馮霞

[摘 ? ?要] 新公共管理運動推動了政府績效評估的興起。績效評估被引入中國后中國地方政府開展了各種各樣的績效評估實踐。文章以南京市的 “萬人評議機關(guān)”為例來粗淺地探討了我國地方政府績效評估中的公民參與問題。

[關(guān)鍵詞] 績效評估;公民參與;萬人評議政府

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 19. 077

[中圖分類號] D035.5 ? ?[文獻標(biāo)識碼] ?A ? ? ?[文章編號] ?1673 - 0194（2019）19- 0181- 03

0 ? ? ?前 ? ?言

20世紀(jì)70年代“新公共管理運動”的興起引發(fā)了一場世界范圍內(nèi)政府施政理念的變革，全球興起一股政府績效評估的浪潮。伴隨著新公共管理改革的步伐和我國改革開放的深入，各地公民參與政府績效評估的活動不斷出現(xiàn)，最早的公民評議政府是1998年沈陽的“市民評議政府”。繼沈陽之后，杭州、南京、北京、上海等省市紛紛加入，比如杭州市從2000年開始的“滿意單位不滿意單位評選活動”，南京市從2001年開始的“萬人評議機關(guān)”，上海市楊浦區(qū)從2003年開始的問績于民型的績效評估模式。這些都推動了我國地方政府績效評估中的公民參與。本文將選取南京市為例來探討地方政府績效評估中的公民參與問題。

1 ? ? ?公民參與地方政府績效評估相關(guān)概念界定

1.1 ? 政府績效

績效一詞來源于英文performance，包括三層意思：經(jīng)濟、效率與效果，其中經(jīng)濟關(guān)注投入數(shù)量，效率關(guān)注投入與產(chǎn)出之比，效果關(guān)注目標(biāo)的實現(xiàn)程度。政府績效指的是地方政府的工作業(yè)績及其管理、服務(wù)所產(chǎn)生的效果，與績效一樣，它也包括經(jīng)濟、效率和效果三個維度，但政府部門畢竟是一個帶有公共性質(zhì)的機構(gòu)，公平公正也應(yīng)該成為衡量政府績效的一個維度。

1.2 ? 地方政府的績效評估

地方政府績效評估簡單來說就是對地方政府的業(yè)績和服務(wù)質(zhì)量進行評價，科學(xué)來講就是相關(guān)的評估主體依據(jù)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、程序、方法、指標(biāo)對地方政府的決策、管理行為、服務(wù)質(zhì)量所產(chǎn)生的影響和效果進行綜合分析和科學(xué)評價。

2 ? ? ?南京市政府“萬人評議機關(guān)”的具體做法

南京市政府從2001年開始開展了萬人規(guī)模的群眾評議機關(guān)作風(fēng)活動，被稱為“萬人評議機關(guān)”，本文主要以南京市2005年的萬人評議政府來展開介紹和分析，分析框架借鑒了鄧國勝和肖明超等提出的公民參與評估的四個環(huán)節(jié)：采集評議信息、反饋評議結(jié)果、運用評議結(jié)果、回應(yīng)評議結(jié)果[1]。

2.1 ? 采集評議信息

南京市“萬人評議機關(guān)”的評議機構(gòu)根據(jù)工作性質(zhì)、職能、同群眾接觸的方式和程度等因素，將被評議的96個部門劃分為三組。第一組是政府機構(gòu)中直接在第一線面向廣大人民群眾服務(wù)和執(zhí)法的部門及部分專營性企事業(yè)單位，第二組是政府機構(gòu)中除第一組以外的部門及直屬單位，第三組是黨群機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、法檢機關(guān)和直屬單位。

評議內(nèi)容主要體現(xiàn)在《評議表》的設(shè)計上，采用無記名評議方式，由四部分組成。第一部分是填答說明，主要是對“總體評價表”、“部門單位評議表”、“具體意見表”三個表的填答方法做出說明，同時界定當(dāng)年評議的具體內(nèi)容;第二部分是表1“市級機關(guān)作風(fēng)建設(shè)總體評價表”，填寫對市級機關(guān)作風(fēng)的總體評價和具體意見，設(shè)有“滿意、基本滿意、不滿意”三個選項;第三部分是表2“市級機關(guān)部門作風(fēng)評議表”內(nèi)容是對上述三組部門分別按“不了解、滿意、比較滿意、不太滿意、不滿意”進行評議;第四部分是表3“對市級機關(guān)被評議部門的具體意見表，征求意見的內(nèi)容分為表揚意見、批評意見和建議。

參加評議的總?cè)藬?shù)約有10 000人，為了全面客觀的反映群眾意見，南京市做了大量工作，首先將參加評議的公民分為10個層次，其次完善評議人的選取辦法，減少了以往的指定評議人的方法，除市級領(lǐng)導(dǎo)干部外其他評議人均通過抽樣的方法選取，第三針對不同層面群眾評議結(jié)果進行加權(quán)處理，分別請10為專家、10位市領(lǐng)導(dǎo)、20個市級機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)給出權(quán)重，然后進行算術(shù)平均，最終確定10個層面的評議人對三組被評議部門的權(quán)重系數(shù)。

評估方式主要有三種：直接發(fā)放、郵寄發(fā)放和委托發(fā)放，另外還采取了網(wǎng)上評議和報紙評議兩種補充方式，但是只是作為參考并不計分。

2.2 ? 反饋評議結(jié)果

在收集評議信息之后，評議機構(gòu)根據(jù)所設(shè)計的評議表，得到了不同形式的評議結(jié)果，并反饋給不同的對象。首先根據(jù)表1和表2得到滿意率結(jié)果，2005年滿意率和比較滿意率的和大于98%，其次根據(jù)表1和表3收集群眾意見和建議，2005年群眾對市級機關(guān)作風(fēng)建設(shè)總體評價提出了1 231條意見和建議，同比減少9%，對機關(guān)各部門的意見和建議總數(shù)從往年的近萬條減少到5 107條;再次對評議和考核結(jié)果進行加權(quán)處理，為了真正體現(xiàn)公民參與、群眾評議，南京市將群眾評議的結(jié)果提到總結(jié)果的70%，保證請人民評議的基本原則不動搖。對于評估結(jié)果的反饋，評估機構(gòu)匯總的評議中反映的具體意見，經(jīng)市級機關(guān)作風(fēng)建設(shè)指導(dǎo)小組梳理后，向相關(guān)被評議部門直接反饋，根據(jù)綜合得分的排序結(jié)果由市機關(guān)作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向小組組長、副組長報告，審定后再以正式文件的形式向市委市政府報告。

2.3 ? 運用評議結(jié)果

將“萬人評議機關(guān)”與機關(guān)作風(fēng)建設(shè)考核的分值，按照7∶3的比例計算出綜合得分后，做四個方面的利用，首先作為對機關(guān)進行表彰的依據(jù)，根據(jù)結(jié)果評比表彰機關(guān)作風(fēng)建設(shè)的“先進單位”和“人民滿意單位”，排序列在各組前25%的被評為“先進單位”，連續(xù)兩年被評為“先進單位”的，評為機關(guān)作風(fēng)建設(shè)“人民滿意單位”;其次作為對末位處理的依據(jù)，市委組織對三個組排序末一位的部門進行組織考核，對連續(xù)兩年列三個組排序末一位的部門進行重點考核，根據(jù)考核結(jié)果對末位領(lǐng)導(dǎo)班子做出相應(yīng)處理;第三將排序結(jié)果在一定范圍內(nèi)公布，并向被評議部門反饋，機關(guān)作風(fēng)建設(shè)“先進單位”、“人民滿意單位”和各組排序末一位的部門在次年初的全市機關(guān)作風(fēng)建設(shè)大會上公布;第四，確定機關(guān)作風(fēng)建設(shè)的重點，凡當(dāng)年綜合得分排序在各組中末位的部門、以及與上一年相比排序下降5位的部門，作為次年機關(guān)作風(fēng)建設(shè)的重點幫助單位，把人民群眾反映強烈的、迫切需要解決的問題作為次年工作的重點內(nèi)容。

2.4 ? 回應(yīng)評議結(jié)果

經(jīng)過萬人評議，公民越來越多地參與地方政府績效的評估，這使得過去無視群眾意見的單位開始重視群眾，開始大力整改，想方設(shè)法為群眾排憂解難，30多個部門開設(shè)了“局長信箱”，市紀(jì)委開展了“百企走訪”的創(chuàng)新活動，直接深入企業(yè)聽取意見和建議[1-2]。

3 ? ? ?南京市“萬人評議機關(guān)”活動的經(jīng)驗與不足

3.1 ? 南京市“萬人評議機關(guān)”的經(jīng)驗

南京市 “萬人評議機關(guān)”活動走在我國地方政府績效評估的前列，開啟了我國地方政府績效評估中公民參與的先河，這種評估方式是對傳統(tǒng)的自上而下的評估方式的有益補充，給各機關(guān)各部門帶來了前所未有的壓力和動力。

在評估信息的收集上南京市堅持客觀公正的原則，對評估主體進行分層并改進選取方法，對被評估對象進行分組，設(shè)計并不斷改進評估內(nèi)容，在評估方式上也由原先的單一的直接發(fā)放轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲馈⒍嘣?，結(jié)合了網(wǎng)上評議和報紙評議等;在反饋評議結(jié)果上堅持有用性原則，分兩類進行反饋，將具體意見直接反饋給被評議部門，將排序結(jié)果上報;為了保證評議的持續(xù)性，維持各參與主體的動力，尤其是為了避免處于先進地位的機關(guān)喪失危機感，處于末位的機關(guān)喪失信心，處于中間的機關(guān)喪失壓力感，在運用評議結(jié)果時，增加了縱向比較，將與上一年相比排序下降5位以上的部門作為重點關(guān)注對象，并且初見成效，在排序處于先進行列的24個部門里有8個部門首次躋身先進行列。

南京市進行的萬人評議機關(guān)，請人民評議的做法，強化了政府機關(guān)的群眾意識，那種長期以來存在的“門難進、臉難看、事難辦”的現(xiàn)象減少了，“一站式審批，一條龍服務(wù)”的服務(wù)措施逐漸增多，群眾普遍關(guān)心和反映強烈的問題得到較好的解決;公民參與政府績效評估，拉近了政府與公眾之間的距離，使公眾增加了對政府的信任，提升了政府的形象;公民參與政府績效評估激勵了各部門各機關(guān)去努力改善績效，增加為人民服務(wù)的意識，從而提高公共服務(wù)的水平和質(zhì)量;公民參與政府績效評估使政府處于人民群眾的監(jiān)督之下，增加了政府的透明性。

3.2 ? 南京市“萬人評議機關(guān)”的不足

首先，從評估主體來看，公民的政治參與意識不夠高，再加上政治參與的信息和能力的缺乏，還有個人的認知偏好以及政府并沒有賦予公民影響績效管理決策的權(quán)力[3]，使得評價主體無法對政府工作的各個方面進行全面、準(zhǔn)確、客觀的評價，南京市對評估主體主要分為十個層次，但層次的劃分主要是按社會階層來抽取評估主體，忽視了不同部門面向不同顧客的事實，導(dǎo)致很多評議主體在不了解所要評議機關(guān)的情況之下進行評價，這樣的評價似乎毫無意義可言;其次，從評估指標(biāo)來看，南京市設(shè)定的指標(biāo)過于簡單和統(tǒng)一，忽視了每一個部門的差異性，因為不同的機關(guān)和部門有不同的工作目標(biāo)和職能，因此在績效評估的指標(biāo)設(shè)定中既要有不同類別之間的公共性指標(biāo)，也要考慮每個部門的特殊性，設(shè)定特定的指標(biāo)，另外根據(jù)南京市設(shè)定的評估表可以看出他們的指標(biāo)不僅過于簡單而且基本都是定性指標(biāo)，這樣導(dǎo)致評價主體僅僅是憑一種模糊的不確定的整體印象來進行評價，而不是根據(jù)對該部門具體的表現(xiàn)來評價，這樣的評價隨意性較大，信度較低;第三，從信息的對稱性來看，政府公開的內(nèi)容和程度與公眾評議政府績效的要求有一定差距，政府公開的內(nèi)容并不一定是群眾真正關(guān)心的問題，公民向評議的那部分政府卻沒有公開相關(guān)的信息，導(dǎo)致信息不對稱問題突出，影響了評議結(jié)果的準(zhǔn)確性和可信度。

4 ? ? ?完善地方政府績效評估中公民參與的對策

4.1 ? 提高公民參與績效評估的意識、素質(zhì)、能力

公民參與地方政府績效評估使得公民成為地方政府績效評估中一股很重要的力量，但是在我國公民的參與意識還很低，對政治的敏感性、參與度、參與能力使得他們無法對被評議的對象做出客觀、正確的評估，使得評估也只能是流于形式，因此，提高公民參與績效評估的意識和能力，是有效地促進績效評估取得成功的前提和基礎(chǔ)。首先，要通過宣傳喚醒公民意識，培育和傳播體現(xiàn)公民主體意識的公民文化，破除傳統(tǒng)的官本位思想的束縛，積極倡導(dǎo)民主和法治精神，是公民能夠有序的積極地參與到評估中來;其次，要提高公民的文化素質(zhì)，提高他們的參與能力，要大力發(fā)展文化教育和科技，提高公民的文化和政治素質(zhì)，使公民能夠用理性的思維來參與評估，提高評估的有效性，要有針對性地向公民傳播績效評估方面的知識和技能，提高他們的參與熱情和能力。

4.2 ? 完善地方政府評估的指標(biāo)體系

指標(biāo)體系的科學(xué)合理的設(shè)置是績效評估的關(guān)鍵，要正確評價政府績效，建立一套行之有效的評價指標(biāo)體系是首要前提，南京包括許多地方政府的績效評估采用的都是比較簡單的指標(biāo)，如滿意、不滿意等，較籠統(tǒng)和模糊，缺乏邏輯性和針對性。首先，要站在公民的立場上考慮指標(biāo)的構(gòu)成，堅持以服務(wù)對象為導(dǎo)向的指標(biāo)設(shè)計原則，了解公民真正關(guān)注的是什么，據(jù)此設(shè)計指標(biāo)，而不能只從政府自身的角度出發(fā)設(shè)計一些硬性的指標(biāo);其次，要考慮被評估對象的差異性，根據(jù)不同部門的不同職責(zé)和不同業(yè)務(wù)來設(shè)計具有差異化的指標(biāo)，而不能為了省力或節(jié)約成本設(shè)置相同的指標(biāo)，這樣的指標(biāo)設(shè)計師及其不科學(xué)合理的，因此在地方政府績效評估中要衡量每個部門不同的特點，在公共指標(biāo)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各個部門的獨特工作職能和特點，設(shè)定特定的指標(biāo)，以補充完善指標(biāo)體系，增加評估結(jié)果的有效性;第三，要為指標(biāo)分配權(quán)重，每一個指標(biāo)的重要性是不同的，為了增加指標(biāo)設(shè)計的科學(xué)性和評估的效度和信度，要為每一個評估指標(biāo)分配權(quán)重。

4.3 ? 建立有效的信息溝通機制，加強政府與公民的交流溝通

目前公民參與地方政府績效評估一個很重要的問題就是信息不對稱問題，導(dǎo)致即使民眾有參與評估的意識和能力，但卻缺乏必要的信息，使得公民在績效評估中處于尷尬的境地，因此，有必要建立制度化的程序性規(guī)則[4]，在公民參與績效評估的不同階段建立政府和公眾之間的交流和溝通機制。

4.4 ? 利用網(wǎng)絡(luò)拓展公民參與績效評估的渠道和方式

現(xiàn)代科技的發(fā)展能夠推動政府執(zhí)政形式的變化，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)使人民能夠通過網(wǎng)絡(luò)來收集資源，通過網(wǎng)絡(luò)來參與政府政務(wù)，網(wǎng)絡(luò)時代提供了全新的信息傳輸介質(zhì)、開放式的網(wǎng)絡(luò)平臺、近距離的對話窗口、高速率的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，要充分利用這些資源來拓展公民參與績效評估的途徑和渠道，使更多的公民參與到績效評估中來[5]。網(wǎng)上評議政府正在成為一種普遍的趨勢，它是政府和群眾溝通的互動式橋梁和紐帶，以最快捷方便的優(yōu)勢得到快速發(fā)展和普及，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)所提供的技術(shù)平臺促進政府辦公的自動化、平民化，建立網(wǎng)上評議機制，促進公民參與評議的廣泛性和有效性。

主要參考文獻

[1]鄧國勝，肖明超.群眾評議政府績效：理論、方法與實踐[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.

[2]桑助來，中共地方政府績效評估報告[M].北京：中共中央黨校出版社，2009.

[3]秦曉蕾.地方政府績效評估中的有效公民參與：責(zé)任與信任的交換正義——以南京市“萬人評議機關(guān)”15年演化歷程為例 [J].中國行政管理，2017（2）：35-41.

[4]吳杰華.公民參與地方政府績效評估的困境超越[J].治理現(xiàn)代化研究，2018（6）：64-68.

[5]趙長明.法家法治思想及其對社會主義法治建設(shè)的啟示[J].陜西教育：高教， 2015（9）：35，39.