的“投資”變成地方政府的“融資”工具。中央政府一方面嚴(yán)禁地方政府舉債，另一方面又默許了地方政府通過(guò)平臺(tái)公司來(lái)舉債融資的行為，這刺激了地方政府積極開(kāi)展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)，又避免了“準(zhǔn)國(guó)債”進(jìn)入金融市場(chǎng)，有效地保障了貨幣金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。

1998年，亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)政府開(kāi)始實(shí)施積極的財(cái)政政策，發(fā)行國(guó)債達(dá)到了一千億元，并將一部分發(fā)行國(guó)債的收入轉(zhuǎn)而貸給有關(guān)省級(jí)政府，借此支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。國(guó)債轉(zhuǎn)貸僅在中央政府與地方政府往來(lái)的科目中體現(xiàn)出來(lái)，并不受任何預(yù)算活動(dòng)的約束。這一項(xiàng)政策本質(zhì)上是過(guò)渡性的，在2007年之后就宣告撤銷。2008年，美國(guó)金融危機(jī)爆發(fā)，我國(guó)政府繼續(xù)采取積極財(cái)政政策，財(cái)政部在2009年為了實(shí)施“四萬(wàn)億”的資金投資計(jì)劃，連續(xù)三年累計(jì)代理發(fā)行6000億元的地方政府債券，以解決地方政府融資難題，加大地方政府財(cái)政投資資金建設(shè)的力度。財(cái)政部代發(fā)地方政府債券，納入預(yù)算管理范圍，這也向地方政府自主發(fā)債邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。審計(jì)署有關(guān)公告顯示，2009年以來(lái)，我國(guó)地方政府增長(zhǎng)債務(wù)余額數(shù)量為61.9%。在2010年末，地方政府性債務(wù)余額79.01%都從銀行貸款方面籌集，這說(shuō)明地方政府的舉債渠道已經(jīng)從起初的“城投債”，轉(zhuǎn)變?yōu)槠脚_(tái)公司為借款主體直接向銀行申請(qǐng)貸款。舉債模式的轉(zhuǎn)變，不僅說(shuō)明銀行貸款比發(fā)行城投債更加容易，地方政府還可以利用和本地金融機(jī)構(gòu)的利益共同體的優(yōu)勢(shì)，來(lái)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)將貸款優(yōu)先投向平臺(tái)公司，金融機(jī)構(gòu)則在業(yè)績(jī)競(jìng)爭(zhēng)、政策支持方面獲得相應(yīng)的利益補(bǔ)償?shù)取Ｔ诖司硾r下，金融機(jī)構(gòu)和地方政府存在的“隱性契約”關(guān)系，使地方政府的資金融資渠道獲得某種程度的拓寬，一定程度上刺激了地方政府債務(wù)的增長(zhǎng)，也影射了地方官員之間以政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)舉債競(jìng)爭(zhēng)，成為分稅制改革階段地方政府舉借債務(wù)顯著的特征。

針對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)隱含的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)務(wù)院敦促各地清理規(guī)范融資平臺(tái)債務(wù)，加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)公司的融資債務(wù)管理和金融機(jī)構(gòu)的信貸管理，妥善處理平臺(tái)公司存量債務(wù)。2011年，我國(guó)賦予財(cái)力資金基礎(chǔ)較為扎實(shí)、償債能力較強(qiáng)的浙江、廣東、上海與深圳“自主發(fā)行債務(wù)”權(quán)利，為地方政府發(fā)行債務(wù)管理積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。2013年，我國(guó)不斷擴(kuò)大自主發(fā)行債務(wù)的試點(diǎn)地方，增加了江蘇與山東這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)大省，繼續(xù)積累自主發(fā)行債務(wù)的經(jīng)驗(yàn)。地方政府發(fā)行債務(wù)行為雖然是一種自主行為，在實(shí)踐過(guò)程中卻采取財(cái)政部代辦還本付息的方式。財(cái)政部介入地方債券還本付息程序，使地方政府債券有“準(zhǔn)國(guó)債”的性質(zhì)，市場(chǎng)主體一致認(rèn)為，當(dāng)?shù)胤秸y以承受償還債務(wù)的責(zé)任，中央政府必然作為責(zé)任的首選人，承擔(dān)最后償債義務(wù)。2014年，中央進(jìn)一步擴(kuò)大了地方政府自主發(fā)行債券的試點(diǎn)范圍，范圍涉及東、中、西三大區(qū)域的十個(gè)試點(diǎn)省市。國(guó)務(wù)院仍然約束發(fā)債規(guī)模，不能突破中央政府批準(zhǔn)的發(fā)行額度，地方政府也不能改變債券期限結(jié)構(gòu)。與前面幾輪稍有不同，本次自主發(fā)行債券汲取“自發(fā)代還”存在的制度弊端，采用“自發(fā)自還”的模式，發(fā)債主體包括各省、區(qū)、市地方政府，由發(fā)債主體自主承擔(dān)本地區(qū)的發(fā)行債務(wù)工作，如本金償還、發(fā)行債券承銷、支付利息等，中央政府不再介入具體發(fā)債程序。中央政府退出發(fā)債程序，旨在打破中央政府信用背書(shū)的觀念，更好地引導(dǎo)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)債地區(qū)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況提供相對(duì)客觀的評(píng)級(jí)結(jié)果。

2010年在國(guó)務(wù)院強(qiáng)化銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)的信貸管理活動(dòng)后，融資平臺(tái)規(guī)模的無(wú)序膨脹得到有效的遏制。隨著地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)的穩(wěn)步擴(kuò)容，中央政府期望更加規(guī)范、透明的債券發(fā)行方式取代融資平臺(tái)協(xié)議借款。但由于各方壓力的驅(qū)動(dòng)，地方政府依托平臺(tái)公司繼續(xù)發(fā)展出影子銀行融資渠道，從而既能規(guī)避信貸監(jiān)管，又能繼續(xù)獲得資本市場(chǎng)的支持，有效地填補(bǔ)了銀行貸款削減后的投融資缺口。鑒于此，2014年國(guó)務(wù)院正式要求地方政府融資必須徹底剝離融資平臺(tái)，極大地降低了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這項(xiàng)文件的出臺(tái)，意味著地方政府通過(guò)平臺(tái)公司舉債融資的“后門(mén)”被徹底堵死，將進(jìn)入規(guī)范化、透明化的債務(wù)治理新時(shí)代。

（四）新《預(yù)算法》實(shí)施階段(2015年以來(lái))

自新《預(yù)算法》頒布實(shí)施之后，地方政府必須將債務(wù)活動(dòng)納入預(yù)算管理范圍之內(nèi)，省級(jí)政府可采用發(fā)行地方債務(wù)的方式來(lái)籌集建設(shè)活動(dòng)資金。盡管地方融資平臺(tái)為地方經(jīng)濟(jì)和建設(shè)項(xiàng)目的融資作出過(guò)重要貢獻(xiàn)，對(duì)沖了2008年金融危機(jī)以來(lái)的經(jīng)濟(jì)下行壓力，但在這一時(shí)期之內(nèi)，地方政府出現(xiàn)了許多違規(guī)舉債的行為。由于債務(wù)增長(zhǎng)的速度過(guò)快和累積增多的信用風(fēng)險(xiǎn)，敦促中央應(yīng)加強(qiáng)規(guī)范地方政府的融資活動(dòng)。在2014—2016年間，中央除了通過(guò)審計(jì)署確認(rèn)地方政府性債務(wù)的規(guī)模、資金來(lái)源和去向等特征以外，還通過(guò)銀監(jiān)會(huì)、發(fā)改委、財(cái)政部等途徑，不斷頒布有關(guān)地方政府債務(wù)的監(jiān)管政策，厘清地方政府和地方政府融資平臺(tái)承擔(dān)的發(fā)行債務(wù)與償還責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，積極推行地方政府存量債務(wù)置換等工作，把之前存在的多種形式的政府存量債務(wù)積極轉(zhuǎn)化為地方政府債券為主體的債務(wù)活動(dòng)。

在新《預(yù)算法》和全口徑財(cái)政預(yù)算框架下，以“國(guó)發(fā)43號(hào)文”為總綱，在逐步摸清債務(wù)規(guī)模和控制住無(wú)序增長(zhǎng)的前提下，最終選擇政府債務(wù)置換的方式來(lái)徹底化解存量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但此期間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保增長(zhǎng)的壓力逐步加大，且需要綜合權(quán)衡存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的暴露問(wèn)題，所以，雖然有明確的額度控制及各種融資限制，但實(shí)際上“國(guó)發(fā)43號(hào)文”框架之外仍然有大量的非政府債券融資存在，各監(jiān)管部門(mén)甚至開(kāi)始大幅放寬發(fā)債限制，以方便地方政府融資周轉(zhuǎn)和降低融資成本，這些與“國(guó)發(fā)43號(hào)文”有所背離的情況也階段性地引發(fā)一些市場(chǎng)擔(dān)憂，諸如包括政府債務(wù)甄別擔(dān)憂以及由此帶來(lái)的質(zhì)押折算問(wèn)題、新老債務(wù)劃斷的糾結(jié)等，但總體上，這一時(shí)期在置換背景下地方政府債務(wù)真正開(kāi)始過(guò)渡為純粹意義上的政府債務(wù)，夸張地講開(kāi)啟了“城投國(guó)債化”的時(shí)期。

財(cái)政部相關(guān)司局出臺(tái)管理辦法，落實(shí)國(guó)務(wù)院下發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)，敦促各地遵照?qǐng)?zhí)行。財(cái)政預(yù)算部門(mén)相應(yīng)出臺(tái)一系列文件，規(guī)范地方政府舉債融資的活動(dòng)行為，且提出新的規(guī)范要求。財(cái)政部的國(guó)庫(kù)司頒布對(duì)應(yīng)的文件，明確了地方債券的發(fā)債方式和規(guī)模進(jìn)度。財(cái)政部將各地執(zhí)行情況反饋給國(guó)務(wù)院后，國(guó)務(wù)院與財(cái)政部間進(jìn)行管理溝通協(xié)調(diào)，視地方債務(wù)情況下發(fā)新的指導(dǎo)意見(jiàn)，以防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在新一輪財(cái)稅體制改革背景下，地方債務(wù)管理模式面臨全面的轉(zhuǎn)型，中央把地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理范圍，有效控制債務(wù)規(guī)模，轉(zhuǎn)變官員政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，承諾中央政府不兜底、不救助的各項(xiàng)舉措表明，地方政府債務(wù)管理將不僅是“量”的增加，更應(yīng)注重“質(zhì)”的提升，“績(jī)效管理”原則將成為新時(shí)期我國(guó)地方政府債務(wù)管理的總綱領(lǐng)。

三、當(dāng)前地方政府債務(wù)管理存在的問(wèn)題

2015年以來(lái)，國(guó)家全面實(shí)施了新《預(yù)算法》和一系列的債務(wù)管控措施，強(qiáng)化了地方政府對(duì)債務(wù)活動(dòng)的治理行為，有效防范了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但是，在具體實(shí)施過(guò)程中存在一些不能忽略的風(fēng)險(xiǎn)性問(wèn)題。

（一）政府債務(wù)信息不夠透明

2015年1月1日，我國(guó)正式實(shí)施《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，呼吁更為公開(kāi)透明且管理規(guī)范的預(yù)算管理機(jī)制。近年來(lái)，我國(guó)一直在穩(wěn)妥實(shí)施預(yù)算公開(kāi)工作，但由于地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)較為敏感，在債務(wù)信息公開(kāi)方面與實(shí)際要求還有一定差距。首先，地方政府將債務(wù)數(shù)據(jù)作為機(jī)密文件，以密件的形式在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部上傳下達(dá)，任何單位和個(gè)人不得擅自公開(kāi)債務(wù)數(shù)據(jù)；其次，存在一定量的隱性債務(wù)未列入債務(wù)管理信息系統(tǒng)，有系統(tǒng)內(nèi)和系統(tǒng)外兩種債務(wù)，存在隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

（二）對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作的重要性認(rèn)識(shí)不足

國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件與新修訂的《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方政府在實(shí)施舉債活動(dòng)時(shí)，應(yīng)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限制范圍之內(nèi)公開(kāi)推行地方政府債券。此外，地方政府和管轄部門(mén)不應(yīng)嘗試多種舉借債務(wù)的方式。但為了刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些單位和部門(mén)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的重要性認(rèn)識(shí)不足，不顧《預(yù)算法》和相關(guān)文件規(guī)定，且不采納財(cái)政部門(mén)的建議，仍通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、PPP等方式來(lái)達(dá)到變相融資和違規(guī)舉債的需求，存在部門(mén)違規(guī)舉債的隱患。

（三）對(duì)置換債務(wù)認(rèn)識(shí)不夠，置換難度加大

當(dāng)簽署完債務(wù)協(xié)議，要求作相應(yīng)置換時(shí)，需要債務(wù)人、地方財(cái)政部門(mén)、相應(yīng)的主管部門(mén)、債權(quán)人等多方協(xié)商。由于分債權(quán)人自身的原因造成利息方面的損失，不同意提前置換，使置換工作存在較大不確定性。例如，對(duì)部分地區(qū)的置換債務(wù)，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行初步同意置換已提款并使用完畢的貸款，農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)銀行的貸款只同意置換當(dāng)年應(yīng)償還部分，對(duì)以后年度到期的債務(wù)是否同意置換尚未明確，因此在2018年8月底前，對(duì)國(guó)家提出完成置換工作方面的要求都不具備任何的確定性。

（四）債務(wù)管理與協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺，造成舉借資金與項(xiàng)目脫節(jié)

在地方政府債務(wù)管理的過(guò)程中，融資平臺(tái)或財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)舉借資金的管理，審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)舉借資金的審計(jì)監(jiān)督檢查，各相關(guān)單位負(fù)責(zé)開(kāi)展項(xiàng)目的各項(xiàng)具體工作。項(xiàng)目實(shí)施部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、發(fā)改委部門(mén)、財(cái)政部門(mén)各自的權(quán)限與管理職責(zé)都是不一樣的，業(yè)務(wù)側(cè)重點(diǎn)上有所差異，沒(méi)有建立一個(gè)完善與統(tǒng)一的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，從而導(dǎo)致項(xiàng)目具體實(shí)施與部門(mén)資金安排兩者之間脫節(jié)，難以實(shí)現(xiàn)同步管理。項(xiàng)目的不確定性給地方政府債務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的資金來(lái)源、投資總金額、用款時(shí)間都造成了不同程度的影響，導(dǎo)致政府性債務(wù)收支計(jì)劃的資金難以按計(jì)劃安排 (葉亞平，2013)。

（五）地方政府的債券發(fā)行市場(chǎng)化程度薄弱

地方政府債券發(fā)行應(yīng)遵循市場(chǎng)化要求，根據(jù)供求關(guān)系來(lái)確定債券價(jià)格。實(shí)質(zhì)上，在具體發(fā)行的過(guò)程中，地方政府與商業(yè)銀行早已達(dá)成了某種協(xié)定。商業(yè)銀行為了獲得穩(wěn)定的財(cái)政存款和較好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，充分利用手中擁有債券發(fā)行的“定價(jià)權(quán)”，與地方政府有著千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)系，這種關(guān)系可以是直接或者間接的，但兩者之間很難形成一種場(chǎng)外定價(jià)方式，造成地方政府債券不能由市場(chǎng)定價(jià)、流通性不強(qiáng)等問(wèn)題(封北麟，2015)。

四、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的建議

（一）健全地方政府債務(wù)管理體制

1、完善債務(wù)管理法律體系。關(guān)于地方政府債務(wù)管理方面的法律法規(guī)，主要有《預(yù)算法》《擔(dān)保法》《證券法》，還有由國(guó)務(wù)院、財(cái)政部等相關(guān)部門(mén)出臺(tái)的債務(wù)管理辦法和實(shí)施細(xì)則。在國(guó)家法律層面上，自1995年《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，并未發(fā)生有人因觸犯該法而被處罰處分的情形，法律剛性約束稍顯不足。當(dāng)前，可以綜合現(xiàn)有債務(wù)管理辦法和實(shí)施細(xì)則（劉梅，2016），納入關(guān)于債務(wù)預(yù)算約束、政府融資擔(dān)保、發(fā)行、交易政府債券及信息披露等內(nèi)容，適時(shí)推出債務(wù)管理方面的法律法規(guī)，從法律層面明確地方政府性債務(wù)的舉借程序、使用、償還等。

2、健全債務(wù)信息披露體制。首先，應(yīng)完善地方政府債務(wù)信息統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，統(tǒng)一債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，提高債務(wù)信息披露的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。其次，結(jié)合政府預(yù)算公開(kāi)步伐，逐步公開(kāi)地方政府債務(wù)信息，定期向人大報(bào)告?zhèn)鶆?wù)信息，并通過(guò)政府門(mén)戶網(wǎng)站向公眾披露債務(wù)信息，同時(shí)要建立有效的問(wèn)答機(jī)制，及時(shí)解答公眾提出的有關(guān)問(wèn)題（鮑靜海等，2017）。

3、拓寬地方政府融資模式。積極創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式，規(guī)范推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)和PPP等發(fā)展模式，通過(guò)完善基金管理機(jī)構(gòu)審查，嚴(yán)查“名股實(shí)債”的行為，倡導(dǎo)私人資本參與地方建設(shè)，降低民間資本準(zhǔn)入門(mén)檻，進(jìn)一步消除制度性障礙，鼓勵(lì)更多私人資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域進(jìn)行投資建設(shè)。

4、消化地方政府存量債務(wù)。采取預(yù)算外統(tǒng)籌、預(yù)算內(nèi)安排、綜合政府資源性收益等措施，全力籌集償債資金，逐步清償。對(duì)于可以市場(chǎng)化的負(fù)債項(xiàng)目，要加快市場(chǎng)化進(jìn)程。通過(guò)市場(chǎng)行為，諸如整體拍賣、資產(chǎn)重組、租賃經(jīng)營(yíng)等方式將債務(wù)推向市場(chǎng)化，交給各類市場(chǎng)主體消化。對(duì)于政府部門(mén)舉債的項(xiàng)目，要按照“誰(shuí)舉債、誰(shuí)償還”的原則，責(zé)成舉債部門(mén)制定詳細(xì)的償債計(jì)劃，必要時(shí)可采取預(yù)算抵扣的方式，強(qiáng)制其逐步清償。同時(shí)，充分利用置換債券的方式，把原來(lái)一些期限短、利率高的政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為期限長(zhǎng)、利率低的政府性債務(wù)。

（二）深化財(cái)稅體制改革

1、建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。在新一輪的財(cái)稅體制改革過(guò)程中，對(duì)于中央與地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清晰的界定，遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，建立各級(jí)政府間規(guī)范的收支分配體系，從而建立一套完善的地方政府基本財(cái)力保障機(jī)制，這是推進(jìn)地方政府債務(wù)有效管理的重要基礎(chǔ)和前提。同時(shí)，應(yīng)繼續(xù)實(shí)行嚴(yán)格的部門(mén)預(yù)算和綜合預(yù)算，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，切實(shí)提高財(cái)政資金的支出效率和支出透明度，深化政府采購(gòu)改革，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，建立財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管，確保資金使用效益。

2、加快地方稅系建設(shè)的步伐。逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅以及資源稅等地方“存量稅”的開(kāi)征，加快確立地方的主體稅種，增加地方財(cái)政收入。同時(shí)，在國(guó)家法律和政策允許范圍內(nèi)，地方政府應(yīng)積極開(kāi)拓具有地區(qū)特色的新稅源。在充分調(diào)研、詳細(xì)測(cè)算和科學(xué)安排的基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實(shí)際情況，通過(guò)調(diào)高共享稅中地方共享比例、中央稅收返還比例等形式，增加地方政府財(cái)力（劉振海等，2017）。

3、加大地方財(cái)源建設(shè)。各級(jí)政府將加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新型化。認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家頒布的中小微企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)等各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，培植壯大現(xiàn)有工業(yè)集群，著力培育龍頭企業(yè)，推動(dòng)支柱產(chǎn)業(yè)多元化。增強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、園區(qū)扶持力度，做大做強(qiáng)支柱產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)資本和資源向重點(diǎn)行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)支柱產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。加大招才引智投入，強(qiáng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展智力支撐，做強(qiáng)“二產(chǎn)”，發(fā)展“三產(chǎn)”，大力培植新財(cái)源，增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力。

（三）完善政府債券發(fā)行機(jī)制

1、綜合審核地方政府發(fā)債限額。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)地方債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破國(guó)家批準(zhǔn)的限額。財(cái)政部主要是根據(jù)各地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素，綜合考核后批準(zhǔn)下達(dá)各地區(qū)的舉債限額。“老、少、邊、山”地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)差，財(cái)政收入嚴(yán)重不足，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，依據(jù)文件要求測(cè)算的舉債額度低；而發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，財(cái)政收入可觀，舉債額度相對(duì)較高。如果任由這種情形發(fā)展下去，“馬太效應(yīng)”將會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。依據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求，對(duì)后發(fā)展、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的舉債批準(zhǔn)額度應(yīng)作政策性的傾斜。

2、提高政府債券的市場(chǎng)化。大力培育發(fā)展債券市場(chǎng)，改進(jìn)債券發(fā)行管理，提高債券發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化水平，強(qiáng)化信息披露要求，增強(qiáng)債券流動(dòng)性，擴(kuò)大到證券交易所市場(chǎng)發(fā)行，鼓勵(lì)通過(guò)商業(yè)銀行柜臺(tái)市場(chǎng)發(fā)行，推動(dòng)投資者多元化，鼓勵(lì)商業(yè)銀行、證券公司、投資公司等各類機(jī)構(gòu)和個(gè)人積極參與地方政府債券投資。進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府債券登記便利，完善地方政府債券品種設(shè)計(jì)，優(yōu)化地方政府債券期限結(jié)構(gòu)，完善債券本金償還機(jī)制。允許向社會(huì)保險(xiǎn)基金等機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者發(fā)行地方債，并提供更多稅收優(yōu)惠。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)采取適當(dāng)措施增強(qiáng)地方政府債券的流動(dòng)性，健全市場(chǎng)約束機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，在新一輪財(cái)政體制改革的新時(shí)代背景下，地方債務(wù)治理情況的好與壞跟財(cái)政的健康性和可持續(xù)性息息相關(guān)，甚至影響著國(guó)家的長(zhǎng)治久安?；仡櫺轮袊?guó)成立70周年來(lái)的地方政府債務(wù)管理歷程，新時(shí)代債務(wù)管理應(yīng)向規(guī)范化、透明化、制度化、法治化發(fā)展，從“數(shù)量型”到“績(jī)效型”管理模式的轉(zhuǎn)變，保障財(cái)政安全平穩(wěn)地運(yùn)行，確保新時(shí)期我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展?！?/p>