原 凱

普惠金融(Financial Inclusion)一詞是聯(lián)合國(guó)在國(guó)際小額信貸年(2005年)的宣傳文本中首次提出的，其基本含義是能夠以可負(fù)擔(dān)的成本有效而全方位地為所有社會(huì)成員提供金融服務(wù)。自提出以來，普惠金融受到世界各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家在施政上的普遍重視，并在世界范圍內(nèi)得到了廣泛的實(shí)踐，發(fā)展出了各種各樣的經(jīng)驗(yàn)和模式。作為金融領(lǐng)域平權(quán)主義思想的體現(xiàn)，普惠金融究其實(shí)質(zhì)是一種對(duì)受金融排斥社會(huì)弱勢(shì)群體加以包容和賦權(quán)的理念，蘊(yùn)含著對(duì)金融正義的深層訴求，是現(xiàn)代金融發(fā)展的潮流和趨勢(shì)。而構(gòu)筑普惠金融規(guī)制體系，既是金融正義對(duì)合法性前提的內(nèi)在要求，也是普惠金融自身制度化生存和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的必由之道。但在現(xiàn)實(shí)中，普惠金融雖然存在于國(guó)際組織和各國(guó)政府的政策中，存在于駁雜不一乃至野蠻生長(zhǎng)的金融實(shí)踐里，但其規(guī)范制定進(jìn)程嚴(yán)重滯后。就我國(guó)普惠金融規(guī)制現(xiàn)狀而論，其面臨著法律“缺失”和“失法”的雙重問題，即相關(guān)法律空洞而無操作性或相關(guān)規(guī)范“政策”特質(zhì)突出而法律品格不足，因此從法律角度研究普惠金融規(guī)制的理論與實(shí)踐對(duì)于普惠金融的發(fā)展無疑具有莫大的現(xiàn)實(shí)及長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。本文將分為四個(gè)部分展開論述：第一部分從金融正義的合法性前提出發(fā)探討普惠金融規(guī)制的法理基礎(chǔ)和國(guó)際實(shí)踐，并對(duì)我國(guó)普惠金融規(guī)制現(xiàn)狀做出歸納，第二部分是對(duì)普惠金融規(guī)制的核心部分即市場(chǎng)化監(jiān)管模式的詳細(xì)闡述，第三部分以村鎮(zhèn)銀行為例探討普惠金融的行為監(jiān)管問題，第四部分則是從普惠金融交易成本的角度研究關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)配套制度的構(gòu)建。

一、金融正義與普惠金融合法性建構(gòu)

普惠金融規(guī)制的根本目的是對(duì)普惠金融合法性的建構(gòu)，而建構(gòu)普惠金融合法性也是普惠金融核心價(jià)值即金融正義的必然要求，從法理上蘊(yùn)含著正義與合法性之間的深刻辯證。所謂正義，其元素不外乎自由、權(quán)利、平等和法治等，以羅爾斯為代表的英美新自由主義和以哈貝馬斯為代表的新法蘭克福學(xué)派等兩大法哲學(xué)流派都對(duì)正義做了深入探討。羅爾斯在其名著《正義論》中將“平等”視為正義第一原則，而羅爾斯所指的平等是人們基本自由的平等，他認(rèn)為“每個(gè)人對(duì)與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利……(即)確定與保障公民的平等自由……這些自由都要求是一律平等的，因?yàn)橐粋€(gè)正義社會(huì)中的公民擁有同樣的基本權(quán)利”，從而“所有的社會(huì)價(jià)值——自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富、自尊的基礎(chǔ)都要平等地分配”。由此可見，在羅爾斯這里，正義以自由(表現(xiàn)為基本權(quán)利)平等而普遍存在為第一要?jiǎng)?wù)和價(jià)值預(yù)設(shè)，以此衍生出各類機(jī)會(huì)的均等和保護(hù)弱勢(shì)的社會(huì)正義。正義是“實(shí)質(zhì)”的，并對(duì)合法性優(yōu)位。但羅爾斯也承認(rèn)程序與實(shí)質(zhì)密不可分，任何正義終需具備合法性外殼，兩者在大多數(shù)情況下是融合的；哈貝馬斯從社會(huì)交往理論的角度強(qiáng)調(diào)了正義應(yīng)具備合法性，及其形成路徑的正當(dāng)性，對(duì)羅爾斯在先的價(jià)值預(yù)設(shè)持質(zhì)疑態(tài)度。哈貝馬斯認(rèn)為合法性與正義性是同一的，合法即共識(shí)，共識(shí)即正義。在哈貝馬斯這里，正義核心是合法性——某種由共識(shí)達(dá)致的“形式”。但哈貝馬斯并不否認(rèn)交往與共識(shí)需要從某些道德規(guī)范出發(fā)，形式正義不能完全排除某些正義的“實(shí)質(zhì)”?？梢?，無論如何解讀，正義都與法治或合法性密切相關(guān)，是法律之下社會(huì)自由與平等的狀態(tài)，是個(gè)體與整體意義上的公平。申言之，金融正義也同樣意味著合法前提下的金融權(quán)利與自由，個(gè)體金融交易與整體金融體系的公平。在普惠金融領(lǐng)域，金融正義表現(xiàn)為適當(dāng)規(guī)則之下人人平等而自由享有基本金融權(quán)利和均等交易機(jī)會(huì)，且個(gè)體通過金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制達(dá)致交易公平，而社會(huì)各階層因金融交易成本降低都得到福利增益，從而最終構(gòu)建以市場(chǎng)原則為核心，從個(gè)體到整體全面公平的金融體系，而此種適當(dāng)規(guī)則既是普惠金融合法性前提的直接表現(xiàn)，也是普惠金融開展的社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)(哈貝馬斯)和程序正義(羅爾斯)。

普惠金融的“正義”意蘊(yùn)及其合法性建構(gòu)并非純粹的理論推演，同時(shí)也有相關(guān)制度實(shí)踐特別是國(guó)際層面制度實(shí)踐的呼應(yīng)，這反映了金融正義的某種國(guó)際共識(shí)。聯(lián)合國(guó)將普惠金融定義為全體居民能以合理價(jià)格獲取任何金融服務(wù)，認(rèn)為政府、民間組織和私營(yíng)部門應(yīng)創(chuàng)造有利于普惠金融的政策環(huán)境并加強(qiáng)其與正規(guī)金融的聯(lián)系，普惠金融機(jī)構(gòu)應(yīng)有明確監(jiān)管規(guī)則和行業(yè)慣例約束，相關(guān)組織、財(cái)務(wù)和機(jī)構(gòu)上的可持續(xù)以及通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)客戶對(duì)普惠金融服務(wù)的選擇權(quán)。ümit Hacioglu,Hasan Din?er, : ，Basel:Springer International Publishing AG,2017，p.243. 從實(shí)質(zhì)正義看，聯(lián)合國(guó)指出普惠金融應(yīng)尊重市場(chǎng)邏輯，并兼顧其社會(huì)性，實(shí)現(xiàn)包括弱勢(shì)群體在內(nèi)的全體居民對(duì)金融服務(wù)平等和普遍的選擇權(quán)；從形式正義看，聯(lián)合國(guó)強(qiáng)調(diào)普惠金融應(yīng)盡可能包含合規(guī)性較高的正規(guī)金融，并要求各方在政策環(huán)境、監(jiān)管規(guī)則和行業(yè)慣例等“合法性前提”約束下行為。20國(guó)集團(tuán)(以下簡(jiǎn)稱G20)及其附屬組織的相關(guān)論述尤為全面，構(gòu)建了普惠金融的原則、規(guī)則框架和行動(dòng)計(jì)劃。G20提出，普惠金融指所有工作年齡人群都能有效獲取正規(guī)金融體系提供的全系列金融服務(wù)，為此應(yīng)建立(1)有利于競(jìng)爭(zhēng)并可監(jiān)測(cè)的市場(chǎng)化監(jiān)管；(2)含賦權(quán)內(nèi)容的金融消費(fèi)者保護(hù)；(3)以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)的數(shù)字普惠金融；(4)與現(xiàn)有金融安全體系兼容的普惠金融規(guī)則等四大支柱，以提高普惠金融的可持續(xù)性和參與水平，降低普惠金融的結(jié)構(gòu)成本和風(fēng)險(xiǎn)。與聯(lián)合國(guó)相比，G20的認(rèn)知更全面，增加了金融交易公平的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)了數(shù)字普惠金融降低金融交易成本的觀點(diǎn)，同時(shí)對(duì)普惠金融的安全維度做出考慮?？v觀國(guó)際組織的諸多陳述，其觀點(diǎn)可總結(jié)為：普惠金融是奠基于某種順應(yīng)市場(chǎng)化的監(jiān)管規(guī)則(合法性)之上的金融理念，著眼于公平正義在金融領(lǐng)域的全面表達(dá)，包括金融權(quán)平等和金融交易自由的實(shí)現(xiàn)以及金融消費(fèi)者主權(quán)下供需利益的平衡，即所謂金融自由和金融公平，同時(shí)普惠金融須以金融交易成本削減為前提，而這須通過完善關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)配套制度加以實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)不僅有普惠金融國(guó)家規(guī)劃，同時(shí)也積極參與和貫徹普惠金融國(guó)際共識(shí)。2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“發(fā)展普惠金融”，而2015年中共十八屆五中全會(huì)通過的第十三個(gè)五年規(guī)劃建議中更進(jìn)一步要求發(fā)展普惠金融，著力加強(qiáng)對(duì)中小微企業(yè)、農(nóng)村特別是貧困地區(qū)金融服務(wù)。國(guó)務(wù)院《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)及G20杭州峰會(huì)通過的《二十國(guó)集團(tuán)數(shù)字普惠金融高級(jí)原則》(以下簡(jiǎn)稱《高級(jí)原則》)細(xì)化和推進(jìn)了黨中央全會(huì)和五年規(guī)劃中關(guān)于發(fā)展普惠金融的方針，積極提倡和落實(shí)了普惠金融領(lǐng)域的國(guó)際共識(shí)，《規(guī)劃》明確指出普惠金融是指立足于機(jī)會(huì)平等和商業(yè)可持續(xù)原則，以可負(fù)擔(dān)成本為社會(huì)各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)，《規(guī)劃》和《高級(jí)原則》為我國(guó)發(fā)展普惠金融描畫了新時(shí)代和數(shù)字環(huán)境下的路線圖，上述黨和政府的各項(xiàng)文件對(duì)普惠金融在我國(guó)發(fā)展做了長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和具體制度構(gòu)想，表達(dá)了對(duì)普惠金融理念在我國(guó)全面付諸實(shí)施的殷切冀望，也為國(guó)際普惠金融事業(yè)做出了重大貢獻(xiàn)。但目前我國(guó)普惠金融規(guī)制體系作為“合法性外殼”與政府愿景不相匹配，有著法律“缺失”和“失法”的雙重問題，前者并非指法律規(guī)范的不存在，而是指“一方面有法可為，另一方面權(quán)義責(zé)界定模糊與虛無縹緲”，從而“可以預(yù)見的后果就是，法律權(quán)威的迷失與金融普惠目標(biāo)的失之交臂”，后者則是指普惠金融規(guī)范體系嚴(yán)謹(jǐn)性的缺失，普惠金融規(guī)制“走的并非一條高度規(guī)范，嚴(yán)格體系的法律化路線，而是法律問題嚴(yán)重政治化、空泛化……與法律品質(zhì)格格不入”。有學(xué)者進(jìn)一步從制度層面指出，我國(guó)普惠金融主要障礙在于政府監(jiān)管錯(cuò)位，其過度干預(yù)的“監(jiān)管越位”或監(jiān)管不足的“監(jiān)管缺位”是為病征，另有金融知識(shí)普及教育體系落后以及征信體系未完善等也是我國(guó)普惠金融發(fā)展的制度性掣肘。

基于金融正義理念、相關(guān)國(guó)際共識(shí)、國(guó)家規(guī)劃以及我國(guó)普惠金融規(guī)制的現(xiàn)狀，我國(guó)普惠金融規(guī)制體系應(yīng)至少包括以下幾點(diǎn)：一是以自由化為核心，遵循市場(chǎng)化路徑，這是普惠金融商業(yè)可持續(xù)性的根本，這就要求監(jiān)管方式的市場(chǎng)化，免除不當(dāng)行政干預(yù)，這也要求監(jiān)管內(nèi)容的定制化，依據(jù)監(jiān)管對(duì)象的類型來確定具體的監(jiān)管內(nèi)容，這還需要監(jiān)管外延的擴(kuò)展，尋求包括傳統(tǒng)行政監(jiān)管在內(nèi)的多元治理方式；二是確立消費(fèi)者主權(quán)，通過行為監(jiān)管達(dá)到金融交易過程公平，提升社會(huì)公眾特別是弱勢(shì)群體對(duì)普惠金融市場(chǎng)的信心，這是普惠金融拓展性的保障，這就要求監(jiān)管部門和行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)對(duì)普惠金融市場(chǎng)公平交易的規(guī)范化指引以保障相關(guān)金融消費(fèi)者的公平交易權(quán)，做好金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)和信息披露，以提升相關(guān)金融消費(fèi)者的交易安全權(quán)和知情權(quán)，優(yōu)化以人行地方分支為中心的行為監(jiān)管基層架構(gòu)，以維護(hù)相關(guān)金融消費(fèi)者的依法求償權(quán)；三是提升關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)配套制度供給，包括數(shù)字普惠金融開展、社會(huì)信用體系完善和普惠金融綜合促進(jìn)政策采行，這樣才能降低乃至消除信息、信用和結(jié)構(gòu)性成本，促進(jìn)監(jiān)管模式的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，增加社會(huì)整體特別是弱勢(shì)階層的福利，從而成就普惠金融發(fā)展的社會(huì)前提。

二、普惠金融規(guī)制的自由之維——作為核心的市場(chǎng)化監(jiān)管

普惠金融定義主要從政策理念出發(fā)，既無實(shí)定法上界定，也沒有法學(xué)界共識(shí)。普惠金融的外延也在不斷擴(kuò)充，就服務(wù)類別而言，普惠金融服務(wù)從信貸類擴(kuò)展到股權(quán)、保險(xiǎn)、租賃和其他金融服務(wù)上；就機(jī)構(gòu)載體而言，普惠金融機(jī)構(gòu)從銀行類金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)展到其他傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)和新型金融機(jī)構(gòu)；就制度建設(shè)而言，普惠金融制度從金融體系內(nèi)變革擴(kuò)展到社會(huì)信用、互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和金融消費(fèi)者保護(hù)等，由于普惠金融涉及面廣，變動(dòng)不居，因此難以通過集中、統(tǒng)一但又相對(duì)滯后的立法加以調(diào)整，而更應(yīng)通過不斷演化和自適應(yīng)的監(jiān)管(包括他律和自律監(jiān)管)加以調(diào)整，而以監(jiān)管為核心的金融治理也是現(xiàn)代金融制度供給的主要特征。

作為普惠金融合法性前提，普惠金融監(jiān)管的基本原則尚未有共識(shí)，但市場(chǎng)化方向應(yīng)分歧不大，其意在減少行政管制，按照市場(chǎng)自身規(guī)律來設(shè)計(jì)監(jiān)管，使其促進(jìn)而非阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，普惠金融的市場(chǎng)化監(jiān)管也是對(duì)市場(chǎng)主導(dǎo)，機(jī)會(huì)平等和可持續(xù)普惠金融的法制呼應(yīng)，是普惠金融規(guī)制的核心要義。

(一)自由化導(dǎo)向的普惠金融審慎監(jiān)管

普惠金融市場(chǎng)化監(jiān)管首先要求監(jiān)管部門給予普惠金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入和經(jīng)營(yíng)自主，在透明和法治的前提下減少微觀行政干預(yù)。巴塞爾委員會(huì)普惠金融應(yīng)用核心原則指引指出，在準(zhǔn)入階段的行政許可方面，特定金融機(jī)構(gòu)的許可范圍必須由監(jiān)管機(jī)構(gòu)或法律法規(guī)明確規(guī)定，其應(yīng)足夠廣泛以保護(hù)市場(chǎng)創(chuàng)新，在機(jī)構(gòu)資質(zhì)方面，應(yīng)奉行一致準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)(在股東、董事、高管、初始資本來源和最低注冊(cè)資本等方面)，但也應(yīng)適用分層準(zhǔn)入等差異化框架以反映市場(chǎng)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)狀況。在經(jīng)營(yíng)階段，監(jiān)管機(jī)構(gòu)固然應(yīng)在監(jiān)管報(bào)告、監(jiān)管技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)控制、執(zhí)法處罰和公司治理上有硬性或者軟性要求，但這一般都以信息披露、事后監(jiān)管和行為引導(dǎo)方式進(jìn)行，對(duì)普惠金融要強(qiáng)調(diào)其有別于傳統(tǒng)金融，適用包容性監(jiān)管。巴塞爾委員會(huì)上述指引無疑體現(xiàn)了普惠金融監(jiān)管的市場(chǎng)化國(guó)際共識(shí)，對(duì)成員國(guó)實(shí)現(xiàn)普惠金融的市場(chǎng)主導(dǎo)和商業(yè)可持續(xù)有著相當(dāng)意義。

因此，作為典型的普惠金融機(jī)構(gòu)，小貸公司在監(jiān)管上就應(yīng)適用市場(chǎng)化導(dǎo)向的“包容性監(jiān)管”理念，根據(jù)以上指引做到雖然在準(zhǔn)入上許可法定，但在資質(zhì)或門檻標(biāo)準(zhǔn)上盡量地透明與寬松，在經(jīng)營(yíng)上固然須有若干審慎要求，但力求最少，在具體內(nèi)容上注重信息披露等事后監(jiān)管手段的運(yùn)用。當(dāng)然，許多經(jīng)營(yíng)普惠金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)還包括銀行這樣的傳統(tǒng)正規(guī)金融組織，其在準(zhǔn)入和經(jīng)營(yíng)上必然有著許多出于審慎考慮的剛性約束，與小貸公司這類非存款類放貸組織在監(jiān)管上會(huì)有本質(zhì)不同，但就普惠金融業(yè)務(wù)而言，監(jiān)管部門也完全可以對(duì)其實(shí)施差異化監(jiān)管，從而改變正規(guī)金融對(duì)普惠金融業(yè)務(wù)較為冷淡的現(xiàn)狀。

但反觀我國(guó)現(xiàn)狀，小貸公司這類造成金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可能性較小的非存款類放貸組織和普惠金融機(jī)構(gòu)仍受到許多不當(dāng)監(jiān)管，這與巴賽爾組織相關(guān)指引所提倡的去行政化“包容性監(jiān)管”圖景相去甚遠(yuǎn)，具體表現(xiàn)為小貸公司相關(guān)規(guī)范內(nèi)容粗疏，而監(jiān)管則偏向于職權(quán)混亂的屬地化模式，這使得無論是小貸公司的準(zhǔn)入還是經(jīng)營(yíng)都受到包括中央部門規(guī)章與地方條例在內(nèi)的許多條框的不合理制約，再加上許多職責(zé)不清乃至重疊的地方金融部門對(duì)小貸公司政出多頭的監(jiān)管，于是乎對(duì)小貸公司的不當(dāng)行政干預(yù)成為當(dāng)下常態(tài)。因此，當(dāng)前應(yīng)首先以我國(guó)《非存款類放貸組織條例》的制定為契機(jī)，參照國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)和巴塞爾委員會(huì)普惠金融應(yīng)用核心原則指引，為我國(guó)小貸行業(yè)制定一部高位階和專門性的法律規(guī)范，為小貸公司監(jiān)管的透明化和法治化樹立前提；其次在具體內(nèi)容方面，雖然在當(dāng)前的《非存款類放貸組織條例》征求意見稿(以下簡(jiǎn)稱征求意見稿)中還有若干的審慎性規(guī)定，如授權(quán)監(jiān)管部門制定非存款類放貸組織的融入資金余額與資本凈額比例上限的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但從其大略觀之，征求意見稿的確傾向于采取了極為寬松的審慎監(jiān)管甚至非審慎監(jiān)管的模式，對(duì)包括小貸公司在內(nèi)的非存款類放貸組織的準(zhǔn)入和經(jīng)營(yíng)原則實(shí)行形式審查，為其制定適用于普惠金融的包容性監(jiān)管框架；再次監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置上，征求意見稿將小貸公司監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一歸攏到省級(jí)政府層次，消除了小貸公司地方多頭監(jiān)管和不當(dāng)行政干預(yù)的弊害。從征求意見稿可見，我國(guó)在普惠金融監(jiān)管上遵循的是以自由化為導(dǎo)向、在準(zhǔn)入和經(jīng)營(yíng)上去除微觀行政干預(yù)的市場(chǎng)化路徑，致力于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性普惠金融市場(chǎng)的形成。

(二)類型化基礎(chǔ)上的普惠金融適合監(jiān)管

普惠金融市場(chǎng)化監(jiān)管并非放任不管，而是要探索符合市場(chǎng)規(guī)律的監(jiān)管模式，并根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)的性質(zhì)在審慎與非審慎以及一致和差異化監(jiān)管之間相機(jī)抉擇。從前者來說，應(yīng)考察機(jī)構(gòu)性質(zhì)，如果是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，則宜采取審慎監(jiān)管，而如果是非銀金融機(jī)構(gòu)，則可采行非審慎監(jiān)管，另外關(guān)注業(yè)務(wù)功能，存款類金融業(yè)務(wù)一律應(yīng)審慎應(yīng)對(duì)，除此之外則適用非審慎監(jiān)管即可。就后者而言，在確定采取審慎或非審慎監(jiān)管，并適用大致相同監(jiān)管原則前提下，應(yīng)基于比例原則對(duì)普惠金融業(yè)務(wù)或機(jī)構(gòu)采取差異化監(jiān)管，其中應(yīng)特別考慮監(jiān)管對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)狀況和系統(tǒng)重要性等方面。當(dāng)然，任何監(jiān)管模式都應(yīng)保證監(jiān)管合法、獨(dú)立和完備，防止監(jiān)管套利或規(guī)避發(fā)生，這也是巴塞爾委員普惠金融核心原則指引的觀點(diǎn)。

目前我國(guó)普惠金融領(lǐng)域存在各種類型的金融機(jī)構(gòu)，從不同角度來看，既有傳統(tǒng)商業(yè)銀行，也有新興的村鎮(zhèn)銀行；既有大量持牌非銀金融機(jī)構(gòu)(指經(jīng)過金融行政許可而從事普惠金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu))，也存在著許多非持牌非金融機(jī)構(gòu)(指未經(jīng)金融行政許可且注冊(cè)為一般商事組織的機(jī)構(gòu)如小貸公司)；既有存款類非銀金融機(jī)構(gòu)(如農(nóng)村信用社)，也有非存款類放貸組織(包括持牌的消費(fèi)金融公司和汽車金融公司，非持牌類的小貸公司、投資公司和擔(dān)保公司等)。在普惠金融機(jī)構(gòu)形態(tài)如此蕪雜的情況下，應(yīng)根據(jù)普惠金融業(yè)務(wù)的具體內(nèi)容和所屬機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來靈活適用審慎監(jiān)管與非審慎監(jiān)管以及一致監(jiān)管與差異化監(jiān)管，從而使得任何特定的普惠金融機(jī)構(gòu)和業(yè)態(tài)都能得到與其自身性質(zhì)相適合的監(jiān)管。

以小額信貸業(yè)務(wù)為例，如果是小額信貸業(yè)務(wù)歸屬于小貸公司，則應(yīng)考慮到其所涉公眾利益較小，以及降低運(yùn)營(yíng)成本和節(jié)約監(jiān)管資源的因素，適用非審慎監(jiān)管模式，擺脫監(jiān)管對(duì)其償付能力和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)約束和考核，將監(jiān)管重點(diǎn)僅僅放在其運(yùn)營(yíng)的合規(guī)性上，這將使得小貸公司只要遵守既定的法律法規(guī)就可以最大程度地免除監(jiān)管羈絆，極大保護(hù)了小貸公司的經(jīng)營(yíng)自由和創(chuàng)造性。但如屬于存款類金融機(jī)構(gòu)的小額信貸，則即使業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，其所受監(jiān)管也必完全不同，如我國(guó)農(nóng)村信用合作社發(fā)放的小額信貸，由于農(nóng)信社的存款類金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)，其從事業(yè)務(wù)必然要接受銀保監(jiān)會(huì)的審慎監(jiān)管，我國(guó)目前對(duì)農(nóng)信社實(shí)行以風(fēng)險(xiǎn)為中心的審慎監(jiān)管機(jī)制，并確定其總體向商業(yè)銀行過渡的方向，銀行類監(jiān)管指標(biāo)成為約束其業(yè)務(wù)行為的主要參考。當(dāng)然，在不違反監(jiān)管一致性原則前提下，對(duì)于農(nóng)信社小額信貸監(jiān)管可以基于農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)分類審慎監(jiān)管規(guī)范做差異化處置，以反映機(jī)構(gòu)性質(zhì)和相關(guān)業(yè)務(wù)的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)狀況，考慮的因素包括涉農(nóng)客戶的具體情況、城市資金反哺農(nóng)村的政策需求等，差異化監(jiān)管的具體內(nèi)容可以體現(xiàn)在小額信貸業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入和經(jīng)營(yíng)方面。

(三)市場(chǎng)化語(yǔ)境里的普惠金融多元治理

市場(chǎng)化語(yǔ)境里的金融規(guī)制，其內(nèi)涵不僅止于傳統(tǒng)分業(yè)框架下的剛性行政監(jiān)管，還囊括了其他更為貼近市場(chǎng)需求和行業(yè)發(fā)展實(shí)際的多元治理機(jī)制，如部門聯(lián)席會(huì)議、行業(yè)自律規(guī)范乃至機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制等。同樣，普惠金融領(lǐng)域也存在多元治理機(jī)制，以消除分業(yè)監(jiān)管單一、剛性和滯后的弊端。當(dāng)前我國(guó)普惠金融機(jī)構(gòu)雖以銀行業(yè)為主體，但仍囊括了大量持牌非銀金融機(jī)構(gòu)和其他創(chuàng)新型金融商事主體，在分業(yè)監(jiān)管架構(gòu)下這必然涉及多元監(jiān)管主體，必然產(chǎn)生普惠金融規(guī)制上的權(quán)責(zé)劃分和聯(lián)席協(xié)調(diào)。除此以外，普惠金融領(lǐng)域還存在大量定性不明的金融創(chuàng)新以及監(jiān)管缺位的非持牌金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)管部門過早的剛性行政干預(yù)往往會(huì)窒息普惠金融的生機(jī)，適用機(jī)構(gòu)內(nèi)控和行業(yè)自律等軟治理方式則可能更為適當(dāng)。

以P2P網(wǎng)絡(luò)借貸而論，其監(jiān)管就經(jīng)歷了從工商部門放養(yǎng)到銀保監(jiān)會(huì)牽頭圈養(yǎng)的過程，其間相關(guān)監(jiān)管部門對(duì)P2P網(wǎng)貸的性質(zhì)、規(guī)制及其他方面的認(rèn)知一直與市場(chǎng)實(shí)踐存在鴻溝，從最初簡(jiǎn)單工商登記下的科技公司到銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管意圖中的信息中介，從銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管意圖中的信息中介到市場(chǎng)實(shí)踐中的類金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)管部門與市場(chǎng)實(shí)踐存在類似貓鼠游戲的博弈。而在P2P網(wǎng)貸的治理實(shí)踐中發(fā)揮不可或缺作用的則是企業(yè)內(nèi)控和行業(yè)自律機(jī)制等軟法，這不僅是因?yàn)榫W(wǎng)貸之前經(jīng)歷的放養(yǎng)過程，還因?yàn)榫W(wǎng)貸法律法規(guī)的缺位和上述監(jiān)管部門的認(rèn)知不足和錯(cuò)位，使得網(wǎng)貸領(lǐng)域的軟法治理的作用凸顯出來。不但內(nèi)控機(jī)制良好的P2P平臺(tái)得到更大的市場(chǎng)份額，推動(dòng)了行業(yè)發(fā)展，而且要求貼近市場(chǎng)實(shí)際，保護(hù)創(chuàng)新的行業(yè)自律在P2P網(wǎng)貸領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用的呼聲也越來越得到各方的認(rèn)可。

實(shí)際上，不僅是P2P網(wǎng)貸行業(yè)，更廣泛意義的互聯(lián)網(wǎng)金融近年來愈益成為普惠金融的重鎮(zhèn)，而由于互聯(lián)網(wǎng)金融的創(chuàng)新性和易變性的特點(diǎn)，使得較為剛性的傳統(tǒng)行政監(jiān)管難以對(duì)其做到適當(dāng)監(jiān)管，再加上考慮到保護(hù)市場(chǎng)新興事物與減少行政干預(yù)的需要，近年來中央和地方各級(jí)政府往往都更為重視創(chuàng)新社會(huì)治理的重要作用。以互聯(lián)網(wǎng)金融的行業(yè)自律為例， 2015年《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》、2016年《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》 等都從中央層面明確部署了互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)組織與行業(yè)規(guī)范的創(chuàng)建工作。從地方層面來說，上海和深圳也在各自互聯(lián)網(wǎng)金融地方立法中展開自律機(jī)制建設(shè)，其中上海自貿(mào)區(qū)更是獲得國(guó)家支持，由在滬金融市場(chǎng)組織(主要是行業(yè)自律協(xié)會(huì)等)承接部分中央層面的金融監(jiān)管職能，從而使得監(jiān)管能貼近市場(chǎng)和保護(hù)創(chuàng)新。

三、普惠金融規(guī)制的公平之維——以村鎮(zhèn)銀行為例的行為監(jiān)管

普惠金融規(guī)制的第二根支柱是締造金融交易公平，金融交易“公平”是對(duì)市場(chǎng)主體交易行為的價(jià)值評(píng)判，是后危機(jī)時(shí)代更高層次的制度需求，反映了金融監(jiān)管從簡(jiǎn)單合法合規(guī)到資產(chǎn)質(zhì)量控制到精細(xì)行為規(guī)制的進(jìn)化路線圖，這集中表現(xiàn)為行為監(jiān)管的加強(qiáng)。與非審慎監(jiān)管以依法合規(guī)為目標(biāo)對(duì)監(jiān)管對(duì)象實(shí)行放養(yǎng)式寬松管理以及審慎監(jiān)管以財(cái)務(wù)穩(wěn)健為目標(biāo)對(duì)監(jiān)管對(duì)象實(shí)行資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)式控制不同，行為監(jiān)管以提升公眾對(duì)金融市場(chǎng)的信心為目標(biāo)，在金融消費(fèi)者保護(hù)框架下對(duì)監(jiān)管對(duì)象即金融機(jī)構(gòu)加以“問題導(dǎo)向”式的預(yù)防性行為規(guī)范。如果說審慎監(jiān)管對(duì)資產(chǎn)質(zhì)量的控制是行為監(jiān)管的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)，那么行為監(jiān)管達(dá)致的公平交易也能促成審慎目標(biāo)的達(dá)成，而在實(shí)施寬松非審慎監(jiān)管的領(lǐng)域，行為監(jiān)管更是保障市場(chǎng)化監(jiān)管有效的主導(dǎo)因素。

目前各國(guó)行為監(jiān)管普遍受到英國(guó)學(xué)者泰勒所闡述雙峰模式的影響，雙峰模式推崇審慎與行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的并行設(shè)置和彼此獨(dú)立運(yùn)作，后危機(jī)時(shí)代各國(guó)都不同程度采納了雙峰模式理念。目前我國(guó)金融行為監(jiān)管采取了內(nèi)雙峰模式，即在原分業(yè)監(jiān)管部門一行三會(huì)內(nèi)部設(shè)置金融消費(fèi)者保護(hù)部門，而工商、外匯管理局和發(fā)改委等部門也根據(jù)其職責(zé)受理相關(guān)金融消費(fèi)者投訴，但就普惠金融而言，其行為監(jiān)管仍屬空白，以下將以普惠金融的典型業(yè)態(tài)——村鎮(zhèn)銀行為例對(duì)我國(guó)普惠金融行為監(jiān)管的現(xiàn)狀、不足與完善加以論析。

(一)我國(guó)村鎮(zhèn)銀行的行為監(jiān)管現(xiàn)狀

行為監(jiān)管促進(jìn)普惠金融服務(wù)供給質(zhì)量的提高，普惠金融目標(biāo)群體融資需求的滿足和更廣泛意義金融權(quán)的實(shí)現(xiàn)，有助于普惠金融領(lǐng)域消費(fèi)者主權(quán)的建立，達(dá)成供需雙方的權(quán)力平衡并推動(dòng)普惠金融市場(chǎng)長(zhǎng)遠(yuǎn)和均衡發(fā)展，但現(xiàn)實(shí)中普惠金融行為監(jiān)管的實(shí)際狀況卻與理論相差甚遠(yuǎn)，從而損害了相關(guān)金融消費(fèi)者的權(quán)益。

以我國(guó)村鎮(zhèn)銀行為例，作為典型的普惠金融機(jī)構(gòu)，相關(guān)行為監(jiān)管可以促進(jìn)公平交易，進(jìn)而激勵(lì)村鎮(zhèn)長(zhǎng)尾群體行使融資權(quán)，從而減輕乃至逆轉(zhuǎn)農(nóng)村金融排斥現(xiàn)象，有助于在供給側(cè)“建立覆蓋城鄉(xiāng)的面向中小企業(yè)和農(nóng)戶的普惠性金融體系”。但事與愿違的是，當(dāng)前村鎮(zhèn)銀行的行為監(jiān)管情況卻有著許多不盡如人意的地方：第一是由于村鎮(zhèn)銀行在投資準(zhǔn)入階段的主發(fā)起人制度構(gòu)成對(duì)民間資本的商事制度歧視，國(guó)有商業(yè)銀行一股獨(dú)大，造成村鎮(zhèn)銀行的市場(chǎng)定位偏差和脫農(nóng)化，逐利壓倒了普惠，惜貸現(xiàn)象突出，上述村鎮(zhèn)銀行相關(guān)審慎監(jiān)管措施的不足逐步導(dǎo)向了對(duì)村鎮(zhèn)銀行的行為監(jiān)管比較不利的某種前置狀態(tài)，而如果行為監(jiān)管自身繼續(xù)保持軟弱無力的狀態(tài)，則村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)行為“逆普惠化”傾向更難以糾正，農(nóng)村金融消費(fèi)者相應(yīng)地在與村鎮(zhèn)銀行的博弈中很難獲取公平交易機(jī)會(huì)，其公平交易權(quán)和交易自主權(quán)會(huì)受到明顯壓縮；第二是村鎮(zhèn)銀行普遍存在法人治理不善、風(fēng)險(xiǎn)防范體系不健全和專業(yè)人才缺乏的問題，這對(duì)農(nóng)村金融消費(fèi)者的交易安全權(quán)構(gòu)成極大風(fēng)險(xiǎn)，意在普惠的金融業(yè)態(tài)反而成為最不安全的金融業(yè)態(tài)；第三是村鎮(zhèn)銀行社會(huì)認(rèn)同度較低，產(chǎn)品宣傳力度不夠，而農(nóng)村金融消費(fèi)者也普遍存在文化程度低、金融知識(shí)缺乏和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱的問題，上述缺陷的雙向疊加使得村鎮(zhèn)銀行目標(biāo)群體普遍存在金融知情權(quán)嚴(yán)重匱乏的問題，金融教育、宣傳工作任重而道遠(yuǎn)；第四，在農(nóng)村金融消費(fèi)者保護(hù)的立法工作方面，目前以新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》為代表的法律法規(guī)只是搭建金融消費(fèi)者保護(hù)的初步框架，其可操作性或效力層級(jí)并不如意，對(duì)農(nóng)村金融消費(fèi)者也未提供特別保護(hù)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，村鎮(zhèn)銀行的金融消費(fèi)者保護(hù)無法“下沉”到農(nóng)村，最接近農(nóng)村的縣一級(jí)政府中只有基層央行來負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者保護(hù)事宜，在諸多問題上既缺乏事權(quán)也缺乏專業(yè)，而更高層級(jí)政府組織中存在的金融消費(fèi)者保護(hù)部門協(xié)調(diào)機(jī)制在縣級(jí)尚付闕如。

(二)村鎮(zhèn)銀行的行為監(jiān)管之必要性與具體建議

村鎮(zhèn)銀行行為監(jiān)管的原因是多種多樣的，有的與審慎監(jiān)管措施不當(dāng)有關(guān)，有的是由于行為監(jiān)管具體措施不力所致，有的則植根于農(nóng)村的社會(huì)背景與信貸環(huán)境，有的則是與我國(guó)當(dāng)前的行政監(jiān)管體系設(shè)置有著密切的關(guān)系。但不管何種原因，其歸根到底都對(duì)農(nóng)村金融消費(fèi)者造成了損害，打擊了廣大農(nóng)民或涉農(nóng)小微企業(yè)對(duì)普惠金融市場(chǎng)的信心。因此，應(yīng)從農(nóng)村金融消費(fèi)者的切身利益出發(fā)，以解決上述問題為導(dǎo)向，有針對(duì)性地改進(jìn)我國(guó)村鎮(zhèn)銀行的行為監(jiān)管，從而切實(shí)保障廣大涉農(nóng)群體的基本金融權(quán)。

第一是公平交易機(jī)會(huì)稀缺反映了村鎮(zhèn)銀行審慎監(jiān)管在投資準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化不足，但行為監(jiān)管的加強(qiáng)可有效降低上述審慎監(jiān)管的負(fù)面影響，防止兩者之間惡性循環(huán)。考慮到人行主導(dǎo)縣級(jí)以下金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)布局以及農(nóng)村金融分散化和地域化的特點(diǎn)，應(yīng)由人行牽頭建立包括兩會(huì)和地方金融辦在內(nèi)的聯(lián)席機(jī)制，并制定本地區(qū)村鎮(zhèn)銀行公平交易的行為指引，再由地方銀行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)交易中涉及的格式合同和操作程序擬定示范，從而細(xì)化對(duì)村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營(yíng)行為監(jiān)管，保障農(nóng)村金融消費(fèi)者的公平交易權(quán)。

第二是交易知情權(quán)問題，應(yīng)制定村鎮(zhèn)銀行信息披露的強(qiáng)制性規(guī)范，把村鎮(zhèn)銀行相關(guān)經(jīng)營(yíng)信息對(duì)社會(huì)公布，并針對(duì)客戶特點(diǎn)就產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)做特別提示與告知，切實(shí)保護(hù)客戶交易知情權(quán)。信息披露是任何金融機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，在普惠金融特別是村鎮(zhèn)銀行領(lǐng)域，由于所面向金融消費(fèi)者群體的特殊性，因此在信息披露上應(yīng)有著獨(dú)特的要求，不僅需要一般信息披露的真實(shí)、完整和準(zhǔn)確等，還需要在公平披露即在信息簡(jiǎn)單、扼要和易懂方面做好工作。

第三是交易安全權(quán)的問題，由于村鎮(zhèn)銀行是新興金融機(jī)構(gòu)，并且在很多情況下都是由一般商業(yè)機(jī)構(gòu)如小貸公司升級(jí)轉(zhuǎn)換而來，因此在內(nèi)控機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)乃至企業(yè)文化上與一般銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相比必然還有許多的不足和漏洞，因此，應(yīng)強(qiáng)化治理改善和內(nèi)控建設(shè)方面的行為監(jiān)管，特別是在員工考核方面增加風(fēng)險(xiǎn)防控、投訴反饋和服務(wù)品質(zhì)要求，有效保護(hù)客戶資金安全，真正將村鎮(zhèn)銀行客戶的交易安全權(quán)落到實(shí)處。

第四是改革行為監(jiān)管體制，目前我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的內(nèi)雙峰模式弊端表現(xiàn)為規(guī)制缺位、監(jiān)管多頭和協(xié)同不足等，再細(xì)分至農(nóng)村金融市場(chǎng)看，情況更為糟糕，除了缺乏差異化監(jiān)管外，甚至已有的分業(yè)監(jiān)管都十分單薄，僅有人民銀行在縣一級(jí)的分支機(jī)構(gòu)在行使農(nóng)村金融消費(fèi)者保護(hù)職能，傳統(tǒng)一行三會(huì)的監(jiān)管協(xié)同根本無從談起。就村鎮(zhèn)銀行而言，其目前的監(jiān)管主要是差異化的審慎監(jiān)管，監(jiān)管主體是銀保監(jiān)會(huì)及其分支，行為監(jiān)管不僅未能見諸銀保監(jiān)會(huì)現(xiàn)行監(jiān)管文件，在實(shí)踐中更由于銀保監(jiān)會(huì)基層監(jiān)管資源的缺乏，與此相關(guān)的問題都由村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部轉(zhuǎn)至人行分支機(jī)構(gòu)或當(dāng)?shù)亟鹑谵k處理。鑒于村鎮(zhèn)銀行小微金融特色，再考慮監(jiān)管成本收益與適應(yīng)性原則，村鎮(zhèn)銀行的行為監(jiān)管的改革應(yīng)包括：(1)制定相關(guān)規(guī)范依據(jù)，應(yīng)由人行出臺(tái)行為監(jiān)管規(guī)章，明確人行監(jiān)管主體地位，并制定與銀保監(jiān)會(huì)及地方金融辦聯(lián)席機(jī)制以處理跨部門事項(xiàng)；(2)完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確規(guī)定縣級(jí)人行在既有基礎(chǔ)上配置專崗專責(zé)處理包括村鎮(zhèn)銀行在內(nèi)的基層金融機(jī)構(gòu)客戶投訴，而地方銀保監(jiān)會(huì)或金融辦等政府機(jī)構(gòu)應(yīng)予以協(xié)同和幫助；(3)由人行設(shè)立金融消費(fèi)者糾紛快處機(jī)構(gòu)，建立糾紛解決和司法移送的高效救濟(jì)機(jī)制，緩解村鎮(zhèn)銀行客戶投訴成本高，費(fèi)時(shí)費(fèi)力的問題，運(yùn)用和解、調(diào)解、處罰和移送等多種行政手段解決相關(guān)問題。

四、普惠金融規(guī)制的社會(huì)之維——構(gòu)建關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)配套制度

要造就自由與公平的普惠金融，不僅要在普惠金融規(guī)制本身中尋求，更要關(guān)注其賴以實(shí)現(xiàn)的外部社會(huì)環(huán)境，而其中的關(guān)鍵問題應(yīng)著眼于交易成本問題。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，交易成本高企是普惠金融的主要特征及其與主流金融的根本區(qū)別，也是普惠金融監(jiān)管模式市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的難點(diǎn)所在，由于金融監(jiān)管模式往往與交易成本密切相關(guān)，因此一個(gè)低交易成本環(huán)境中的普惠金融更容易采取市場(chǎng)化的監(jiān)管模式，也更容易達(dá)到商業(yè)上可持續(xù)的目標(biāo)。而從金融正義角度來看，較高的金融交易成本，提高金融準(zhǔn)入門檻和降低金融產(chǎn)出，損害社會(huì)總福利，尤其是底層和邊緣階層的福利，阻礙普惠金融的發(fā)展。削減包括信息、信用和結(jié)構(gòu)成本在內(nèi)的金融交易成本完全有賴于關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)配套制度的到位，是普惠金融有效開展最重要的社會(huì)前提。

就信息成本而言，普惠金融的目標(biāo)群體普遍存在基礎(chǔ)信息即財(cái)務(wù)、信用和社會(huì)信息薄弱的問題，這無形中提高了金融機(jī)構(gòu)信息搜尋、評(píng)估和決策的成本，作為一種基于全環(huán)節(jié)信息披露的監(jiān)管方式，目標(biāo)群體的基礎(chǔ)信息不足無疑使得市場(chǎng)化監(jiān)管實(shí)施起來相當(dāng)困難；再看信用成本，普惠金融目標(biāo)群體商業(yè)信用薄弱，可抵押資產(chǎn)普遍不足，這就造成了履約能力較差，而一旦違約，市場(chǎng)化監(jiān)管作為一種事后監(jiān)管，也難對(duì)監(jiān)管對(duì)象的違約行為采取有效的補(bǔ)救措施；最后是源于金融市場(chǎng)體系內(nèi)部的結(jié)構(gòu)成本，競(jìng)爭(zhēng)充分的金融市場(chǎng)體系結(jié)構(gòu)成本較小，而非完全競(jìng)爭(zhēng)甚至是壟斷金融體系中，優(yōu)勢(shì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)普惠金融的排斥和劣勢(shì)金融機(jī)構(gòu)在普惠金融上的供給不足使得普惠金融業(yè)務(wù)需付出較高的結(jié)構(gòu)成本。上述信息、信用和結(jié)構(gòu)成本的降低乃至破除，有賴于普惠金融關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)配套制度的構(gòu)建與推進(jìn)，這其中包括數(shù)字普惠金融規(guī)制的完善、社會(huì)信用體系的覆蓋和綜合性普惠金融促進(jìn)政策的實(shí)施等，而這正成為普惠金融立體規(guī)制的第三根支柱。

(一)完善數(shù)字普惠金融的相關(guān)規(guī)制

數(shù)字普惠金融是普惠金融的“互聯(lián)網(wǎng)加”形式，它不僅僅是對(duì)普惠金融的簡(jiǎn)單數(shù)字化，更是利用數(shù)字技術(shù)對(duì)普惠金融的一次拓展與深化，從而大大有助于普惠金融交易中信息成本的削減，可以說數(shù)字普惠金融是普惠金融發(fā)展的高級(jí)階段。根據(jù)G20數(shù)字普惠金融原則，數(shù)字普惠金融在降低普惠金融信息成本方面有三點(diǎn)措施：一是以數(shù)字金融服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)為媒介，安全、可信和低成本地為所有相關(guān)地域提供數(shù)字金融服務(wù)，尤其是農(nóng)村和缺乏金融服務(wù)的地區(qū)；二是開發(fā)可訪問、可負(fù)擔(dān)、可驗(yàn)證的客戶身份識(shí)別系統(tǒng)，通過數(shù)字化方式對(duì)客戶的需求和風(fēng)險(xiǎn)做好盡職調(diào)查，從而增加金融服務(wù)可得性；三是監(jiān)測(cè)數(shù)字普惠金融的進(jìn)展，主要是數(shù)字金融服務(wù)的供給和需求的動(dòng)態(tài)，從而準(zhǔn)確評(píng)估普惠金融核心項(xiàng)目和改革事項(xiàng)的影響。

作為普惠金融的數(shù)字化升級(jí)，數(shù)字普惠金融通過數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用極大降低了普惠金融的交易成本，但其法律和監(jiān)管框架在基本原則和價(jià)值取向上與普惠金融并無二致。有所不同的是，數(shù)字普惠金融作為一種監(jiān)管層容忍乃至扶持的金融創(chuàng)新必然會(huì)帶來某些新的風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)，比如數(shù)字技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的疊加給客戶的交易安全和數(shù)據(jù)安全帶來了新的威脅，數(shù)字技術(shù)下普惠金融風(fēng)險(xiǎn)的快速與大面積傳播等。此外，數(shù)字普惠金融的業(yè)態(tài)與商業(yè)模式也極不成熟與穩(wěn)定，再加上數(shù)字普惠金融的底層標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)技術(shù)規(guī)范仍未明晰，因此監(jiān)管層對(duì)于數(shù)字普惠金融仍需要秉持謹(jǐn)慎樂觀、揚(yáng)長(zhǎng)避短和漸進(jìn)規(guī)制的態(tài)度。

作為引領(lǐng)數(shù)字普惠金融的國(guó)家，中國(guó)在相關(guān)監(jiān)管上應(yīng)嘗試如下幾點(diǎn)措施：(1)借鑒英美流行的沙盒監(jiān)管概念，創(chuàng)建中國(guó)版的監(jiān)管沙盒，也就是監(jiān)管部門創(chuàng)建數(shù)字普惠金融的安全港規(guī)則，在其范圍內(nèi)可豁免現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)則，從而達(dá)到將數(shù)字普惠金融風(fēng)險(xiǎn)隔離的同時(shí)創(chuàng)造出某些有用的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的目的。鑒于中國(guó)國(guó)情，可行模式之一就是在某些金融改革試驗(yàn)區(qū)授權(quán)各地方金融監(jiān)管部門為普惠金融業(yè)務(wù)創(chuàng)設(shè)沙盒，通過小范圍地區(qū)試點(diǎn)的方式探索數(shù)字普惠金融監(jiān)管的可行經(jīng)驗(yàn)，也可以在傳統(tǒng)正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的普惠金融部門試行監(jiān)管沙盒理念，依靠正規(guī)金融較為完備和成熟的監(jiān)管架構(gòu)為監(jiān)管沙盒的開展提供一個(gè)良好而且可控的外在環(huán)境。(2)監(jiān)管沙盒僅僅是監(jiān)管科技(regtech)的一種實(shí)踐，數(shù)字普惠金融應(yīng)在更廣泛意義上應(yīng)用監(jiān)管科技，降低政府部門的監(jiān)管成本與相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)成本，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管手段的革命化和數(shù)字化，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與合規(guī)全過程的人工智能化、實(shí)時(shí)化和低成本化。當(dāng)然從某種意義上說，監(jiān)管科技的應(yīng)用也是必然的，尤其在數(shù)字普惠金融大大加劇了監(jiān)管天然滯后性特點(diǎn)的情況下，監(jiān)管科技就更是一種彌補(bǔ)方案，“通過監(jiān)管科技不斷增強(qiáng)預(yù)見性、實(shí)時(shí)性、持續(xù)性和協(xié)同風(fēng)險(xiǎn)管控能力，最終可有效提升金融監(jiān)管的靈活性和自適應(yīng)性”。(3)在考慮國(guó)際組織的相關(guān)建議基礎(chǔ)上，探索建立數(shù)字普惠金融的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)閿?shù)字普惠金融自身具有的技術(shù)與金融深度融合的特點(diǎn)，更因?yàn)椤敖鹑谛袠I(yè)關(guān)于交易數(shù)據(jù)定義并不完全一致，影響了數(shù)據(jù)分享和監(jiān)管工作的效率”，尤其在數(shù)字普惠金融的核心部分如大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)和風(fēng)控系統(tǒng)方面應(yīng)確立一致的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而便利于行業(yè)本身及其相關(guān)監(jiān)管要求和監(jiān)管檢查的實(shí)施。

(二)社會(huì)信用體系對(duì)普惠金融領(lǐng)域的覆蓋

建設(shè)社會(huì)信用體系降低普惠金融信用成本是普惠金融關(guān)聯(lián)配套制度的重要組成部分。國(guó)務(wù)院《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《發(fā)展規(guī)劃》)提出：設(shè)立普惠金融目標(biāo)群體的多層級(jí)檔案平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信用數(shù)據(jù)的可應(yīng)用；擴(kuò)充現(xiàn)有金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的接入范圍，降低普惠金融征信成本；培育普惠金融領(lǐng)域的專門征信機(jī)構(gòu)，構(gòu)建多元化信用信息收集渠道；借助中央與地方各級(jí)信用信息共享平臺(tái)，推動(dòng)政務(wù)信息與金融信息互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)社會(huì)信用信息全覆蓋。上述規(guī)劃從征信信息創(chuàng)建、征信系統(tǒng)接入、征信市場(chǎng)培育以及征信平臺(tái)共享等四個(gè)方面對(duì)我國(guó)普惠金融的征信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做了全面的描繪。與《發(fā)展規(guī)劃》相對(duì)照，我國(guó)普惠金融征信方面存在的問題是相當(dāng)明顯的，這包括：普惠金融目標(biāo)群體的征信信息的創(chuàng)建或采集嚴(yán)重不足，已有政府征信體系接入不易，征信市場(chǎng)培育不足以及征信服務(wù)水平較低等。

針對(duì)以上種種問題，政府應(yīng)該采取以下對(duì)策：(1)解決普惠金融領(lǐng)域征信信息的質(zhì)量問題，如可以抽取和利用較為成熟的以阿里巴巴為代表的大型電子商務(wù)平臺(tái)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，或是各級(jí)各部門政務(wù)系統(tǒng)產(chǎn)生的信息，鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)建客戶信用檔案，并研究制定各類信息來源互聯(lián)互通的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；(2)擴(kuò)大已有征信系統(tǒng)的接入范圍和使用頻度，目前征信系統(tǒng)主要由各類政府機(jī)構(gòu)建立并維護(hù)，存在嚴(yán)重供給剛性，難以滿足征信市場(chǎng)需求，因此要加強(qiáng)征信“供給側(cè)改革”，并通過規(guī)則修訂推動(dòng)既存政府征信系統(tǒng)的對(duì)外開放；(3)培育征信市場(chǎng)，目前商業(yè)征信主體和征信市場(chǎng)尚處萌芽狀態(tài)，無法滿足大量征信需求，特別是作為普惠金融客戶來源的長(zhǎng)尾群體的征信需求，因此應(yīng)破除征信市場(chǎng)的制度性障礙，形成國(guó)有、行業(yè)和民營(yíng)征信主體相結(jié)合的格局，才能破解征信市場(chǎng)政府獨(dú)大的結(jié)構(gòu)性難題；(4)通過規(guī)范化建設(shè)提高征信服務(wù)水平，間接促成征信需求端的質(zhì)量和數(shù)量提升，并應(yīng)對(duì)普惠金融目標(biāo)群體主動(dòng)而有針對(duì)性地提供征信服務(wù)，這可以通過線上線下相結(jié)合的服務(wù)手段和一定的獎(jiǎng)勵(lì)措施來進(jìn)行。

(三) 普惠金融的政策性促進(jìn)機(jī)制的導(dǎo)入

普惠金融交易結(jié)構(gòu)成本源于金融市場(chǎng)體系本身，某些類型的金融市場(chǎng)體系會(huì)對(duì)普惠金融交易產(chǎn)生排斥。普惠金融的此種結(jié)構(gòu)性困境決定了其必須由政府通過有形之手介入和破除：或者是通過政策性金融直接改變金融市場(chǎng)體系的既有格局，使之有利于普惠金融生長(zhǎng)；或者是通過監(jiān)管規(guī)則改變相關(guān)政策引導(dǎo)，間接促使各市場(chǎng)主體在商業(yè)可持續(xù)的基礎(chǔ)上將資源投放到普惠金融領(lǐng)域；抑或是在政策性金融投入和監(jiān)管規(guī)則引導(dǎo)之間尋求最佳平衡并同時(shí)進(jìn)行，以誘發(fā)金融市場(chǎng)體系的結(jié)構(gòu)性變遷。

有權(quán)威學(xué)者認(rèn)為，打破普惠金融的上述結(jié)構(gòu)性困境只能將普惠金融業(yè)務(wù)交由政策性金融機(jī)構(gòu)開展，用政府有形的手來替代市場(chǎng)無形的手，并為其創(chuàng)建不同的考核與評(píng)估體系。而有學(xué)者則認(rèn)為，不能將普惠金融等同于政策金融，這違反了市場(chǎng)原則和可持續(xù)性，更有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)通過政策引導(dǎo)方式建立起各種機(jī)構(gòu)并存、功能互補(bǔ)的機(jī)構(gòu)體系，才能破解此種結(jié)構(gòu)性困境，這要有既存金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)延伸，也要有新興民間和社會(huì)資本的導(dǎo)入。

目前根據(jù)國(guó)家《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》和《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于2016年推進(jìn)普惠金融發(fā)展工作的指導(dǎo)意見》可看出，官方雖傾向于以上第三種觀點(diǎn)，但在此基礎(chǔ)上對(duì)各種金融機(jī)構(gòu)做了更進(jìn)一步的明確定位：(1)普惠金融應(yīng)以銀行業(yè)為主導(dǎo)，在促進(jìn)銀行業(yè)發(fā)展普惠金融上，以差異化監(jiān)管為手段，打破銀行業(yè)對(duì)普惠金融既存的排斥；(2)就政策性金融機(jī)構(gòu)而言，其可以單獨(dú)開展普惠金融業(yè)務(wù)，也可以與其他銀行合作，其價(jià)值在于可以直接糾正普惠金融領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈，但不應(yīng)沖擊該領(lǐng)域基本的市場(chǎng)化原則和商業(yè)可持續(xù)邏輯；(3)其他各類新型機(jī)構(gòu)是對(duì)銀行業(yè)的補(bǔ)充，因?yàn)楦黝愋滦徒鹑跈C(jī)構(gòu)一般是民間資本借由“普惠”名義進(jìn)入金融領(lǐng)域的載體，其相對(duì)于銀行業(yè)而言風(fēng)險(xiǎn)可控程度較低，因此銀保監(jiān)會(huì)在總體上對(duì)普惠金融發(fā)展持積極態(tài)度的同時(shí)，又對(duì)這部分可能的風(fēng)險(xiǎn)持高度審慎態(tài)度，將此類機(jī)構(gòu)僅置于普惠金融配角的位置。可以想見的是，銀保監(jiān)會(huì)此舉的核心是通過對(duì)銀行普惠金融業(yè)務(wù)的“差異化監(jiān)管”來造就一個(gè)更具競(jìng)爭(zhēng)性的普惠金融市場(chǎng)體系，但由于普惠金融市場(chǎng)規(guī)模和盈利性始終有限，再加上銀行對(duì)自身整體利益的考量，因此對(duì)“差異化監(jiān)管”在改造普惠金融市場(chǎng)體系的作用不宜寄予太大希望，而應(yīng)對(duì)普惠金融業(yè)務(wù)做更細(xì)致的劃分，根據(jù)其業(yè)務(wù)性質(zhì)、市場(chǎng)前景和風(fēng)險(xiǎn)程度分別由政策性或商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)，并制定相應(yīng)的立法和監(jiān)管規(guī)則，從而發(fā)揮諸種金融機(jī)構(gòu)在普惠金融市場(chǎng)體系建設(shè)方面有差別但又相輔相成的作用。

結(jié) 語(yǔ)

2013年諾貝爾獎(jiǎng)得主，美國(guó)的羅伯特·希勒教授在其名著《金融與好的社會(huì)》中對(duì)金融與社會(huì)的連接,金融所能實(shí)現(xiàn)的更高道德價(jià)值如社會(huì)公平等問題做了精辟闡述和展望。希勒教授認(rèn)為我們需要對(duì)金融體系做更深層次的民主化、人性化和擴(kuò)大化改造，由于現(xiàn)有的社會(huì)結(jié)構(gòu)源于金融結(jié)構(gòu)，金融體系的改造及其走向民主化和人性化有助于塑造一個(gè)更和諧、更繁榮和更平等的社會(huì)，而金融的民主化過程意味著創(chuàng)造更多為民眾所開發(fā)的金融方案以及為全民化方案服務(wù)的技術(shù)，以保證所有人都能更明智地參與金融系統(tǒng)，一言以蔽之，金融權(quán)的普遍滿足是實(shí)現(xiàn)一個(gè)更好社會(huì)的內(nèi)在要求。

當(dāng)然我們需要厘清的是，普惠金融并不是為了遷就窮人而違背金融商業(yè)屬性的一種“特殊金融”，否則普惠金融將難以取得在商業(yè)現(xiàn)實(shí)中可持續(xù)發(fā)展的能力，反而會(huì)墜入“平均主義”的泥沼。普惠金融究其實(shí)質(zhì)只是一種為社會(huì)弱勢(shì)群體賦權(quán)的金融，是一種包容貧窮和邊緣群體的金融，是一種讓人人在金融領(lǐng)域擁有平等的自由與機(jī)會(huì)的金融。與傳統(tǒng)金融相比，普惠金融的進(jìn)步意義在于彰顯了金融的道德價(jià)值和人權(quán)取向，是正義這種古老和至善的信條在金融領(lǐng)域的體現(xiàn)，也是一種將金融與社會(huì)互相聯(lián)結(jié)和彼此受益的發(fā)展理念。在創(chuàng)造利潤(rùn)的同時(shí)增進(jìn)公平，在添益社會(huì)整體福利的同時(shí)減少貧富分化，以人性中善的力量在破壞一個(gè)舊世界的同時(shí)不斷通過溫和漸進(jìn)的金融手段創(chuàng)造一個(gè)更好的新世界，這才是普惠金融之超越和意義之所在。