●楊雪娟 盧揚(yáng)帆

黨的十九大報(bào)告首次明確，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，以及轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力“三大攻關(guān)”任務(wù)，無疑都需要高質(zhì)量、現(xiàn)代化的財(cái)稅政策和制度體系來提供保障。近兩年來，國務(wù)院提交全國人大審議的《政府工作報(bào)告》，相當(dāng)部分內(nèi)容即圍繞落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展來展開，其中包括減稅降費(fèi)、加快財(cái)稅體制改革、全面實(shí)施預(yù)算績效管理等。中共中央、國務(wù)院 《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》進(jìn)一步指出，預(yù)算全面績效管理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，亦是促使財(cái)政聚力增效、提升公共服務(wù)供給和助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。預(yù)算全面實(shí)施績效管理與高質(zhì)量發(fā)展有著密不可分的關(guān)系，甚至可言，后者有賴于前者提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和重要支持。

一、高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵及其考評(píng)激勵(lì)機(jī)制

推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展是我國當(dāng)前和今后一段時(shí)期制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策及實(shí)施宏觀調(diào)控的根本導(dǎo)向?？傮w上，高質(zhì)量發(fā)展不是單指某一領(lǐng)域和過程，而是中國特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的更高要求，不僅指某一種產(chǎn)品或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)符合國際先進(jìn)水平，而是整個(gè)供給體系都有活力、有效益和有質(zhì)量（王珺，2017）。對(duì)于高質(zhì)量發(fā)展的具體內(nèi)涵，目前學(xué)者和實(shí)務(wù)界大致有三個(gè)層次的理解。

第一，從發(fā)展要素及發(fā)展各環(huán)節(jié)的運(yùn)作要求來看，高質(zhì)量發(fā)展作為一種發(fā)展形態(tài)，應(yīng)包含七個(gè)特征：一是商品和服務(wù)質(zhì)量普遍持續(xù)提高，二是投入、產(chǎn)出、效率和經(jīng)濟(jì)效益不斷提高，三是創(chuàng)新成為第一動(dòng)力，四是綠色成為普遍特征，五是經(jīng)濟(jì)重大關(guān)系協(xié)調(diào)與循環(huán)順暢，六是堅(jiān)持深化改革開放，七是共享成為根本目的。

第二，從動(dòng)態(tài)視角考量發(fā)展過程的理念、特征、動(dòng)力、目標(biāo)和保障等要素：一是貫徹新發(fā)展理念，努力讓發(fā)展模式具備前述七個(gè)特征；二是堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，邁向現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系；三是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，強(qiáng)化發(fā)展的質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革；四是供給體系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)邁向中高端，實(shí)現(xiàn)總供給與總需求總量及結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)平衡；五是國民經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力和競爭力顯著增強(qiáng)；六是發(fā)展更有效率、更加公平、更可持續(xù)，能夠滿足人民日益增長的美好生活需要。

第三，進(jìn)一步分析高質(zhì)量發(fā)展模式的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高質(zhì)量，在總量上體現(xiàn)為產(chǎn)品和勞務(wù)的增加以及經(jīng)濟(jì)規(guī)模的蓬勃發(fā)展，在結(jié)構(gòu)上為技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、收入分配、消費(fèi)以及人口等經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，在質(zhì)量上為地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益和穩(wěn)定性、衛(wèi)生健康狀況、自然生態(tài)平衡、政治文化以及人的現(xiàn)代化程度改善；二是城鄉(xiāng)發(fā)展的高質(zhì)量，包括以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、總體規(guī)劃和土地利用等融合，打造城鄉(xiāng)信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間布局合理化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化；三是生態(tài)環(huán)境的高質(zhì)量，即改變傳統(tǒng)增長方式，促進(jìn)綠色可持續(xù)發(fā)展，降低資源消耗；四是改革開放的高質(zhì)量，包括以產(chǎn)權(quán)制度改革與產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整為核心和主線，促進(jìn)政府在內(nèi)的多元主體進(jìn)行體制創(chuàng)新，以政府政策改革帶動(dòng)更大范圍突破；五是人民生活的高質(zhì)量，更加突出百姓的獲得感即生活幸福度、尊嚴(yán)感等提升，實(shí)現(xiàn)人民群眾經(jīng)濟(jì)生活、政治生活、精神文化生活、社會(huì)保障、社會(huì)安全和生活勞動(dòng)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展（任保平、李禹墨，2018）。

盡管人們對(duì)于高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵看法不一，但其基本要素是存在共識(shí)的。從動(dòng)態(tài)過程看，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力是關(guān)注的核心問題。從靜態(tài)要素看，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與效益、城鄉(xiāng)與區(qū)域格局、綠色生態(tài)發(fā)展、改革開放以及民生保障等作為實(shí)質(zhì)的內(nèi)容。提出高質(zhì)量發(fā)展模式與以往的數(shù)量型增長模式相區(qū)別，主要體現(xiàn)在發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力、發(fā)展要素的運(yùn)行結(jié)構(gòu)及其與經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境系統(tǒng)相互作用的全面改善。高質(zhì)量發(fā)展作為對(duì)國家治理各個(gè)領(lǐng)域的綜合性要求，不僅僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域又是其他領(lǐng)域的基礎(chǔ)。尤其對(duì)經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理乃至教科文衛(wèi)、環(huán)保、民生等諸領(lǐng)域治理相協(xié)調(diào)，反過來又成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益和可持續(xù)性的關(guān)鍵。簡言之，高質(zhì)量發(fā)展主要對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域又不僅是對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的要求，既不能將經(jīng)濟(jì)與其他領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展割裂開來，也不能簡單并列。

基于技術(shù)治理理性和管理科學(xué)原理，“以考評(píng)促建設(shè)”構(gòu)成所謂中國特色政府體制的“精神性內(nèi)涵”。高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)明確以來，各地為強(qiáng)化相關(guān)任務(wù)執(zhí)行而紛紛出臺(tái)考評(píng)方案，力圖以考評(píng)為抓手驅(qū)動(dòng)目標(biāo)完成。江蘇、廣東、湖南等省都在2018至2019年初印發(fā)了“高質(zhì)量發(fā)展監(jiān)測/評(píng)價(jià)（指標(biāo)）體系”，其評(píng)價(jià)內(nèi)容與指標(biāo)要求存在較多共性 （如表1）。某種程度上講，高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)作為一種重塑經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理形態(tài)的理性工具，對(duì)優(yōu)化政府職能履行和提升公共（財(cái)政）政策品質(zhì)發(fā)揮著重要的“指揮棒”作用。

表1 若干省市高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)激勵(lì)機(jī)制比較

綜觀典型省份對(duì)高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)（監(jiān)測）機(jī)制的內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)有以下特點(diǎn)：一是評(píng)價(jià)對(duì)象（監(jiān)測單位）做了區(qū)域或?qū)蛹?jí)的劃分，以使指標(biāo)結(jié)構(gòu)在整體統(tǒng)一的基礎(chǔ)上分類有別；二是評(píng)價(jià)（監(jiān)測）指標(biāo)維度根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展模式的基本要素和實(shí)質(zhì)性內(nèi)容展開，凸顯新發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與其他社會(huì)治理領(lǐng)域相協(xié)調(diào)；三是具體指標(biāo)與監(jiān)測內(nèi)容細(xì)致，覆蓋全面，并從基礎(chǔ)分、水平分、變動(dòng)分多個(gè)角度評(píng)價(jià)，兼顧存量和增量。應(yīng)該說，各地為此考評(píng)（監(jiān)測）體系的研發(fā)和以考評(píng)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)任務(wù)落實(shí)，普遍付出了認(rèn)真努力。更為重要的，從這些考評(píng)（監(jiān)測）體系與財(cái)政預(yù)算績效管理的關(guān)系來看，預(yù)算績效管理對(duì)于發(fā)展模式轉(zhuǎn)型（質(zhì)量提升）的支撐功能被擺在一個(gè)前所未有的高度。

一方面，地方財(cái)政效益與效率、財(cái)稅質(zhì)量提升等預(yù)算績效直接關(guān)聯(lián)指標(biāo)成為了考評(píng)（監(jiān)測）的主要內(nèi)容項(xiàng)，預(yù)算收支規(guī)模、收支結(jié)構(gòu)及其與國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)關(guān)系被納入到一個(gè)長期監(jiān)控和不斷優(yōu)化的過程中來。另一方面，考評(píng)（監(jiān)測）體系的其他內(nèi)容，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、新經(jīng)濟(jì)形態(tài)涵育、市場主體強(qiáng)化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)改善、環(huán)境治理與保護(hù)、社會(huì)保障等，無不凸顯需要預(yù)算績效管理的全面有效支撐。實(shí)際上，我國各級(jí)財(cái)政長期以來對(duì)這些領(lǐng)域都通過補(bǔ)貼、投資、劃撥、減免等方式給予了大力支持，財(cái)政預(yù)算的管理使用績效是使這些領(lǐng)域工作取得明顯成績的關(guān)鍵保障。但是在新的發(fā)展質(zhì)量要求下，不少此前尚未觸及或重視不夠的內(nèi)容，則需要進(jìn)一步優(yōu)化資源調(diào)配、更加看重及狠抓落實(shí)。比如，廣東省評(píng)價(jià)體系中涉及“產(chǎn)品質(zhì)量與商標(biāo)提升”等方面內(nèi)容，包括對(duì)微觀企業(yè)生產(chǎn)過程（產(chǎn)品質(zhì)量）的監(jiān)測、企業(yè)參與研制和應(yīng)用質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的情況、企業(yè)產(chǎn)品品牌的培育發(fā)展等，以往相關(guān)部門盡管也有所關(guān)注，卻未達(dá)到花大力氣、投入重本去建設(shè)的程度。此番高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)對(duì)這些指標(biāo)的吸納，則毫無疑問將敦促有關(guān)部門采取行動(dòng)、彌補(bǔ)短板，在較大程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)發(fā)展質(zhì)量“末端”和“空白點(diǎn)”的補(bǔ)強(qiáng)。而這，自然也有賴于考評(píng)監(jiān)測對(duì)財(cái)政預(yù)算指向（資金流向）的影響，更有賴于預(yù)算績效管理的擴(kuò)展化、全面化和精細(xì)化所帶來的資金效益提升。

二、我國與發(fā)展質(zhì)量相關(guān)考評(píng)的歷史演變

2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，必須加快形成推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)計(jì)體系、績效評(píng)價(jià)與政績考核體系。這六大體系顯然不在一個(gè)相同的層面。一般而言，指標(biāo)體系圍繞政策體系展開，而標(biāo)準(zhǔn)體系是對(duì)指標(biāo)體系的進(jìn)一步細(xì)化；只有在指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系健全的基礎(chǔ)上，才可對(duì)高質(zhì)量發(fā)展水平（進(jìn)程）實(shí)施有效的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測，才可對(duì)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)工作開展政績考核或績效評(píng)價(jià)。但統(tǒng)計(jì)監(jiān)測與績效考評(píng)的功能定位不同，前者側(cè)重于數(shù)據(jù)積累和分析預(yù)測，后者側(cè)重于激勵(lì)、改進(jìn)與問責(zé)；前者推而廣之，會(huì)涉及整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展核算體系的演變。

實(shí)際上，我國與發(fā)展水平、發(fā)展質(zhì)量相關(guān)的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測或績效考評(píng)已有較長的發(fā)展歷史，這是一個(gè)關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的重大議題。改革開放至20世紀(jì)末，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的追求催生強(qiáng)大的政績考核壓力，GDP、產(chǎn)業(yè)投資、招商引資等規(guī)模和增速構(gòu)成讓地方政府領(lǐng)導(dǎo) “寢食難安”又“欲罷不能”的指標(biāo)，GDP即是那個(gè)時(shí)代發(fā)展的基本取向與評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容。隨著環(huán)境壓力劇增和經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾凸顯，21世紀(jì)以來，科學(xué)發(fā)展理念日益?zhèn)涫荜P(guān)注。胡錦濤同志在2003年7月28日的講話中提出科學(xué)發(fā)展觀，并在黨的十七大寫入黨章，作為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要指導(dǎo)方針。2009年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見》，同時(shí)中央組織部制定了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、人民生活與生態(tài)環(huán)境取代了單一的經(jīng)濟(jì)維度，使“科學(xué)發(fā)展”成為衡量發(fā)展水平及發(fā)展質(zhì)量的“全新導(dǎo)向”。

但是，基于“欲望”無限增長和“滿足”邊際遞減規(guī)律，即使強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展也無法擺脫公共服務(wù)擴(kuò)張與資源總體有限的深層矛盾?！耙了固亓帚Ｕ摗苯沂境鍪杖胩嵘⒉荒軒硇腋３掷m(xù)增加的事實(shí)。在服務(wù)型、回應(yīng)型政府號(hào)召下，公共部門履職和公共政策更需在“應(yīng)該做什么”“做與不做”“如何讓百姓更快樂”之間權(quán)衡。這一導(dǎo)向反映在政績考評(píng)上，是在“十二五”前后各地越發(fā)熱衷的“公眾幸?！薄吧鐣?huì)滿意度”主題評(píng)價(jià)。廣東省政府在2011年出臺(tái)了“幸福廣東”指標(biāo)體系，湖北、安徽等緊隨其后，“幸福某地”一時(shí)成為政府工作報(bào)告中的“熱門詞匯”。究其內(nèi)涵，則不外乎把衣食住行、科教文衛(wèi)等關(guān)乎群眾生活質(zhì)量（切身感受）的主觀與客觀方面轉(zhuǎn)化為具體監(jiān)測指標(biāo)，并作為引導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)政府行為的 “硬杠”。在某種程度上，它可視為補(bǔ)充了“社會(huì)滿意”主觀評(píng)價(jià)后的“科學(xué)發(fā)展”考評(píng)，“公眾幸?！眱叭怀蔀楹饬康貐^(qū)發(fā)展程度的“另一種導(dǎo)向”，也成為彰顯官員政績的“終極標(biāo)準(zhǔn)”（鄭方輝等，2016）。上述幾種考評(píng)歸結(jié)起來，都與發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量密切相關(guān)；盡管其理念、內(nèi)容和路徑各有側(cè)重，彼此交疊，卻也在時(shí)間軸上呈現(xiàn)一定的階段性?！包h的十九大”后，高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)在它們的基礎(chǔ)上又有了進(jìn)一步延伸，包括更加凸顯對(duì)發(fā)展質(zhì)量“末端”的監(jiān)控和把關(guān)，也更強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算效益（全面績效管理）對(duì)發(fā)展各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)工作的支撐。由此或可反觀，我國對(duì)于國家和地區(qū)發(fā)展質(zhì)量的追求，其實(shí)經(jīng)歷了明顯的導(dǎo)向轉(zhuǎn)變或模式轉(zhuǎn)型——從“高速增長”到“科學(xué)發(fā)展”再向“高質(zhì)量發(fā)展”躍升，發(fā)展更需滿足“公眾幸福最大化”和“人民美好生活”的需要。而在此導(dǎo)向下，有關(guān)國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)核算的指標(biāo)內(nèi)容及覆蓋范圍，也經(jīng)過一個(gè)不斷擴(kuò)展的進(jìn)程；今后將致力于形成一個(gè)與高質(zhì)量發(fā)展模式相適應(yīng)的國家統(tǒng)計(jì)體系，作為對(duì)現(xiàn)有國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)體系的“升級(jí)改造”。

表2 我國發(fā)展質(zhì)量相關(guān)考評(píng)的演變過程

三、預(yù)算全面績效管理與高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

預(yù)算全面實(shí)施績效管理涉及評(píng)價(jià)作為其核心環(huán)節(jié)，高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)當(dāng)然是以評(píng)價(jià)為主要抓手。如前所述，兩者在技術(shù)上存在緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，具體體現(xiàn)在：

（一）高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)指標(biāo)體系中包含預(yù)算管理績效作為關(guān)鍵指標(biāo)

建立國家（地區(qū)）發(fā)展水平與發(fā)展質(zhì)量評(píng)價(jià)（監(jiān)測）體系并非首次，但是，在高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)（監(jiān)測）體系中卻直接包括了預(yù)算管理績效的指標(biāo)，并放在如此顯要的位置。廣東和湖南的省級(jí)方案將地方財(cái)政效益與效率或財(cái)稅質(zhì)量提升作為評(píng)價(jià)的二級(jí)指標(biāo)，江蘇方案名為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行綜合效益，實(shí)際考評(píng)（監(jiān)測）的都是公共預(yù)算規(guī)模與國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)關(guān)系，以及預(yù)算收入的來源結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。某種程度上，把預(yù)算績效管理跟發(fā)展各領(lǐng)域業(yè)務(wù)績效管理關(guān)聯(lián)起來，觸及了政府績效管理中一個(gè)更為宏大的議題。長期以來，我國政府績效管理實(shí)踐分成了部門（履職）績效和財(cái)政（支出）績效兩條線，兩者分由不同的牽頭部門來主導(dǎo)，采用不同的技術(shù)方案并已形成迥異的實(shí)施路徑。往更深的層次講，囿于政府系統(tǒng)的“條塊”格局，財(cái)政部門對(duì)于預(yù)算管理（財(cái)政資金支付）形成的績效信息與主管部門對(duì)于履職業(yè)務(wù)（工作項(xiàng)目）開展形成的績效信息往往難以有效銜接，即使在主管部門內(nèi)部，也只有少數(shù)能夠建立起“業(yè)務(wù)工作—資金來源 （預(yù)算投入）—實(shí)施過程—業(yè)務(wù)績效”全鏈條管理系統(tǒng)。這或許是造成預(yù)算績效評(píng)價(jià)與部門績效評(píng)價(jià)結(jié)果不能很好地相互應(yīng)用、“預(yù)算”跟“績效”脫節(jié)的一個(gè)重要原因。而通過類似于高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)的操作，在發(fā)展質(zhì)量（業(yè)務(wù)績效）評(píng)價(jià)體系中加入預(yù)算投入（質(zhì)量管理）的內(nèi)容，即能（在一個(gè)地區(qū)/政府整體的角度）把“管錢”和“做事”兩個(gè)系統(tǒng)相對(duì)有效地匹配起來。不僅如此，高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)（監(jiān)測）體系的其他內(nèi)容，包括經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)、自然生態(tài)與社會(huì)環(huán)境等指標(biāo)，背后都有賴于相關(guān)主體通過不同的預(yù)算投入方式給予充分支持，同時(shí)通過全面的預(yù)算績效管理來確保 “錢花得值”“花得見效”。經(jīng)過一段時(shí)間的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，嵌入預(yù)算績效管理的高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)實(shí)踐，或能較好地推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“錢隨事走，人隨錢走”“發(fā)展需要什么，財(cái)政就支持什么”“拿錢就要績效管理，花錢就要體現(xiàn)效益”，從而逐步解決“預(yù)算”跟“績效”兩張皮的難題。

（二）提升對(duì)高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)效能是預(yù)算全面績效管理的核心目標(biāo)

即便原有的財(cái)政（支出）績效管理體系與各部門（履職）業(yè)務(wù)績效管理體系沒能很好地相互匹配，但是財(cái)政支出績效管理作為一項(xiàng)已開展多年的基礎(chǔ)工作，其技術(shù)方案已相對(duì)成熟。從各地開展最多的一般公共預(yù)算（財(cái)政專項(xiàng)資金）績效評(píng)價(jià)看，指標(biāo)設(shè)計(jì)普遍遵循“資金投入—過程管理—目標(biāo)完成—社會(huì)滿意”的邏輯，而其中的“目標(biāo)完成”維度，實(shí)際上衡量的就是預(yù)算投入對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面治理（各個(gè)發(fā)展領(lǐng)域）支持所產(chǎn)生的績效，具體又是從“預(yù)定（直接）目標(biāo)完成”和“延伸（間接）目標(biāo)完成”兩個(gè)層面來考慮，分別設(shè)置若干個(gè)性化的評(píng)價(jià)指標(biāo)。建立健全不同類別預(yù)算支出的個(gè)性化績效指標(biāo)庫是近年各地財(cái)政部門著力推動(dòng)的工作，其本質(zhì)上是想通過指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)預(yù)算投入（支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展）績效的量化及可視化。應(yīng)該說，高質(zhì)量的預(yù)算管理（全面實(shí)施預(yù)算績效管理）根本目的在于提升財(cái)政預(yù)算服務(wù)和支撐高質(zhì)量發(fā)展的效能。在此基礎(chǔ)上，預(yù)算全面績效管理要求將一般公共預(yù)算以外的另外“三本預(yù)算”“全方位”納入績效管理，而另外“三本預(yù)算”亦是從不同角度、以不同方式為高質(zhì)量發(fā)展提供支撐，比如政府性基金、國資經(jīng)營預(yù)算主要指向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社保基金則指向社會(huì)保障與公共服務(wù)。健全預(yù)算全面績效管理的技術(shù)體系（評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)），關(guān)鍵是針對(duì)這些新預(yù)算形態(tài)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益建立可行、有效、可衡量的評(píng)價(jià)指標(biāo)，進(jìn)一步完善預(yù)算績效的個(gè)性指標(biāo)庫，服務(wù)于提高公共預(yù)算支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展效能的核心目標(biāo)。

（三）推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)政策質(zhì)量需以預(yù)算全面績效管理來保障

推動(dòng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行向高質(zhì)量發(fā)展模式轉(zhuǎn)型需要政府、市場和社會(huì)共同發(fā)力，在此其中，政府出臺(tái)各類政策加以引導(dǎo)和規(guī)制十分必要。高質(zhì)量發(fā)展的三大任務(wù) “攻關(guān)”，五大新發(fā)展理念的貫徹落實(shí)，毫無疑問都以包含預(yù)算投入在內(nèi)的政府調(diào)控作為基礎(chǔ)。具體地，經(jīng)濟(jì)增速和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型有賴于各級(jí)政府目標(biāo)設(shè)定與考核的有效調(diào)節(jié)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化有賴于政府扶持或約束機(jī)制的科學(xué)引導(dǎo)，區(qū)域均衡與對(duì)外開放加深則有賴于政府惠補(bǔ)措施的精準(zhǔn)發(fā)力（盧揚(yáng)帆，2018）。在相當(dāng)程度上，財(cái)政政策與預(yù)算投入互為載體，政策效能則以預(yù)算績效作為依托。即便從考評(píng)（監(jiān)測）的各項(xiàng)指標(biāo)來看，高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成也有賴于各部門各專項(xiàng)工作資源投入的精準(zhǔn)高效管理，而這又需要在政策決策、預(yù)算執(zhí)行、實(shí)施監(jiān)管和目標(biāo)完成的各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格貫徹績效標(biāo)準(zhǔn)，以績效為導(dǎo)向。預(yù)算全面實(shí)施績效管理要求“全方位”“全過程”“全覆蓋”，對(duì)一項(xiàng)政策來講，它能在最大程度上幫助其做到目標(biāo)決策科學(xué)化、組織管理規(guī)范化、執(zhí)行監(jiān)督精細(xì)化、結(jié)果問責(zé)剛性化，并充分關(guān)注于政策實(shí)施的外部性 （民主性），從而實(shí)現(xiàn)公共政策在回應(yīng)社會(huì)需求、資源妥善利用的前提下具有公信力。總之，通過全面績效管理加強(qiáng)各級(jí)各類預(yù)算各環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)督，是關(guān)系到宏觀經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵內(nèi)容，亦是落實(shí)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

四、健全預(yù)算全面績效管理制度推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展

高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)與預(yù)算全面績效管理體系具有高度的技術(shù)協(xié)同性，兩者相輔相成、相得益彰。為進(jìn)一步強(qiáng)化兩者契合，尤其是健全預(yù)算全面績效管理推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制，可從以下三個(gè)方面重點(diǎn)著力。

（一）加快完善預(yù)算全面實(shí)施績效管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

從預(yù)算全面績效管理的核心要求“全方位”“全覆蓋”“全過程”來看，現(xiàn)有的實(shí)踐情況是：一般公共預(yù)算尤其對(duì)于公共項(xiàng)目、部門等支出預(yù)算的績效評(píng)價(jià)技術(shù)體系已漸趨成熟，但是跨部門的公共政策預(yù)算、收入預(yù)算和另外“三本預(yù)算”究竟該如何實(shí)施績效管理，采用什么指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，卻是仍需加快探索和研究的內(nèi)容?；谡曰?、國有資本經(jīng)營和社會(huì)保險(xiǎn)基金等預(yù)算形態(tài)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展支撐作用的不同，其績效的表現(xiàn)形式、衡量標(biāo)準(zhǔn)自然有別。一方面，要通過知識(shí)挖掘，借鑒國內(nèi)外最新的理論與經(jīng)驗(yàn)成果，在靜態(tài)上明確其內(nèi)容層次、關(guān)注重點(diǎn)及評(píng)分方法，在動(dòng)態(tài)上梳理評(píng)價(jià)指標(biāo)使之對(duì)應(yīng)各類預(yù)算管理各環(huán)節(jié)，科學(xué)設(shè)置評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；特別是目前少有涉足的國資經(jīng)營和社?；痤A(yù)算，需在兼顧其效益性與保障性前提下構(gòu)建評(píng)價(jià)技術(shù)方案，體現(xiàn)關(guān)鍵指標(biāo)原則。另一方面，“資金投入—過程管理—目標(biāo)完成—社會(huì)滿意”的技術(shù)框架對(duì)不同類型預(yù)算管理來講具有較強(qiáng)適用性，其中最直接凸顯“績效”的又是“目標(biāo)完成”維度。要圍繞各種預(yù)算形態(tài)的預(yù)定或延伸目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益、可持續(xù)發(fā)展等指標(biāo)導(dǎo)向，加快建立完整的個(gè)性化指標(biāo)庫；個(gè)性化績效指標(biāo)主要從預(yù)算績效目標(biāo)中挖掘和提煉，即針對(duì)績效目標(biāo)遴選關(guān)鍵指標(biāo)，可能從預(yù)算單位的申報(bào)和評(píng)價(jià)材料中提取，或?qū)ζ渲械闹笜?biāo)進(jìn)行篩選、合并及轉(zhuǎn)換，亦可能需要以預(yù)算用途或分類為單位進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。

（二）以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展績效作為預(yù)算分配決策的重要依據(jù)

世界范圍內(nèi)的預(yù)算分配決策主要有兩類依據(jù)：一是績效，即預(yù)算資金優(yōu)先分給績效好的部門、政策和項(xiàng)目；二是政治，即便有些部門、政策和項(xiàng)目績效不佳或難以衡量，但它對(duì)于國家治理、政權(quán)穩(wěn)定等十分重要，也會(huì)按需給予預(yù)算分配。新預(yù)算政治學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)實(shí)中的預(yù)算決策幾乎都是這兩類標(biāo)準(zhǔn)的融合，相比之下，前者是技術(shù)性的，后者是價(jià)值性的，而單純依據(jù)技術(shù)或價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配的預(yù)算占比不足30%。我們考量高質(zhì)量發(fā)展各項(xiàng)任務(wù)的完成（各項(xiàng)考評(píng)指標(biāo)目標(biāo)的兌現(xiàn)），當(dāng)然要以預(yù)算分配（資金投向）來引導(dǎo)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理行動(dòng)（各部門履職工作）向原本關(guān)注不足或著力不夠的領(lǐng)域延伸，引導(dǎo)資源向推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展更加重要、更為有效的方面聚集。在這一過程中，各級(jí)各類預(yù)算分配決策所參照的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，則要自覺向“服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的效能”看齊，特別是要把傳統(tǒng)發(fā)展模式下的投資增長、能源消耗、增速維持等有關(guān)預(yù)算逐步向新發(fā)展理念下的新工作業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移。同樣地，這一預(yù)算決策機(jī)制也需兼顧技術(shù)和價(jià)值兩重因素進(jìn)行權(quán)衡——相對(duì)于“為高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)的效能”而言，績效凸顯、清晰可見的政策項(xiàng)目當(dāng)然要優(yōu)先支持，而有些政策項(xiàng)目盡管重要，卻在短期內(nèi)難以發(fā)揮顯著效益（屬于引導(dǎo)性工作），也應(yīng)給予必要的預(yù)算保障。

（三）以績效預(yù)算管理為抓手強(qiáng)化高質(zhì)量發(fā)展考評(píng)指標(biāo)的落實(shí)

預(yù)算投入、資金支持是工作開展的前提，以強(qiáng)化預(yù)算績效管理來提升推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)工作的績效是一個(gè)“事半功倍”的抓手。在各級(jí)各類預(yù)算分配決策更多地向高質(zhì)量發(fā)展所需傾斜的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)這些預(yù)算領(lǐng)域的績效管理，具體在預(yù)算編制、審定、執(zhí)行、監(jiān)督和決算各環(huán)節(jié)嚴(yán)格貫徹績效標(biāo)準(zhǔn)，以預(yù)算目標(biāo)管理和績效評(píng)價(jià)來倒逼跟預(yù)算關(guān)聯(lián)的高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)目標(biāo)指標(biāo)完成。更要不斷健全為高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)的預(yù)算全面績效管理體系，努力使落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展要求的各項(xiàng)工作達(dá)到績效目標(biāo)完整清晰、組織機(jī)制完備可行、績效行為規(guī)范高效、績效結(jié)果真實(shí)可感、績效反饋合法有據(jù)的理想模式?！?/p>