竺乾威

一、政府結(jié)構(gòu)的黨政關(guān)系：歷史的形成

黨領(lǐng)導(dǎo)政府是中國(guó)政府體制的一大特色，其組織特點(diǎn)表現(xiàn)按通常的說(shuō)法是兩種，一是黨政合一，或黨政一體；一是黨政分開(kāi)。但這樣的說(shuō)法不是太確切。黨政不分或黨政一體，確切地說(shuō)，應(yīng)該是黨政功能不分或黨政功能一體。因?yàn)榫徒M織來(lái)說(shuō)，黨和政一直是分開(kāi)的，黨就是黨，政府就是政府，兩塊牌子就掛在那里。黨政是兩種不同類(lèi)型的組織，它們的目標(biāo)和功能是不同的。黨的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義，按照“總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。政府的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益，對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理并向社會(huì)提供公共服務(wù)。

從黨政組織的角度講，其特點(diǎn)在于：(1)黨和政府兩大組織并存，功能對(duì)應(yīng)，黨起領(lǐng)導(dǎo)作用。比如政府的人事部門(mén)應(yīng)對(duì)黨的組織部門(mén)，公安、司法、檢察部門(mén)應(yīng)對(duì)黨的政法部門(mén)，文化廣播出版部門(mén)應(yīng)對(duì)黨的宣傳部門(mén)。(2)在政府部門(mén)內(nèi)部，行政和黨組(委)并存，行政首長(zhǎng)通常是黨組的成員，比如市長(zhǎng)一般都是黨的市委副書(shū)記，縣長(zhǎng)通常是縣委副書(shū)記。這一模式把它稱(chēng)為“一元二體”模式可能更貼切，一元指黨的領(lǐng)導(dǎo)，二體指的是有黨政兩個(gè)組織。在“一元二體”模式中，就黨和政的關(guān)系來(lái)看，可以有黨政分開(kāi)和黨政合一兩種表現(xiàn)形式。黨政分開(kāi)的主要特點(diǎn)在于黨和政府的職能分開(kāi)，行政職能由政府行使。黨政一體的主要特點(diǎn)在于黨政職能合一，黨同時(shí)行使行政職能。

中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)政府實(shí)行的是“一元二體”的體制。從起源上講，這一體制來(lái)自于傳統(tǒng)的社會(huì)主義國(guó)家蘇聯(lián)，其基礎(chǔ)是列寧主義的觀點(diǎn)，即共產(chǎn)黨的權(quán)力是不與他人分享的。列寧認(rèn)為共產(chǎn)黨是直接執(zhí)行的先鋒隊(duì)，并要求共產(chǎn)黨執(zhí)政后，“不與任何人分掌”政權(quán)。因此在蘇維埃國(guó)家建立起來(lái)之后，在政府體制上一直采用的就是這一體制。這是一種與西方國(guó)家非常不同的政府體制。在西方國(guó)家，國(guó)家權(quán)力在立法、行政、司法三個(gè)方面是分開(kāi)并互相制衡的，政府是民意機(jī)構(gòu)也就是立法機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。政黨在通過(guò)選舉獲勝組織政府之后，就退到了后臺(tái)，不直接從事公共管理活動(dòng)，因?yàn)檎h不是一個(gè)公共組織，其使命只是組織政府，讓政府在組成后貫徹黨在競(jìng)選時(shí)提出的綱領(lǐng)和政策方針(這一綱領(lǐng)和政策方針通過(guò)選民的投票從而在形式上成為民眾的意志或公共利益)。政府的運(yùn)行依法進(jìn)行。因此，在臺(tái)上看到的是行政、立法和司法這三個(gè)部門(mén)之間的關(guān)系。歷史上第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家蘇聯(lián)在建國(guó)后事實(shí)上在國(guó)家體制的形式上也沿襲了西方國(guó)家的權(quán)力三分，立法、司法、行政，“一切權(quán)力歸蘇維?！保艽蟮牟煌谟谌龣?quán)不是互相制衡的，并且三者都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下運(yùn)行的。黨是國(guó)家權(quán)力的核心。政府活動(dòng)體現(xiàn)的是黨的意志，盡管在形式上蘇維埃是最高的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。

中國(guó)政府的“一元二體”模式，也可以在中共在革命時(shí)期建立的革命根據(jù)地政府中找到它的雛形。根據(jù)地政府本身就是黨建立起來(lái)的。以1931年11月成立的中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府而言，它就是根據(jù)中共中央六屆四中全會(huì)的決定成立的。1931年5月，黨中央政治局在《關(guān)于目前政治形勢(shì)及黨中央的緊急任務(wù)決議案》中，要求“蘇維埃區(qū)域的黨，更應(yīng)在實(shí)現(xiàn)各級(jí)蘇維埃的改造與全國(guó)蘇維埃大會(huì)的任務(wù)上，來(lái)對(duì)抗國(guó)民會(huì)議。建立蘇維埃臨時(shí)中央政府與各區(qū)政府，來(lái)對(duì)抗國(guó)民黨政府”。在中華蘇維埃臨時(shí)中央政府成立后，“中共主要執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)政府的任務(wù)，中共的方針政策是由政府去執(zhí)行的。這樣，既加強(qiáng)了中共的領(lǐng)導(dǎo)，又提高了政府的威信”。

1949年以后，中國(guó)的政府體制沿襲了蘇聯(lián)以及革命根據(jù)地時(shí)期的做法。1958年6月10日中共中央《關(guān)于成立財(cái)政、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》規(guī)定：“大政方針在政治局，具體部署在書(shū)記處”，“大政方針和具體部署都是一元化，黨政不分，具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組”。這里的不分當(dāng)然是黨政職能的不分，黨和政府從組織上講還是分開(kāi)的。毛澤東曾針對(duì)這些小組指出，“這些小組是黨中央的，直隸中央，向它們直接作報(bào)告。大政方針在政治局，具體部署在書(shū)記處，只有一個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’，沒(méi)有兩個(gè)‘政治設(shè)計(jì)院’，大政方針和具體部署都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組。對(duì)大政方針和具體部署，政府機(jī)構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央。政府及其黨組和黨中央一同有檢察之權(quán)”。這里的一個(gè)“政治設(shè)計(jì)院”事實(shí)上就是一元，即黨的領(lǐng)導(dǎo)，大政方針由它制定。毛澤東的這段話奠定了黨領(lǐng)導(dǎo)政府的“一體二元”的結(jié)構(gòu)模式，其特點(diǎn)在于：(1)就黨和政府兩個(gè)組織而言，政府服從黨。(2)就政府部門(mén)而言，它由行政和黨組組成。(3)黨組是領(lǐng)導(dǎo)者，是決策中心，正如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》第48條指出的，“黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨組的任務(wù)，主要是負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策；加強(qiáng)對(duì)本單位黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任；討論和決定本單位的重大問(wèn)題；做好干部管理工作；討論和決定基層黨組織設(shè)置調(diào)整和發(fā)展黨員、處分黨員等重要事項(xiàng)；團(tuán)結(jié)黨外干部和群眾，完成黨和國(guó)家交給的任務(wù)；領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和直屬單位黨組織的工作”。(4)行政和黨組共同承擔(dān)政府功能，黨組參與政府具體政策的制定，尤其是討論和決定本單位的重大問(wèn)題。政府結(jié)構(gòu)的“一元二體”模式或黨政關(guān)系可以很典型地在浙江省J市的中共市委常委會(huì)的結(jié)構(gòu)中看到。市委常委會(huì)的組成：11人。市委書(shū)記：主管經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面工作。第一副書(shū)記：兼市長(zhǎng)，主管地方政府的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)行政工作。第二副書(shū)記：主管黨群關(guān)系、黨員干部、社會(huì)團(tuán)體(如工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等組織)的工作。第三副書(shū)記：主管意識(shí)形態(tài)工作，包括宣傳、文化方面的工作。第四副書(shū)記：兼紀(jì)委書(shū)記，主管政法、紀(jì)律檢查、公安、法院等部門(mén)的工作；公安局長(zhǎng)：主管地方公共安全工作；組織部長(zhǎng)：主管黨與政府的人事組織工作；宣傳部長(zhǎng)：主管地方意識(shí)形態(tài)宣傳與教育工作；常委副市長(zhǎng)：協(xié)助市長(zhǎng)抓好行政管理工作；軍分區(qū)政委：負(fù)責(zé)軍隊(duì)事務(wù)；秘書(shū)長(zhǎng)：負(fù)責(zé)對(duì)政府內(nèi)部管理的日常事務(wù)和其他事務(wù)的處理工作。這些書(shū)記和副書(shū)記分管對(duì)口的就是政府行政的工作。

黨的領(lǐng)導(dǎo)后來(lái)演變成了黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，即“在組織上，應(yīng)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，在同級(jí)各組織的互相關(guān)系上，工農(nóng)商學(xué)兵政黨七個(gè)方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，不是平行的，更不是相反的。第二，在上下級(jí)關(guān)系上，下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央”。

二、黨政分開(kāi)和黨政合一的改革

這種“一元二體”的黨政職能不分、以黨代政的狀況在改革開(kāi)放中受到了批評(píng)。鄧小平在1978年中共十一屆三中全會(huì)上指出，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨去包辦一切、干預(yù)一切；實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政。“我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事”。鄧小平由此提出要黨政分開(kāi)。具體來(lái)說(shuō)，就是黨和政府的職能要分開(kāi)，政府的事由政府做， “真正建立從公務(wù)員到地方各級(jí)政府從上到下的強(qiáng)有力的規(guī)則系統(tǒng)。就凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方黨委指示、做決定”。1986年，鄧小平在談到中國(guó)政治體制改革時(shí)強(qiáng)調(diào)：“首先是黨政要分開(kāi)，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題。這是關(guān)鍵，要放在第一位?！敝泄?987年十三大報(bào)告的主旨就是“黨政分開(kāi)”。根據(jù)十三大報(bào)告，在第二年進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革中采取了三大舉措來(lái)貫徹黨政分開(kāi)，即建立國(guó)家公務(wù)員制度、黨的屬地化管理和在黨的系統(tǒng)中撤銷(xiāo)與政府職能相重疊的機(jī)構(gòu)和部門(mén)。公務(wù)員制度前面冠之以國(guó)家，表明公務(wù)員屬于國(guó)家系統(tǒng)。黨的屬地化管理沒(méi)有展開(kāi)，而黨的系統(tǒng)中一些與政府職能相重疊的機(jī)構(gòu)或部門(mén)被撤銷(xiāo)，比如政法委。但是這一黨政分開(kāi)的改革在20世紀(jì)90年代后沒(méi)有再繼續(xù)下去，一些被撤銷(xiāo)的黨的組織和部門(mén)再度恢復(fù)，比如政法委再度回歸。盡管如此，黨政分開(kāi)的改革并沒(méi)有改變政府“一元二體”的結(jié)構(gòu)模式。改革中撤銷(xiāo)了一些與政府相重疊的黨的機(jī)構(gòu)，如政法委，這是就黨和政府組織間的關(guān)系來(lái)說(shuō)的，也就是黨的部門(mén)少了一些與政府職能相重疊的部門(mén)和機(jī)構(gòu)。但就政府部門(mén)內(nèi)部來(lái)說(shuō)，黨組依然存在，主管政法的黨的副書(shū)記或常委這一職位并沒(méi)有變化，也就是說(shuō)，“一元二體”的基本格局并沒(méi)有發(fā)生變化。只是在黨的功能上，強(qiáng)調(diào)黨管大事、管路線、管方針，改變以往管理具體行政事務(wù)的做法。但這一管理由于缺乏行動(dòng)的路徑和操作手段而流于表面，以至于產(chǎn)生一種黨的領(lǐng)導(dǎo)被削弱或被架空的感覺(jué)。20世紀(jì)80年代末的發(fā)展事實(shí)上加深了這種感覺(jué)，以至于黨政分開(kāi)的改革停頓了下來(lái)。在后來(lái)的實(shí)踐中出現(xiàn)的則是在“一元二體”的結(jié)構(gòu)中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，向黨政功能一體的回歸。

這一改革就鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面而言，其特點(diǎn)表現(xiàn)在：(1)黨政機(jī)構(gòu)打通，黨政功能合一。打通后的政府結(jié)構(gòu)通常設(shè)3—5個(gè)機(jī)構(gòu)，比較典型的機(jī)構(gòu)設(shè)置是黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室和社會(huì)事務(wù)辦公室。比如，湖北的做法是撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)原內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，按職能合并為黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室和社會(huì)事務(wù)辦公室。湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的最大亮點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)了事實(shí)上的“黨政合一”。這里的合一是黨政組織的合一，黨政組織的合一當(dāng)然帶來(lái)了黨政功能的合一。(2)黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)打通，書(shū)記兼任鎮(zhèn)長(zhǎng)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席。比如，湖北的做法是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)黨委、人大和政府三個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，三個(gè)機(jī)構(gòu)合署辦公，黨委書(shū)記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，幾名副書(shū)記分別兼任人大主席、紀(jì)委書(shū)記、常務(wù)副鎮(zhèn)長(zhǎng)。其他黨委委員兼任其他的政府主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。安徽巢湖地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2004年的改革中已經(jīng)將書(shū)記和鎮(zhèn)長(zhǎng)的職位合一。浙江省在新的機(jī)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委設(shè)書(shū)記1名，副書(shū)記2至3名(其中，1名兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、1名兼任紀(jì)委書(shū)記)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席由黨委書(shū)記兼任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)提倡交叉任職，可兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)助理。

比較著名的2009年廣東省佛山市順德區(qū)進(jìn)行的“黨政聯(lián)動(dòng)”的改革也表現(xiàn)了黨政合一和以黨代政的取向。它們的做法是：(1)打通黨政機(jī)構(gòu)邊界，黨政合署辦公。順德將黨政機(jī)構(gòu)從41個(gè)減為16個(gè)， 16個(gè)黨政部門(mén)中，黨委部門(mén)6個(gè)，政府部門(mén)10個(gè)。黨委部門(mén)全部與政府機(jī)構(gòu)合署辦公。區(qū)委辦和區(qū)政府辦合署辦公。區(qū)紀(jì)委、審計(jì)局和信訪局組成了新的區(qū)紀(jì)委。區(qū)委宣傳部同時(shí)也是文體旅游局，區(qū)政法委和司法局合署辦公。這里是組織間關(guān)系的突破，黨政兩大組織在這里合一。這與前面講到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立的各類(lèi)辦公室是一樣的。(2)兩官合一，領(lǐng)導(dǎo)人黨政兼顧。新成立的“部局”一把手大都由區(qū)委副書(shū)記、區(qū)委常委和副區(qū)長(zhǎng)兼任(除了區(qū)委書(shū)記沒(méi)有擔(dān)任區(qū)長(zhǎng)外)，原“部局”的正職全部成了副職。(3)隨著決策權(quán)上移、執(zhí)行權(quán)下移，將監(jiān)督權(quán)外移。這一外移采取垂直管理的辦法，即區(qū)紀(jì)委向各部門(mén)派駐紀(jì)檢組長(zhǎng)，紀(jì)檢人員由紀(jì)委直管，他們不從事所在部門(mén)的行政事務(wù)，保持獨(dú)立。

這種黨政合一(組織合一、功能合一)的走向主要發(fā)生在基層。除了最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道一級(jí)，黨政組織合一的狀況并不普遍。順德是廣東省2008年大部制改革的一個(gè)試點(diǎn)單位，事實(shí)上，順德的做法后來(lái)并沒(méi)有在廣東省得到推廣。除順德外，縣區(qū)一級(jí)以及縣區(qū)一級(jí)以上的黨和政府在組織上還是二體的，即黨和政府兩個(gè)組織同時(shí)存在。即便在組織合一的基層政府結(jié)構(gòu)中，事實(shí)上也存在著黨委這樣的黨的組織。因此，政府結(jié)構(gòu)內(nèi)的黨和行政二體也是存在的，只不過(guò)在功能上黨政是一體的，黨政同時(shí)履行行政功能。

三、政府結(jié)構(gòu)類(lèi)型及其問(wèn)題

本輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的主旨是加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，這一改革以明確無(wú)誤的方式在黨政關(guān)系上建立了黨對(duì)政府的全面領(lǐng)導(dǎo)，可以把這一影響政府結(jié)構(gòu)的黨政關(guān)系的改革分成三種類(lèi)型。

(1)嵌入式。在政府部門(mén)設(shè)置黨的組織，比如組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì),委員會(huì)的辦公室設(shè)在司法部；組建中央審計(jì)委員會(huì),委員會(huì)辦公室設(shè)在審計(jì)署;組建中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組,其秘書(shū)組設(shè)在教育部。這些機(jī)構(gòu)在職能上既與黨的職能相關(guān),也與行政職能相關(guān)。比如,中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)是研究提出并組織實(shí)施在教育領(lǐng)域堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)方針政策,研究部署教育領(lǐng)域思想政治、意識(shí)形態(tài)工作,審議國(guó)家教育發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期規(guī)劃、教育重大政策和體制改革方案,協(xié)調(diào)解決教育工作重大問(wèn)題等。嵌入式的問(wèn)題在于，以司法部為例，在“一元二體”的結(jié)構(gòu)下，司法部已經(jīng)有了黨組，那么嵌入進(jìn)去的黨的委員會(huì)的辦公室與司法部的黨組又是什么關(guān)系呢？委員會(huì)與司法部又是什么關(guān)系呢？如果它高于司法部，那么它與司法部之上的國(guó)務(wù)院又是什么關(guān)系呢？國(guó)務(wù)院實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，委員會(huì)實(shí)行合議制，最高決策權(quán)在哪里？

(2)替代式。由黨替代政府部門(mén)直接進(jìn)行管理，黨的職能部門(mén)將原來(lái)不屬于其直接管理的政府部門(mén)歸由其直接管理。比如,公務(wù)員原來(lái)由人力資源與社會(huì)保障部的國(guó)家公務(wù)員局管理，本輪改革將國(guó)家公務(wù)員局并入中央組織部統(tǒng)一管理。中宣部接手國(guó)家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責(zé)以及電影管理職責(zé)。另外,將宗教、民族僑務(wù)事務(wù)管理的職能交由黨的統(tǒng)戰(zhàn)部承擔(dān)。替代式的結(jié)構(gòu)從嚴(yán)格意義上講已經(jīng)不屬于政府結(jié)構(gòu)范疇，而屬于黨的范疇。但這一結(jié)構(gòu)的問(wèn)題在于，黨事實(shí)上管的是行政事務(wù)(比如，以中宣部接手電影管理而言，其主要職責(zé)是，管理電影行政事務(wù)，指導(dǎo)監(jiān)管電影制片、發(fā)行、放映工作，組織對(duì)電影內(nèi)容進(jìn)行審查，指導(dǎo)協(xié)調(diào)全國(guó)性重大電影活動(dòng)，承擔(dān)對(duì)外合作制片、輸入輸出影片的國(guó)際合作交流等)，而不只是黨務(wù)。這一結(jié)構(gòu)使黨代替了政府。這里的問(wèn)題在于它的領(lǐng)導(dǎo)體制是什么？政府的領(lǐng)導(dǎo)體制是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而黨是實(shí)行合議制的，管行政事務(wù)事實(shí)上也使黨的這些職能部門(mén)成了辦事機(jī)構(gòu)，而辦事機(jī)構(gòu)通常實(shí)行的是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，因?yàn)檫@一體制有助于提高做事的效率。這樣，這些黨的職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)體制是否也要發(fā)生變化？

(3)組合式，也就是黨政一體式。比如這次改革組建的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。這一機(jī)構(gòu)將原來(lái)的監(jiān)察部、國(guó)家預(yù)防腐敗局的職責(zé),最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗相關(guān)職責(zé)進(jìn)行整合,同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公,履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé),實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱(chēng),以加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。兩塊牌子，一套班子。組合式的結(jié)構(gòu)使得這一組織內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)具備了黨和行政兩種身份，那么怎么來(lái)制約他們的權(quán)力，如何對(duì)他們進(jìn)行有效的監(jiān)督？順德改革的一個(gè)起因是認(rèn)為當(dāng)時(shí)“一元二體的”模式于效率不利，所以在組織上把它改成黨政一體結(jié)構(gòu)，黨的領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)又是行政首長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)人身兼黨和行政兩種角色。順德的改革顯然考慮到了如何對(duì)黨政一體模式中的領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行監(jiān)督的問(wèn)題，因此，通過(guò)垂直的、不受這些領(lǐng)導(dǎo)人約束的紀(jì)委來(lái)解決監(jiān)督問(wèn)題。但監(jiān)督事實(shí)上是一個(gè)含義更廣的概念，其中很大一部分就是行政方面的監(jiān)督，除了行政合法性之外，像行政流程、行政效率、行政績(jī)效等方面的問(wèn)題一般不屬紀(jì)委的監(jiān)督范圍。因此，組合式結(jié)構(gòu)需要考慮有效的監(jiān)督問(wèn)題。

除了本輪改革出現(xiàn)的這三種結(jié)構(gòu)形式，“一元二體”式是一種一直存在的傳統(tǒng)的政府結(jié)構(gòu)形式，也就是政府機(jī)構(gòu)或部門(mén)內(nèi)有黨政兩套系統(tǒng)?！耙辉w”模式是以政府的形式出現(xiàn)的，因此它的問(wèn)題在于如何確保行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制這一憲法確定的領(lǐng)導(dǎo)體制？首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制這里的確切含義到底是什么？理論上的含義是很清楚的，那就是首長(zhǎng)說(shuō)了算。實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制就是為了確保政府的辦事效率。但在現(xiàn)有的政府結(jié)構(gòu)中，這一負(fù)責(zé)是指行政首長(zhǎng)決策做決定，還是指行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)執(zhí)行？事實(shí)上，在實(shí)際的運(yùn)作中，尤其在重大問(wèn)題上行政首長(zhǎng)首先是作為黨組的成員參加黨委會(huì)的討論決定，然后再以行政首長(zhǎng)的身份進(jìn)行執(zhí)行。簡(jiǎn)單地說(shuō)，在現(xiàn)有的模式中，黨的書(shū)記和行政首長(zhǎng)事實(shí)上是一起行動(dòng)的，而書(shū)記是更重要的。恰恰可能是因?yàn)檫@一點(diǎn)導(dǎo)致了效率問(wèn)題，使得順德進(jìn)行了將黨政職務(wù)合為一體的改革，讓領(lǐng)導(dǎo)人身兼黨政兩個(gè)職務(wù)，以提高做事的效率。改革之初順德的領(lǐng)導(dǎo)人直言這一改革就是為了提高效率。因此，如何在現(xiàn)有的“一體二元”結(jié)構(gòu)中確保行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制所具有的辦事效率是需要考慮的。此外，從實(shí)際的運(yùn)行來(lái)看，個(gè)人因素在這里也起了很大的作用。比如，就個(gè)人能力而言，至少可以看到四種情況：書(shū)記強(qiáng)行政首長(zhǎng)弱，書(shū)記弱行政首長(zhǎng)強(qiáng)，二者都強(qiáng)和二者都弱。除了能力，還有兩者之間的個(gè)性等問(wèn)題。這導(dǎo)致黨政首長(zhǎng)在融洽度上是有區(qū)別的，不同的組合會(huì)產(chǎn)生不同的運(yùn)作狀況。在權(quán)力設(shè)置不明確或不清晰的情況下，個(gè)人的因素會(huì)起比較大的作用。因此，在這里，制度性的權(quán)力設(shè)置或配備是更重要的，這是作為官僚制結(jié)構(gòu)的政府運(yùn)作的最基本的條件。由于“一元二體”一直是一個(gè)基本的政府組織結(jié)構(gòu)，前面講到的嵌入式、組合式和替代式等幾種結(jié)構(gòu)只是在這個(gè)基本結(jié)構(gòu)上的演化而已，因?yàn)闊o(wú)論結(jié)構(gòu)怎么變化，黨和政的關(guān)系還是存在的。從歷史上來(lái)看，“一元二體”結(jié)構(gòu)無(wú)論在黨政職能分開(kāi)時(shí)期還是黨政職能合一時(shí)期都沒(méi)有改變，不同的只是黨政關(guān)系發(fā)生了變化。正如前面講到的，黨政分開(kāi)表現(xiàn)為行政事務(wù)由政府管理，黨主要管黨務(wù)，而黨政合一則黨同時(shí)管行政。由于黨政職能的分合缺乏涉及黨政權(quán)力的明確的、可操作性的界定，以及受到黨政領(lǐng)導(dǎo)人的不同組合的影響，因此在黨政分開(kāi)和黨政合一上的反復(fù)成了我們今天看到的一種現(xiàn)象。

黨政職能分開(kāi)和黨政職能合一的政府體制背后涉及的是社會(huì)主義類(lèi)型國(guó)家特有的黨政關(guān)系問(wèn)題，只是在表現(xiàn)形式上相對(duì)而行，它并未改變“一元二體”模式的基本格局。事實(shí)上，兩者的出發(fā)點(diǎn)都是為了加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨政分開(kāi)的理由在于，正如十三大報(bào)告指出的，黨政不分實(shí)際上降低了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。黨政不分、以黨代政這個(gè)問(wèn)題不解決，黨的領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法真正加強(qiáng)。而黨政一體的回歸，其理由在于黨政分開(kāi)的結(jié)果是削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，弱化了黨的建設(shè)，不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)。那么，在加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的政府體制回歸的今天，這樣的一種否定之否定又如何防止這一體制曾出現(xiàn)過(guò)的各種弊端？正是這些弊端導(dǎo)致了黨政分開(kāi)的改革。黨政職能一體的結(jié)果是黨對(duì)行政事務(wù)無(wú)所不包的管理，以至于產(chǎn)生各種弊端。但黨政分開(kāi)的改革是從職能的角度對(duì)黨的職能和政府的職能進(jìn)行分開(kāi)的，它沒(méi)有從權(quán)力配置的角度著手，以至于在后來(lái)的實(shí)踐中造成黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的虛置或空轉(zhuǎn)，從而再度引發(fā)向黨政一體(如前面講到的基層政府的設(shè)置和順德的改革)、強(qiáng)調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的體制的回歸。

四、權(quán)力配置：黨政關(guān)系的解決之道

這需要回到現(xiàn)有政府結(jié)構(gòu)背后的基本的黨政關(guān)系這一問(wèn)題上。黨的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然包含著黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)，問(wèn)題在于這一領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)什么方式體現(xiàn)出來(lái)？黨的全面領(lǐng)導(dǎo)如何得以實(shí)現(xiàn)？在這里，組織結(jié)構(gòu)形式當(dāng)然是重要的(本文歸納的此輪改革中的幾種新的結(jié)構(gòu)形式如嵌入式、替代式和組合式等都可以說(shuō)是在結(jié)構(gòu)方面所做的加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的努力)，但更重要的是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的配置問(wèn)題。黨的領(lǐng)導(dǎo)是通過(guò)行使權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)的，如何認(rèn)識(shí)這一權(quán)力？馬克思主義的國(guó)家理論認(rèn)為，國(guó)家權(quán)力行使兩種職能，即政治職能和社會(huì)管理職能。盡管這里的國(guó)家權(quán)力并沒(méi)有涉及黨的權(quán)力，但由于中國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家，黨是行使國(guó)家權(quán)力的核心力量，因此可以將黨行使的權(quán)力分成領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和治理權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)對(duì)國(guó)家的政治職能，治理權(quán)則應(yīng)對(duì)國(guó)家的社會(huì)管理職能。兩者的關(guān)系在于治理權(quán)的執(zhí)行取決于領(lǐng)導(dǎo)權(quán),但領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的維持又是以如何執(zhí)行治理權(quán)為基礎(chǔ)的，正如馬克思主義國(guó)家理論指出的，社會(huì)管理職能的執(zhí)行取決于政治職能，而政治職能的維持又是以如何執(zhí)行社會(huì)管理職能為基礎(chǔ)的。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主要表現(xiàn)在行使政治統(tǒng)治職能上,這一職能的行使旨在維護(hù)政權(quán)和社會(huì)的穩(wěn)定，而治理權(quán)涉及的社會(huì)管理職能主要是管制以及與老百姓生活直接相關(guān)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供。這一治理權(quán)不僅可以由政府來(lái)行使，甚至可以由社會(huì)的其他組織一起來(lái)行使，因?yàn)橹袊?guó)的社會(huì)格局已經(jīng)發(fā)生了一個(gè)從原來(lái)的國(guó)家一統(tǒng)天下到國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)三分的變化。原有的國(guó)家一統(tǒng)的模式之所以被改變,是因?yàn)閲?guó)家無(wú)法支付管理社會(huì)的交易成本,因而需要讓市場(chǎng)和社會(huì)來(lái)承擔(dān)對(duì)社會(huì)的治理。如果把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)看作是對(duì)所有事物的無(wú)所不包的管理，那么這樣的管理社會(huì)的交易成本在今天更是無(wú)法承擔(dān)的，其原因在于，第一,黨不具備如此多的資源來(lái)進(jìn)行這樣的管理；第二，它會(huì)壓抑其他組織管理社會(huì)的作用；第三，它沒(méi)有時(shí)間和精力注重重大的和方向性的問(wèn)題的思考。因此,強(qiáng)調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，要考慮實(shí)現(xiàn)這一領(lǐng)導(dǎo)的路徑問(wèn)題，既不使黨的領(lǐng)導(dǎo)徒有虛名, 也不使黨陷入事無(wú)巨細(xì)的泥淖而無(wú)法自拔。

在政府結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)這樣一種從黨政合一到黨政分開(kāi)再到黨政合一的循環(huán)，其原因正如上面指出的，以往的改革是從職能角度著手，而不是從權(quán)力配置的角度著手的，而且對(duì)權(quán)力的認(rèn)識(shí)是將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與治理權(quán)集于一身的。其結(jié)果，當(dāng)黨政一體時(shí)，導(dǎo)致黨對(duì)行政事務(wù)無(wú)所不包地管理，以至于產(chǎn)生各種弊端，從而產(chǎn)生將黨政職能分開(kāi)的改革。而當(dāng)黨政分開(kāi)、行政事務(wù)由政府行使時(shí)，黨又有一種被架空的感覺(jué)，從而再次向黨政一體回歸。這是改革沒(méi)有從權(quán)力配置著手所使然，是權(quán)力配置不當(dāng)所使然。職能的分合很容易在結(jié)構(gòu)形式上反映出來(lái)，但由于沒(méi)有解決職能分合背后的權(quán)力配置問(wèn)題，以至于在分合的情況下都會(huì)出現(xiàn)兩者都被認(rèn)為是削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)的情況。因此，僅僅從政府組織結(jié)構(gòu)的分合去解決其背后的黨政關(guān)系問(wèn)題是不夠的，根本的解決方式還需要從權(quán)力配置著手。

政府的結(jié)構(gòu)形式盡管與黨的領(lǐng)導(dǎo)有一定的關(guān)聯(lián)(當(dāng)然這不是指黨政職能合一就一定能加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而黨政職能分開(kāi)就一定不能加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)初提出黨政分開(kāi)的初衷也是為了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，問(wèn)題是黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)程度)，但關(guān)鍵在于“一元二體”是以政府而不是黨的機(jī)構(gòu)形式出現(xiàn)的，而憲法對(duì)政府的定位在于政府是立法機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。十九大報(bào)告講到“憲法法律至上，任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)”。因此，政府不能違背憲法確立的這一角色。十九大肯定了法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)互相促進(jìn)。從這一意義上說(shuō)，也即從宏觀層面說(shuō)，黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行的政治領(lǐng)導(dǎo)，其方式應(yīng)該是使黨的主張、方針和政策通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志，使政府(不管哪種結(jié)構(gòu)形式)成為法治政府，這才是最合乎邏輯和最重要的。