國(guó)家建構(gòu)、國(guó)家建設(shè)與行政國(guó)家
2019-11-12 13:20:04任劍濤
任劍濤
自沃爾多《行政國(guó)家：美國(guó)公共行政的政治理論研究》一書出版后，行政國(guó)家(administrative state)問(wèn)題迅速成為行政學(xué)理論的一個(gè)重要問(wèn)題。沃爾多論及行政國(guó)家，主調(diào)有二：一是在國(guó)家分權(quán)結(jié)構(gòu)中，行政國(guó)家自有其獨(dú)立價(jià)值與功能；二是在行政國(guó)家的自身建設(shè)中，自有其獨(dú)具特色的基本主題。顯然，這都是在國(guó)家基本結(jié)構(gòu)既定的情況下做出的論述。沃爾多的行政國(guó)家論述，是在美國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)已經(jīng)高度穩(wěn)定的情況下論及的。它的論述確當(dāng)性是有基本保證的。但將之挪用到國(guó)家基本結(jié)構(gòu)仍然處在建構(gòu)之中的中國(guó)，就會(huì)引起誤解，讓人以為行政國(guó)家是一個(gè)可以獨(dú)自建構(gòu)和優(yōu)化的國(guó)家形式?；诖耍瑢⑽譅柖嗟恼撌龇謩e運(yùn)用于成熟與建構(gòu)中的現(xiàn)代國(guó)家，可以體現(xiàn)其理論的普適性和差異性?？梢哉f(shuō)，在國(guó)家建構(gòu)與國(guó)家建設(shè)的不同視域中審視行政國(guó)家問(wèn)題，有助于人們更加準(zhǔn)確地理解行政國(guó)家結(jié)構(gòu)建制與功能優(yōu)化問(wèn)題。這對(duì)處在行政改革深水區(qū)的中國(guó)來(lái)講，意義更加顯著。
一、國(guó)家建構(gòu)與行政國(guó)家的結(jié)構(gòu)定位
沃爾多論及行政國(guó)家，在理論上的直接觸動(dòng)因素是行政國(guó)家即是追求與體現(xiàn)效率的國(guó)家形式的流行論斷?；诖?，論述行政國(guó)家問(wèn)題，需要遵循自有門道的行政學(xué)進(jìn)路，并疏離政治理論的研究進(jìn)路。對(duì)之的撥正，引出了百年行政學(xué)史上極為引人注目的“沃西德之爭(zhēng)”——即德懷特·沃爾多與赫伯特·西蒙、彼得·德魯克之間的公共行政學(xué)爭(zhēng)論。這場(chǎng)爭(zhēng)論，凸顯了公共行政學(xué)在當(dāng)下已經(jīng)充分呈現(xiàn)出來(lái)的相互支撐的兩個(gè)重要研究進(jìn)路，即民主行政理論與效率行政理論?？梢哉f(shuō)，前者是走向獨(dú)立的公共行政學(xué)依然在學(xué)科寄托上仰賴政治學(xué)基礎(chǔ)理論的支援之表現(xiàn)，后者是力求體現(xiàn)公共行政學(xué)之作為現(xiàn)代學(xué)術(shù)分科體系中的獨(dú)立學(xué)科性質(zhì)的理論自覺。
沃爾多認(rèn)為，在行政學(xué)界流行的政治與行政的二分法是一種誤解民主行政的結(jié)果。他明確表示不同意威爾遜與古德諾的相關(guān)主張。一個(gè)對(duì)民主失去忠誠(chéng)的行政，不管是私人行政還是公共行政，會(huì)使一個(gè)國(guó)家“缺乏活力、懷疑、思想混亂”。同樣，僅僅著眼于效率的行政理論也存在明顯的理論缺陷。一方面，效率理念是反民主的。管理者與被管理者的設(shè)定，很難落實(shí)民主行政目標(biāo)。另一方面，設(shè)定政治決策與行政執(zhí)行的截然不同性質(zhì)，讓那些缺乏民主理念的公務(wù)員很難恰當(dāng)?shù)芈男兴麄兊穆氊?zé)。再一方面，認(rèn)定一種中立化的效率觀念，并將之視為行政學(xué)的中心概念，會(huì)使人們陷入虛無(wú)主義的泥淖。前兩方面是沃爾多贊同同道的陳述，后者是他著力強(qiáng)調(diào)的立場(chǎng)。在沃爾多看來(lái)，僅僅強(qiáng)調(diào)效率的公共行政立場(chǎng)，與民主行政背道而馳的最大危害，并不是僅僅重視效率，而是偏愛人類組織中的權(quán)威主義。在一個(gè)民主社會(huì)中，民主不能依靠權(quán)威主義的效率觀念來(lái)支撐，相反，“在一個(gè)民主社會(huì)里，只有民主本身才是唯一能使權(quán)力合法化的東西?！睋Q言之，效率并不能保證人們對(duì)民主的認(rèn)同，只有依靠民主才能保證效率并同時(shí)有力維系民主——公務(wù)員需要認(rèn)同民主意義、公民尊嚴(yán)和人民仆人的觀念；行政實(shí)施需要認(rèn)同實(shí)現(xiàn)立法中確立的民主精神與意識(shí)形態(tài)，而且高度關(guān)注人的和諧、多產(chǎn)的、令人滿意的個(gè)性增長(zhǎng)，由此解放人們的創(chuàng)造性精神。
西蒙認(rèn)為沃爾多的政治哲學(xué)論述過(guò)于詩(shī)化，不是嚴(yán)密的推理。這種“散漫的、文學(xué)性的、隱喻式的”寫作，無(wú)益于真正保存民主。他捍衛(wèi)自己的實(shí)證主義和經(jīng)驗(yàn)主義主張。換言之，在西蒙眼里，基于實(shí)證哲學(xué)的效率行政理論才是可以檢驗(yàn)的，基于政治哲學(xué)的民主行政理論是難以確證的。管理學(xué)家德魯克也就沃爾多的論述評(píng)論道，私人行政，尤其是以大企業(yè)的行政與公共行政在性質(zhì)上是不同的，前者很難被“民主地”組織起來(lái)。企業(yè)的民主化管理功能也不能被看作是社會(huì)和政治的功能，管理專業(yè)化是群體組織的經(jīng)濟(jì)與效率的原則，它是社會(huì)原則而非政治原則。
對(duì)爭(zhēng)論的雙方而言，關(guān)注的聚焦點(diǎn)差異是顯而易見的：沃爾多重在行政管理的政治旨?xì)w，西蒙和德魯克重在行政管理的效率與專業(yè)化。表面上，兩者關(guān)系確如爭(zhēng)論雙方所認(rèn)為的那樣具有直接的相斥性。但實(shí)際上，兩者關(guān)系是相倚而在的。這種相倚關(guān)系似乎還沒有在論者那里理性地體現(xiàn)出來(lái)，因此爭(zhēng)論者的主張之間才顯現(xiàn)出明顯的排斥性。其實(shí)，如果將民主行政理論放置在傳統(tǒng)的政治學(xué)框架中，興起中的公共行政學(xué)理論完全無(wú)法脫離政治學(xué)理論的支持，就可以得到有力的證明；如果將效率行政理論安頓在現(xiàn)代政府職能的位置上，追尋科學(xué)精神的公共行政學(xué)理論就必須確立行政效率的理念，并因此獲得強(qiáng)有力的立論支持。但不能不指出的是，兩者之間存在一種結(jié)構(gòu)上的主次差異，功能上的先后順序：在結(jié)構(gòu)上，如果不能確立立憲民主政體中立法、行政與司法的權(quán)力分割與制衡機(jī)制，行政權(quán)力或執(zhí)行權(quán)力的民主性沒有得到根本保障，那么，缺乏起碼的公共性品格的行政權(quán)或執(zhí)行權(quán)，就不可能具有全面而持續(xù)的行政效率。這為沃爾多的論斷提供了直接支持。當(dāng)然，國(guó)家三種權(quán)力形式有效分割制衡機(jī)制的確立，并不能順帶保證令人滿意的行政效率。行政效率是一個(gè)必須在行政過(guò)程中依照行政規(guī)則、效率原則和專業(yè)化精神采取行動(dòng)才能保障的專門問(wèn)題。這就為西蒙和德魯克的主張?zhí)峁┝酥С掷碛?。在功能上，三種國(guó)家權(quán)力的指向確實(shí)不同，立法旨在保障公平、行政重在保證效率、司法全力落實(shí)公正。但如果缺乏三種權(quán)力分割制衡的政治機(jī)制，行政效率便無(wú)從說(shuō)起。須知，一個(gè)缺乏穩(wěn)定有序的政治機(jī)制的國(guó)家，根本無(wú)法建構(gòu)起保證行政效率的專業(yè)化體制。就此而言，西蒙與德魯克似乎忘記了美國(guó)可以專注追求行政效率的政治前提條件了。在成功建構(gòu)一個(gè)健全、穩(wěn)定的權(quán)力分割制衡機(jī)制的基礎(chǔ)上，西蒙與德魯克的關(guān)注才是一個(gè)可以浮現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題。
設(shè)定民主行政理論與效率行政理論的相依而立，并不見得就有理由將之等量齊觀。同樣，如果說(shuō)政治與行政本身是相依而立的，而不是相互疏離的，也并不等于說(shuō)政治與行政就可以相提并論。在現(xiàn)代國(guó)家中，國(guó)家結(jié)構(gòu)的民主機(jī)制建構(gòu)，先于和勝于行政效率的致效；反過(guò)來(lái)講，行政效率的高低對(duì)民主機(jī)制的效用證明作用又不容忽視。但國(guó)家結(jié)構(gòu)的搭建優(yōu)先于國(guó)家機(jī)制的優(yōu)化。以流行的表述方式說(shuō)，國(guó)家建構(gòu)(state making, state construction)優(yōu)先于國(guó)家建設(shè)(state building)：前者解決國(guó)家基本結(jié)構(gòu)的搭建，后者優(yōu)化國(guó)家諸要素的匹配方式；前者承諾國(guó)家與社會(huì)的重要分界，后者致力在國(guó)家與社會(huì)間互動(dòng)；前者守持國(guó)家權(quán)力的基本承諾，后者兌現(xiàn)國(guó)家權(quán)力產(chǎn)出的實(shí)際利益；前者重在劃分國(guó)家權(quán)力的基本形態(tài)及其功能，后者強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力功能的落實(shí)與優(yōu)化；前者重視限制與規(guī)范國(guó)家權(quán)力，后者推崇國(guó)家權(quán)力的積極作為；前者捍衛(wèi)自由平等與社會(huì)公正，后者保證公眾福祉與福利遞升；前者重視政治權(quán)力的哲學(xué)規(guī)劃，后者看重實(shí)證、經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)化。
如果設(shè)定行政國(guó)家的兩個(gè)基本目的，即保障民主和提升效率，那么前者屬于國(guó)家建構(gòu)的問(wèn)題，后者屬于國(guó)家建設(shè)的問(wèn)題。在漢語(yǔ)公共行政學(xué)論述中，國(guó)家建構(gòu)與國(guó)家建設(shè)常?；煊谩＿@中間存在理論誤解。一個(gè)簡(jiǎn)單的分析可以凸顯這一誤解的理論錯(cuò)位：如果不是在國(guó)家搭建基本結(jié)構(gòu)，也就是解決國(guó)家建構(gòu)問(wèn)題時(shí)，為國(guó)家確立起立憲民主的政治機(jī)制，圍繞謀求公共福祉目標(biāo)的民主行政體制就無(wú)從建立起來(lái)。在民主體制中提升效率的嘗試就是一個(gè)子虛烏有的問(wèn)題。只有在立法、行政與司法三種權(quán)力有效分割制衡的民主政制穩(wěn)定建立起來(lái)的基礎(chǔ)上，行政權(quán)力或執(zhí)行權(quán)力在依法行政的基點(diǎn)上，才可以進(jìn)一步謀劃著意于專業(yè)化和效率的特殊運(yùn)作機(jī)制。國(guó)家建構(gòu)不是一勞永逸的事情，國(guó)家建設(shè)也不是氣勢(shì)恢宏的一蹴而就，它們都一直處在動(dòng)態(tài)發(fā)展的情形之中。兩者的相斥性是明顯的，但同時(shí)相倚性也是顯著的。
行政國(guó)家首先需要在國(guó)家建構(gòu)的框架中獲得其結(jié)構(gòu)定位。沃爾多對(duì)國(guó)家的民主公共行政的論述，是在國(guó)家結(jié)構(gòu)已經(jīng)穩(wěn)定搭建起來(lái)以后對(duì)之做出的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。這樣的強(qiáng)調(diào)，主要是基于專業(yè)化地追求效率這一觀念的過(guò)甚其辭，以至于顯現(xiàn)出一種遺忘國(guó)家立憲民主政體的重要性，以為只需要重視行政效率即可的危險(xiǎn)性。他的這一強(qiáng)調(diào)提示人們，沒有國(guó)家建構(gòu)立定的民主政治機(jī)制，就沒有公共行政的民主性設(shè)定，也就沒有公共行政的效率保障。這是一個(gè)涉及國(guó)家結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性運(yùn)作機(jī)制。就此而言，行政國(guó)家只能是民主的國(guó)家，而不是其他任何形態(tài)的國(guó)家。盡管這樣的民主行政呈現(xiàn)出一條從立憲民主到大眾民主的演進(jìn)線索，但是一開始并不指向國(guó)家的所有成員，而是在演進(jìn)中逐漸擴(kuò)展到大多數(shù)成員范圍。這是一個(gè)關(guān)系到民主公共行政的先設(shè)條件問(wèn)題，是一個(gè)現(xiàn)代行政機(jī)制的剛性設(shè)定，既不能缺少，更不能松動(dòng)。只有在民主公共行政體制中，關(guān)注人與人的發(fā)展的行政體制才能保證可持續(xù)的高效率。否則，缺少沃爾多出場(chǎng)的現(xiàn)代行政機(jī)制，是很難滿足西蒙和德魯克的行政目標(biāo)追求的。
這正是沃爾多申論行政國(guó)家重要性的理由。他之所以強(qiáng)調(diào)行政國(guó)家的政治理論，而對(duì)行政國(guó)家的專業(yè)化與效率理論保持警惕，正是基于行政國(guó)家的結(jié)構(gòu)建制與功能優(yōu)化之不可偏失的雙重目的。一旦效率論與專業(yè)化主張絕對(duì)主導(dǎo)行政國(guó)家的建設(shè)，那就必須糾偏。“大多數(shù)專業(yè)化研究關(guān)注的是行政的功能層面，而非制度層面。”在專家主導(dǎo)公共行政管理的時(shí)候，通識(shí)型專家的地位與作用被人低估，因此有必要一問(wèn)：“如何為我們的行政管理者提供足夠的準(zhǔn)備和思想武器”？解決這一問(wèn)題，僅僅“開展行政技術(shù)和職業(yè)倫理的培訓(xùn)就足夠了嗎？或者，是否我們新的護(hù)國(guó)者階層應(yīng)該接受一種與其所宣稱的責(zé)任相匹配的教育，并可能受到一種政治哲學(xué)的熏陶”。行政學(xué)者不應(yīng)在低層次上看待人類的合作問(wèn)題，而應(yīng)在技術(shù)化的時(shí)代保持獨(dú)立見解與洞察力?；诖耍残姓仨氄曃鍌€(gè)基本的政治哲學(xué)問(wèn)題：建立國(guó)家的目的是幫助公民過(guò)上美好生活，需要在實(shí)證性之外看到更根本的行為規(guī)則，準(zhǔn)確地以民主的方式解決誰(shuí)應(yīng)統(tǒng)治的問(wèn)題，對(duì)權(quán)力分立制衡機(jī)制保持敬意，在集權(quán)教條中清醒意識(shí)到分權(quán)的不可替代作用。這顯然是對(duì)美國(guó)立憲民主政體基本制度的堅(jiān)定維護(hù)，旨在明確以制度派的立場(chǎng)矯正技術(shù)派的取向。這是對(duì)國(guó)家建構(gòu)與國(guó)家建設(shè)、民主制度與效率追求之不可倒置關(guān)系的鮮明重申；同時(shí)也是對(duì)無(wú)視國(guó)家基本政治制度的安排而單純強(qiáng)調(diào)技術(shù)性行政管理立場(chǎng)的明確撥正。
二、國(guó)家建設(shè)與行政國(guó)家的功能優(yōu)化
對(duì)一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家來(lái)講，必須以國(guó)家建構(gòu)為健全的國(guó)家行政權(quán)力機(jī)制奠基，為現(xiàn)代公共行政的專業(yè)化與效率提供基本制度(basic institutions)保證。但一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展與強(qiáng)盛，并不單純由基本制度的有效供給所一舉解決。如果說(shuō)國(guó)家的基本制度，即涉及國(guó)家基本權(quán)力形式及其機(jī)制建構(gòu)的問(wèn)題得到了較好的解決——讓立法機(jī)構(gòu)絕對(duì)服從于公共意志與公正原則，行政機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照依法行政的行為邏輯施政，司法機(jī)構(gòu)謹(jǐn)慎依照法條公正辦案，那么，國(guó)家基本制度的良好供給問(wèn)題就得到了大致的解決。在此基礎(chǔ)上，必須承認(rèn)行政國(guó)家需要遵循的、經(jīng)由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域由亞當(dāng)·斯密奠定的普適性現(xiàn)代原則，也就是建構(gòu)績(jī)效取向的分工與合作機(jī)制。取決于這樣的進(jìn)路，民主公共行政與效率公共行政之間不是一種相斥性的關(guān)系建構(gòu)，而是一個(gè)后者如何兌現(xiàn)前者目標(biāo)的遞進(jìn)結(jié)構(gòu)。由于國(guó)家的基本制度建構(gòu)并不順帶保證現(xiàn)代行政的專業(yè)化水平與高企的行政管理效率，因此必須依照自成方圓的行政管理之管理技術(shù)進(jìn)路，謀求公共行政的專業(yè)化與效率。這是沃爾多對(duì)西蒙和德魯克提出批評(píng)時(shí)不太注重的地方——盡管沃爾多明確強(qiáng)調(diào)“真正的民主與真正的效率是同一的，或至少是可以調(diào)和的”。出現(xiàn)這種有意無(wú)意的缺失，一方面是因?yàn)楹笳叩闹鲝執(zhí)^(guò)強(qiáng)勢(shì)的緣故，因此必須以一種矯枉過(guò)正的方式糾偏；另一方面則是因?yàn)橹戈惞残姓幕局贫葐?wèn)題，已經(jīng)夠一個(gè)學(xué)者沉潛其中，而無(wú)暇顧及公共行政的復(fù)雜技術(shù)問(wèn)題。與民主制度的建構(gòu)論域相比，后者需要自辟一個(gè)專門的論域，才足以得到深入、充分且專業(yè)的論述。在沃爾多伸張“行政國(guó)家”之后，為他所明確批評(píng)的西蒙與德魯克的主張不僅沒有受到任何挫折，相反乘勢(shì)而上，越來(lái)越主導(dǎo)了公共行政的研究。不過(guò)，沃爾多的努力沒有白費(fèi)，起碼人們闡述現(xiàn)代公共行政或公共管理的理念時(shí)，將三種進(jìn)路，也就是管理、政治與法律的路徑并列而出。而且論列者明確將之與沃爾多的公共行政理論概述聯(lián)系在一起，并著意凸顯整合三者關(guān)系的論述意圖。
羅森布魯姆等明確指出：“公共行政的研究有三條相對(duì)分明的路徑，各自對(duì)公共行政有不同的闡述。一些人把公共行政視作一種‘管理行為’(management endeavor)，與民營(yíng)部門的運(yùn)作相類似；另外一些人則強(qiáng)調(diào)公共行政的‘公共性’(publicness)，從而關(guān)注其政治層面；還有一些人注意到了主權(quán)、憲法及管制實(shí)踐在公共行政中的重要性，從而把公共行政視作一種法律事務(wù)。三種不同的研究途徑，對(duì)于公共行政的運(yùn)作，傾向于強(qiáng)調(diào)不同的價(jià)值與程序、不同的結(jié)構(gòu)安排，亦用不同的方法看待公民個(gè)人，而每一途徑對(duì)如何發(fā)展公共行政的知識(shí)亦有各自不同的主張?！档米⒁獾氖牵恳环N途徑均包含在我們的政治文化之中。它們反映了憲法上的分權(quán)和政府功能在不同政府部門的分配。例如，管理途徑主要是基于行政部門的立場(chǎng)，去思考忠實(shí)的執(zhí)行與落實(shí)各項(xiàng)法令規(guī)章；政治途徑則是基于立法和決策的考慮；至于法律途徑則強(qiáng)調(diào)的是政府的裁決功能、對(duì)維護(hù)憲法權(quán)利的承諾(‘保衛(wèi)自由’等)、以及法治?！边@是對(duì)“沃西德之爭(zhēng)”的一個(gè)有益調(diào)和。這讓公共行政研究既可以從容地吸收管理學(xué)、政治學(xué)與法學(xué)三門發(fā)展較為成熟的學(xué)科的知識(shí)資源，從而有效避免學(xué)科歸屬之爭(zhēng)傷害公共行政的學(xué)術(shù)研究，又讓公共行政研究可以在法政學(xué)科與管理學(xué)科相對(duì)清晰的學(xué)科領(lǐng)域中建構(gòu)其理論論說(shuō)，為公共行政清理出自己的學(xué)科地盤。
于此出現(xiàn)一問(wèn)：是不是公共行政的管理學(xué)或技術(shù)化研究途徑就完全免除了政治學(xué)困擾？抑或說(shuō)公共行政的管理學(xué)或技術(shù)化研究途徑就全無(wú)政治學(xué)關(guān)懷了呢？分析起來(lái)，關(guān)于公共行政的技術(shù)化進(jìn)路，也就是以公共行政管理的專業(yè)化與效率為旨趣的論述，并不見得就完全脫離了政治理論的論述軌道。與國(guó)家建構(gòu)緊鄰的政治理論，即國(guó)家建設(shè)的政治理論，正構(gòu)成技術(shù)化的公共行政論述的政治理論基礎(chǔ)。在國(guó)家建設(shè)(state building)的框架中討論行政國(guó)家問(wèn)題，自有其合理性。但這一合理性不是在國(guó)家建構(gòu)的結(jié)構(gòu)意義上呈現(xiàn)出來(lái)的，而是在國(guó)家建設(shè)中優(yōu)化行政國(guó)家功能的角度展現(xiàn)出來(lái)的。
弗朗西斯·福山被視為將國(guó)家問(wèn)題帶回政治學(xué)核心位置的學(xué)者。他明確指出：“國(guó)家構(gòu)建(state-building)就是在強(qiáng)化現(xiàn)有國(guó)家制度的同時(shí)新建一批國(guó)家政府制度?！彼恰爱?dāng)今國(guó)際社會(huì)最重要的命題之一，因?yàn)檐浫鯚o(wú)能或失敗國(guó)家已成為當(dāng)今世界許多嚴(yán)重問(wèn)題(從貧窮、艾滋病、毒品到恐怖主義)的根源”。但國(guó)家構(gòu)建的話題雖為人熟知，人們對(duì)其中的實(shí)際問(wèn)題則知之甚少，譬如“如何將強(qiáng)有力的制度移植到發(fā)展中國(guó)家來(lái)”：資源的有效轉(zhuǎn)移廣為人知，但公共制度的有效運(yùn)作卻無(wú)法移植，而且需要極為復(fù)雜的思維定式與方法。福山的這一論題關(guān)注的國(guó)家核心問(wèn)題是國(guó)家能力的限制與弱化，即國(guó)家好的、壞的“多種職能”。顯然，這一論題與西蒙和德魯克對(duì)國(guó)家的關(guān)注論題具有更明顯的切近性。他試圖解決的國(guó)家核心弊端是弱國(guó)家問(wèn)題，并以國(guó)家強(qiáng)大能力的建構(gòu)成功顯示國(guó)家強(qiáng)盛的一面。“對(duì)單獨(dú)一個(gè)社會(huì)以及對(duì)國(guó)際社會(huì)來(lái)說(shuō)，國(guó)家的衰亡并不是通往理想國(guó)而是災(zāi)難的前兆。貧窮國(guó)家之所以無(wú)法發(fā)展經(jīng)濟(jì)，關(guān)鍵是它們的制度發(fā)展水平不適當(dāng)。它們不需要什么都管的國(guó)家，但它們確實(shí)需要在有限范圍之內(nèi)具有必要功能、強(qiáng)有力并且有效的國(guó)家?！?/p>
福山后來(lái)出版的，論及國(guó)家秩序與國(guó)家衰敗問(wèn)題的兩卷本著作，以官僚科層制國(guó)家、法治與責(zé)任制政府為三個(gè)基本要素，通觀國(guó)家政治秩序的建構(gòu)與維系問(wèn)題，可以說(shuō)是他對(duì)自己早前的國(guó)家構(gòu)建理念的一個(gè)系統(tǒng)闡釋。他認(rèn)為，非西方國(guó)家如中國(guó)與印度在官僚科層制國(guó)家，也就是行政國(guó)家的建構(gòu)上曾經(jīng)大幅度領(lǐng)先西方國(guó)家，并且一度在法治的建構(gòu)上也不遜于西方國(guó)家，但最后在現(xiàn)代國(guó)家三個(gè)支柱的共同建構(gòu)上卻完敗于西方國(guó)家。他沿著生物進(jìn)化的路徑展開論述，凸顯了國(guó)家保持其生機(jī)勃勃的活力所必需的強(qiáng)大國(guó)家、法治與責(zé)任制政府三聯(lián)制的極端重要性。他非?？粗孛裰髦频倪\(yùn)行績(jī)效，尤其是處理國(guó)家治理過(guò)程中棘手問(wèn)題如財(cái)政、健康、社會(huì)保障與能源諸問(wèn)題的能力。盡管他也批評(píng)西方國(guó)家對(duì)程序的崇拜甚于對(duì)實(shí)質(zhì)的推崇，但是國(guó)家未能有效供給人身安全、共享的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)。他更多指責(zé)的是民主的支持者僅僅關(guān)注“如何限制暴虐或掠奪型國(guó)家的權(quán)力，卻不愿花費(fèi)更多的時(shí)間考慮實(shí)施有效的政府”。因此他對(duì)充滿活力的政府寄予更高的期待。這明顯是一種基于國(guó)家治理績(jī)效的政治秩序理念——盡管民主制度的供給仍然是福山國(guó)家理論的中心所在，但治理有效性已經(jīng)跳躍到政治秩序論述的中心位置。這是一種功能導(dǎo)向的國(guó)家論述。福山試圖將國(guó)家?guī)Щ卣握撌鰣?chǎng)域，但他帶回的國(guó)家不是一個(gè)完整意義上的國(guó)家，而是一個(gè)被肢解的國(guó)家：他并沒有將“真正的民主與真正的效率”內(nèi)在統(tǒng)一起來(lái)。相反，他留給人一種以效率高低來(lái)衡量民主政制的強(qiáng)烈印象。
福山所謂的國(guó)家構(gòu)建，即state-building，將之譯為國(guó)家建設(shè)也許更為準(zhǔn)確。其論述旨在凸顯國(guó)家的有效治理能力，而對(duì)國(guó)家的基本制度及其深層理念不大關(guān)注。這是一種不同于國(guó)家建構(gòu)(state making, state construction)的論述途徑。這樣的論述，不能劃歸于沃爾多的行政國(guó)家論述范疇。一方面，可以說(shuō)福山的論述雄心遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)沃爾多，因?yàn)樗虢o出一個(gè)更為基本的政治秩序論述，從而對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的基本結(jié)構(gòu)與強(qiáng)弱功能給出系統(tǒng)解釋。這是一個(gè)囊括政治哲學(xué)理念在內(nèi)的體系化政治理論建構(gòu)。另一方面，也可以說(shuō)福山的論述深度不及沃爾多，因?yàn)楦Ｉ皆噲D包辦國(guó)家基本制度設(shè)計(jì)與國(guó)家治理模式，因此對(duì)所有問(wèn)題都有一種淺嘗輒止的局限。他對(duì)沃爾多高度關(guān)注的行政國(guó)家的民主與效率關(guān)系、對(duì)公共行政的政治哲學(xué)五大命題，都缺乏切實(shí)關(guān)注和深入討論。因此，他對(duì)像中國(guó)這樣的國(guó)家治理現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)，就很難到位。而且容易誤導(dǎo)處在改革十字路口的中國(guó)走上一條拒斥現(xiàn)代民主政體的國(guó)家建構(gòu)道路。
不過(guò)需要明確肯定福山這一論述的價(jià)值。福山的論述價(jià)值在什么地方呢？一者，他的論述以國(guó)家建設(shè)為中心，為基于績(jī)效與專業(yè)化卻排斥國(guó)家論述的公共行政理論提供了政治理論支持。從而在沃爾多的論述途徑之外，展示了另一種為公共行政提供政治理論支持的圖景。二者，福山為國(guó)家治理績(jī)效提供了一幅比之于局限于民主國(guó)家既定制度基礎(chǔ)上的、著眼于公共行政功能優(yōu)化的西蒙與德魯克論述更為廣闊的理論畫面，引入了成功國(guó)家與失敗國(guó)家對(duì)比基礎(chǔ)上的國(guó)家建設(shè)論題。這就為人們開辟了一條審視行政國(guó)家問(wèn)題的比較政治進(jìn)路。三者，福山比之于沃爾多具有更為深遠(yuǎn)的歷史考量和重置國(guó)家理論之生物學(xué)基礎(chǔ)的創(chuàng)新性，并且在不同政體均面臨國(guó)家衰敗的處境中，申論國(guó)家建設(shè)的相關(guān)問(wèn)題，從而免除了專制政體必然衰敗，而民主政體衰敗例外論的幼稚斷言，凸顯了比較政體條件下國(guó)家建設(shè)的共同難題。
福山的相關(guān)論述主要是限于行政國(guó)家的論述：他設(shè)定國(guó)家構(gòu)建三大指標(biāo)，強(qiáng)大國(guó)家主要指的是強(qiáng)而有力的行政科層制度，法治主要指的是政府的依法行政，責(zé)任制政府主要指的是政府必須履行的公共職能。他之所以采取這樣的論述進(jìn)路，是因?yàn)樗庾R(shí)到民主政治并不是一了百當(dāng)?shù)恼平?gòu)，他與非/反民主政體一樣經(jīng)受著治理績(jī)效起伏與政治成敗的考驗(yàn)。因此，與其津津樂道于民主政制的制度優(yōu)勢(shì)，不如重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)民主政制的治理績(jī)效；并且以治理績(jī)效上兩類政體經(jīng)已呈現(xiàn)的懸殊差異，來(lái)提醒人們民主政制并不一定優(yōu)勝于非/反民主政制。這是對(duì)西蒙和德魯克重視行政國(guó)家運(yùn)作效率與專業(yè)化問(wèn)題的政治學(xué)表述：他不再?gòu)?qiáng)調(diào)行政國(guó)家在管理上的獨(dú)立功能，而是通過(guò)國(guó)家治理績(jī)效的后果來(lái)呈現(xiàn)國(guó)家建構(gòu)的功能是否令人滿意和足以維持國(guó)家的強(qiáng)大生命力。所謂強(qiáng)國(guó)家(strong state)與弱國(guó)家(weak state)在國(guó)家績(jī)效上的鮮明對(duì)比，讓人們清醒意識(shí)到國(guó)家建設(shè)論題并不弱于國(guó)家建構(gòu)命題的重要理論與實(shí)踐意義。
三、行政國(guó)家自主性與行政改革
循此路徑可知，沃爾多的行政國(guó)家論述需要在兩個(gè)路徑上進(jìn)一步展開：一是需要高度重視國(guó)家基本制度建構(gòu)中的行政國(guó)家形態(tài)建構(gòu)，從而在國(guó)家與社會(huì)、國(guó)家權(quán)力形式之間為具有獨(dú)立價(jià)值與功能的行政權(quán)奠定可靠的制度基礎(chǔ)。二是需要高度重視，在行政國(guó)家機(jī)制確立以后，以效率和專業(yè)化為導(dǎo)向，對(duì)國(guó)家的行政權(quán)力的運(yùn)作績(jī)效進(jìn)行高效謀劃。這是一個(gè)公共行政在政治學(xué)、法學(xué)與管理學(xué)相關(guān)進(jìn)路上的一個(gè)共同設(shè)計(jì)與實(shí)施。就前者而言，一旦國(guó)家權(quán)力形態(tài)的分割制衡機(jī)制確立起來(lái)以后，行政國(guó)家的公共性品質(zhì)就必須在精心呵護(hù)的基礎(chǔ)上，以高效率與專業(yè)化服務(wù)體現(xiàn)行政權(quán)力具有的高品質(zhì)。就后者而論，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政權(quán)力的高效和專業(yè)化運(yùn)作，是在行政權(quán)力的特定范圍內(nèi)促人專注思量的問(wèn)題。任何試圖假借其他公權(quán)力，如立法與司法形態(tài)的運(yùn)作機(jī)制，而懶惰地對(duì)待行政事務(wù)，就無(wú)法落實(shí)高效的行政管理目標(biāo)；同時(shí)，任何試圖直接移植私人部門行政管理做派與舉措以解決公共行政管理問(wèn)題的嘗試，也會(huì)因?yàn)闊o(wú)視了公共部門與私人部門運(yùn)作的根本差異性，而難以保證私人部門的高效管理模式直接成為公共部門的有效管理手段。
沃爾多對(duì)行政國(guó)家的特殊性，無(wú)論是結(jié)構(gòu)上區(qū)別于其他權(quán)力形式的獨(dú)特性，還是功能上需要確立的政治哲學(xué)理念的特殊性，對(duì)人們理解行政國(guó)家的自主性都具有重要指引價(jià)值。這是關(guān)乎行政國(guó)家的結(jié)構(gòu)自主性的方面。西蒙與德魯克對(duì)公共行政管理的技術(shù)方面的強(qiáng)調(diào)，尤其是對(duì)效率與專業(yè)化精神的強(qiáng)調(diào)，同樣對(duì)人們理解行政國(guó)家的特殊性具有重要幫助作用。這是關(guān)涉行政國(guó)家的功能優(yōu)化的自主性方面。對(duì)于行政國(guó)家的健全建構(gòu)與有效建設(shè)來(lái)講，這是兩個(gè)相互支撐的方面，前者是為前提條件，后者是為后續(xù)發(fā)展，是一個(gè)需要貫通起來(lái)的行政國(guó)家之立國(guó)的過(guò)程。前者需要解決的基本問(wèn)題是，當(dāng)行政國(guó)家與立法國(guó)家和司法國(guó)家權(quán)力分立之后，它如何與社會(huì)有效互動(dòng)，從而將自己握有的資源轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱?。一個(gè)必須處置的消極性現(xiàn)象是，“在民主國(guó)家，被選舉和任命的官員掌握著分量重、資源多、高度榮譽(yù)的職位，而當(dāng)民主國(guó)家的政策偏好與那些最具政治分量的社會(huì)團(tuán)體的偏好有分歧時(shí)，民主國(guó)家始終無(wú)意或不能將它的偏好轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱摺保@是“極不合常理”的事情。這一斷定，明顯是針對(duì)建基于國(guó)家(state)與社會(huì)(society)分流的現(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作情形而言的。為此，諾德林格指出，當(dāng)民主國(guó)家與社會(huì)政策意愿之間的關(guān)系在可能情況下出現(xiàn)三種情形，也就是兩者間關(guān)系無(wú)分歧、部分分歧和完全分歧的時(shí)候，都需要國(guó)家權(quán)力方面基于國(guó)家自主性，自覺運(yùn)用行政手段和政治策略使自己的意愿轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)威行動(dòng)，并制定出相應(yīng)的公共政策。這就將審視公共政策的所謂社會(huì)中心主義的視角，轉(zhuǎn)換為所謂國(guó)家中心主義視角。這里特別加上“所謂”的限制詞，是因?yàn)樗窃诠舱咧贫ǖ奶囟ń嵌葏^(qū)分社會(huì)偏好與國(guó)家偏好而已，而不是在社會(huì)獨(dú)行或國(guó)家崇拜的角度對(duì)之做出斷言。因此，當(dāng)諾德林格自認(rèn)為自己強(qiáng)調(diào)的國(guó)家權(quán)力方面不再單方面受制于社會(huì)限制，而是能夠自主地將自己的意志轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱叩臅r(shí)候，其實(shí)只是著重指出國(guó)家權(quán)力方面必須為自己制定公共政策擔(dān)責(zé)而已。這是一種著意于國(guó)家權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)與功能的論斷，并沒有挑戰(zhàn)立憲民主國(guó)家政體既定性的意欲。
諾德林格以一般社會(huì)實(shí)體的自主性，指出國(guó)家的自主性“指向?yàn)樗钠门c實(shí)踐之間的契合”。國(guó)家偏好不同于私人偏好，“指的是公共官員們諸偏好的加權(quán)平衡(或者說(shuō)活力)——這些偏好又受政府內(nèi)部資源的各種分配而加強(qiáng)。與公共官員們的隱私偏好不同，國(guó)家偏好是那些最受官員著力支持的偏好。國(guó)家偏好的形成是建立在下述因素上的：圍繞某個(gè)議題站在不同立場(chǎng)上的官員數(shù)量，官員各自政治權(quán)力的大小，處理議題時(shí)的等級(jí)性和戰(zhàn)略性位置，以及他們處理問(wèn)題時(shí)的信息量、專業(yè)性和人際處理能力”。這類偏好既具有客觀性，又具有主觀性。前者是指國(guó)家自主性在行動(dòng)上體現(xiàn)出來(lái)的獨(dú)立性，后者是指源自公共官員內(nèi)在屬性的主觀獨(dú)立性。它并不單純顯現(xiàn)為積極的決策行動(dòng)，同時(shí)呈現(xiàn)在不決策的決斷行動(dòng)中。諾德林格列舉了六種情況來(lái)確證其國(guó)家中心論的主張?！?1)在全部國(guó)家偏好中，許多與社會(huì)偏好相重合、相融合，有分歧。(2)當(dāng)國(guó)家和社會(huì)偏好無(wú)分歧時(shí)，公共官員們總是將他們自己的偏好轉(zhuǎn)換成政府行為，以及使偏好至少與社會(huì)偏好具有同樣解釋的重要性。(3)當(dāng)國(guó)家與社會(huì)偏好無(wú)分歧時(shí)，公共官員周期性利用他們自主改善的能力、機(jī)會(huì)來(lái)強(qiáng)化社會(huì)的一致性、服從性和冷漠感，從而阻止不同于國(guó)家偏好的偏好出現(xiàn)。(4)當(dāng)國(guó)家和社會(huì)偏好存在分歧時(shí)，公共官員周期性利用他們自主改善能力和機(jī)會(huì)來(lái)變更社會(huì)偏好和社會(huì)資源的安排以促進(jìn)非分歧性偏好的產(chǎn)生，從而他們將自己的偏好轉(zhuǎn)換為政府行為。(5)當(dāng)國(guó)家和社會(huì)偏好存在分歧時(shí)，公共官員們周期性地利用他們自主改善能力和機(jī)會(huì)使自己免受社會(huì)偏好束縛，然后他們將自己的偏好變成政府行為。(6)當(dāng)國(guó)家和社會(huì)偏好存在分歧時(shí)，公共官員們周期性利用國(guó)家的內(nèi)在權(quán)力來(lái)使他們的偏好轉(zhuǎn)換成政府行為。”
諾德林格以上述六項(xiàng)事實(shí)向人們力證國(guó)家的自主性。不過(guò)，他對(duì)國(guó)家自主性的強(qiáng)調(diào)，以兩種否定形式來(lái)呈現(xiàn)其特質(zhì)：一是這類自主性并不在一般所謂國(guó)家能力的意義上得到確證，二是這類自主性的表現(xiàn)與強(qiáng)制具有本質(zhì)差異。因此，它們僅僅是民主國(guó)家的國(guó)家自主性體現(xiàn)。與此同時(shí)，他明確指出，國(guó)家自主性并不單純是指政府的自主性，政府自主性構(gòu)成國(guó)家自主性的核心指向，但它指涉的是所有國(guó)家權(quán)力形式的自主性，在人格載體上包括所有公共官員。諾德林格及其同道的論述，對(duì)民主國(guó)家一向重視的社會(huì)中心論斷，是一個(gè)有效的補(bǔ)充。他們讓人明白，國(guó)家權(quán)力，尤其是政府權(quán)力及其種種事務(wù)，需要獨(dú)立審視和專門處置。在論述的宏旨上，諾德林格所論恰與沃爾多的論述相映成趣。只不過(guò)后者將眼光更聚焦于行政國(guó)家的結(jié)構(gòu)獨(dú)特性。而在論述的直接關(guān)切上，諾德林格所言又與西蒙、德魯克論述旨趣不約而同。只不過(guò)諾德林格的關(guān)注點(diǎn)落在國(guó)家自主性的呈現(xiàn)上，而西蒙和德魯克關(guān)心的重點(diǎn)是政府的行政效率與專業(yè)化問(wèn)題。
如果說(shuō)沃爾多在論述行政國(guó)家的結(jié)構(gòu)與基本理念時(shí)，論述落點(diǎn)落在這一結(jié)構(gòu)與理念的初始建構(gòu)與后續(xù)維護(hù)上面，那么他的論述就屬于行政國(guó)家的實(shí)質(zhì)性結(jié)構(gòu)范疇；而當(dāng)其論述落點(diǎn)落在這一結(jié)構(gòu)的精細(xì)化和高效化上面時(shí)，那么他的論述便屬于行政國(guó)家的功能性優(yōu)化領(lǐng)域。前者在學(xué)科上屬于政治哲學(xué)，后者在學(xué)科上歸于公共行政。如果將他論述的后一旨趣與西蒙、德魯克的相關(guān)論述相貫通，正好構(gòu)成行政國(guó)家建設(shè)的兩個(gè)重要方面：沃爾多所論事關(guān)行政國(guó)家的結(jié)構(gòu)合理性與理念健全性，西蒙與德魯克所論則關(guān)系到具有自主性特質(zhì)的行政國(guó)家是否能夠自證自己的存在價(jià)值與高企效用。
誠(chéng)然，國(guó)家建設(shè)需要從多個(gè)方面同時(shí)著手。行政國(guó)家建設(shè)構(gòu)成其中的一個(gè)重要方面。這一方面意味著行政國(guó)家建設(shè)只能在諸多國(guó)家建設(shè)事務(wù)的關(guān)聯(lián)狀態(tài)中得到理解，另一方面也需要強(qiáng)調(diào)指出行政國(guó)家建設(shè)具有自身的獨(dú)立性或自主性。這正是沃爾多與西蒙、德魯克所論具有內(nèi)在貫通性的理由。諾德林格的論述，正好構(gòu)成貫通二者的橋梁：民主國(guó)家既然是在立憲民主政體中獲得其自主性的深厚根據(jù)的，那么它就首先必須致力延續(xù)其現(xiàn)代民主政體的結(jié)構(gòu)機(jī)制，否則依托于這一機(jī)制的一切效能便都會(huì)陷入“皮之不存，毛將焉附”的窘境；同時(shí)，民主國(guó)家必須以高效率來(lái)自證其行政國(guó)家的結(jié)構(gòu)建制與功能預(yù)制是正確的。它必須在國(guó)家三種權(quán)力形式分割制衡的制度安排基礎(chǔ)上，為公共行政辟出專業(yè)化與效率追求的專門理論話題和專屬實(shí)踐領(lǐng)地，由此才能讓公共行政從公共官員簡(jiǎn)單地忠誠(chéng)職守，轉(zhuǎn)變?yōu)楦挥袑＞ぷ髂芰Φ男姓藛T。為此，在關(guān)乎國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的時(shí)候，固守公營(yíng)部門與私營(yíng)部門的結(jié)構(gòu)性差異，從而保證公共行政與私人行政的確定界限；而在關(guān)乎國(guó)家權(quán)力，尤其是行政權(quán)力或執(zhí)行權(quán)力的運(yùn)作績(jī)效的時(shí)候，放下公營(yíng)部門的身段，誠(chéng)懇地向成本限定且效益高企的私營(yíng)部門學(xué)習(xí)，真正有效接通公私兩個(gè)部門的行政管理機(jī)制，讓公共行政處在公眾滿意的狀態(tài)，讓行政國(guó)家既不陷入結(jié)構(gòu)缺失，又不陷進(jìn)功能不全的泥淖。
就前者而言，沃爾多所論的行政國(guó)家在結(jié)構(gòu)上對(duì)政體安排的關(guān)注和對(duì)五大政治哲學(xué)信念的堅(jiān)守，具有引導(dǎo)行政國(guó)家建設(shè)前路的重要作用。須知，在一個(gè)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)上沒有安頓好行政權(quán)力的國(guó)度，也就是沒有為行政國(guó)家的確立提供結(jié)構(gòu)空間的國(guó)度，是很難在專業(yè)化、效率追求與人事培訓(xùn)等科學(xué)管理方面為現(xiàn)代公共行政樹立起全局與長(zhǎng)效機(jī)制的。缺乏先導(dǎo)性的行政國(guó)家結(jié)構(gòu)建制，也就是不在立法、行政與司法的權(quán)力分割制衡機(jī)制中，為政府行政權(quán)或執(zhí)行權(quán)提供可靠的國(guó)家基本制度的保障，政府也可以有所作為，甚至提供一時(shí)令人驚異的政府施政奇跡。但這樣的奇跡殊難維持，它可能仰賴于一屆政府，甚至一個(gè)或幾個(gè)追求個(gè)人成就的政府領(lǐng)袖，展現(xiàn)出卓越的行政才能并呈現(xiàn)極高的行政效率。但這類缺乏國(guó)家基本制度保障的行政權(quán)，一時(shí)高企的行政效率絕對(duì)好景不長(zhǎng)。如何維護(hù)國(guó)家基本結(jié)構(gòu)中行政國(guó)家的建制，以及如何延續(xù)行政國(guó)家建制中的基本政治哲學(xué)理念，就成為行政國(guó)家建設(shè)第一序列的任務(wù)。
行政國(guó)家建設(shè)第二序列的任務(wù)，就是西蒙和德魯克等設(shè)定的效率公共行政建構(gòu)。這其實(shí)也就是為沃爾多所詬病的科學(xué)管理。在一個(gè)行政國(guó)家的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)與政治哲學(xué)基本信念確立起來(lái)后的國(guó)家建設(shè)處境中，沃爾多的國(guó)家建構(gòu)取向可以順暢地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家建設(shè)立意。與此同時(shí)，專注于從效率、專業(yè)化的視角審視行政國(guó)家的建設(shè)問(wèn)題，就必須不斷改善行政國(guó)家的公共行政技術(shù)化手段，從而為公共行政借鑒私人行政的成本與效益原則、組織的權(quán)威與服從機(jī)制，開啟理論與實(shí)踐的大門。一個(gè)更為人熟知的表述就是，行政改革必須與時(shí)俱進(jìn)，不斷改善，才能讓公共行政成為管理技術(shù)精純的、被人高度認(rèn)同的現(xiàn)代國(guó)家的行政權(quán)或執(zhí)行權(quán)。行政改革自然需要首先確立起政治、法律兩個(gè)途徑，以保證相關(guān)改革不走上歧路。而公共行政改革的管理之途，在兩個(gè)基本目標(biāo)得到保證的情況下，必須升格為日常公共行政運(yùn)作的重要事務(wù)，從而以傳統(tǒng)的公共行政管理方式，以及新公共管理運(yùn)動(dòng)提供的公共行政舉措來(lái)真正保證公共行政的權(quán)威性與效率性。此時(shí)出場(chǎng)的西蒙與德魯克們，其重要性絲毫不亞于邏輯上先行出場(chǎng)的沃爾多們。
羅森布魯姆強(qiáng)調(diào)的公共行政的兩條管理途徑，此時(shí)就有必要同時(shí)啟動(dòng)，并成為行政改革的導(dǎo)向性指南——一方面，以傳統(tǒng)管理途徑及其改善，為公共行政提供可靠的官僚制支持。這一改善的宗旨是解決公共行政對(duì)私人行政的借鑒，并以先期解決管理者與被管理者的基本角色與功能劃分問(wèn)題為務(wù)。這是新的公共行政改革的基礎(chǔ)性功夫。缺乏這樣的功夫，人們就沒有理由好高騖遠(yuǎn)地追求所謂新公共管理的扎實(shí)依托。在這方面，需要解決的行政改革的具體任務(wù)，就是健全組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行嚴(yán)格的個(gè)人管理規(guī)則，明確奏效的認(rèn)知途徑，嚴(yán)格公共行政的預(yù)算機(jī)制，崇尚理性決策。這些教條在今天的新公共管理運(yùn)動(dòng)中已經(jīng)成為被人嘲笑的東西。但不應(yīng)忘記，它們是現(xiàn)代公共管理的奠基性做法。缺乏這些做法奠基，人們是無(wú)從展開真正有效的新公共管理實(shí)踐的。另一方面，新公共管理確實(shí)超越了傳統(tǒng)管理。這一超越的前提條件是繼承了傳統(tǒng)管理的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)優(yōu)化了公共行政的管理理念、舉措與手段。這是一場(chǎng)“再造政府”的 “大幅度的行政改革”，自具新的特點(diǎn)與標(biāo)志：一是后果導(dǎo)向超越了謹(jǐn)守程序。二是更為積極穩(wěn)妥地引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。三是強(qiáng)化了顧客導(dǎo)向的政府回應(yīng)機(jī)制。四是政府更多扮演了掌舵者而非劃槳者的角色，以此保證公共物品與服務(wù)的供給。五是政府放松了管制，以激發(fā)公職人員的積極性和激活公共行政的管理手段。六是對(duì)公共部門的所有人員準(zhǔn)確授權(quán)，從而建構(gòu)積極作為的工作團(tuán)隊(duì)。七是塑造具有彈性和創(chuàng)新性的組織文化。這樣的行政改革，既是非政治化的，又是企業(yè)化的。換言之，這些為沃爾多所警惕的、以私人行政精神與實(shí)踐模式改革公共行政的做派，實(shí)際上恰恰是公共行政學(xué)管理途徑所必須依循的技術(shù)進(jìn)路。倘若它不懷抱一種拒斥公共行政的政治理論雄心，它的必要性與重要性幾乎是不言而喻的。諾德林格所謂民主國(guó)家的自主性，在某種意義上關(guān)注的正是國(guó)家權(quán)力如何更有作為的問(wèn)題。限定在公共行政領(lǐng)域看待這一論題，其實(shí)就是如何適應(yīng)公共行政所面對(duì)的強(qiáng)大社會(huì)與權(quán)力期待，積極謀劃改革舉措，提升管理績(jī)效，維護(hù)立憲民主政體的大問(wèn)題。在此，沃爾多也好，西蒙、德魯克也好，亦或是諾德林格、福山也好，他們的論述宗旨可以在不同位階上被整合起來(lái)。
四、“行政國(guó)家”的中國(guó)啟導(dǎo)
無(wú)論是沃爾多對(duì)行政國(guó)家的政治理論建構(gòu)，還是西蒙、德魯克對(duì)效率取向的公共行政的申言，以及諾德林格對(duì)國(guó)家自主性的探究，福山對(duì)失敗國(guó)家的高度警覺，著眼點(diǎn)都是美國(guó)的公共行政狀態(tài)及其改善問(wèn)題。美國(guó)學(xué)者并不關(guān)注這些論述的中國(guó)適用性。討論他們論述的中國(guó)適應(yīng)性，是中國(guó)的一個(gè)公共行政學(xué)問(wèn)題。之所以如此，固然是因?yàn)榻刂两裉斓闹袊?guó)公共行政學(xué)還是一個(gè)舶來(lái)品，它必須以對(duì)歐美國(guó)家，尤其是美國(guó)公共行政學(xué)最新發(fā)展的關(guān)注與借鑒來(lái)建構(gòu)自己的理論論說(shuō)。同時(shí)，中國(guó)的公共行政學(xué)面對(duì)的行政實(shí)踐也具有極大的特殊性：一方面，中國(guó)公共行政實(shí)踐的發(fā)展需要公共行政學(xué)給出相應(yīng)的理論解釋。另一方面，中國(guó)公共行政改革實(shí)踐也亟須公共行政學(xué)家提出可行的方案，以及富有力度的改革舉措。再一方面，公共行政學(xué)的舶來(lái)性質(zhì)需要迅速轉(zhuǎn)換為原創(chuàng)性的理論建構(gòu)，以避免中國(guó)的公共行政理論與實(shí)踐的嚴(yán)重脫節(jié)。
于是，兩個(gè)問(wèn)題便浮現(xiàn)出來(lái)：一是美國(guó)公共行政學(xué)界的相關(guān)爭(zhēng)論，是具有明顯時(shí)間與空間限定屬性的。因此，并不能直接挪移到中國(guó)來(lái)解釋進(jìn)而解決中國(guó)的公共行政問(wèn)題。當(dāng)然也不能直接挪移過(guò)來(lái)解決中國(guó)的公共行政實(shí)踐難題。這是美國(guó)公共行政學(xué)言說(shuō)的時(shí)空局限性所注定的狀態(tài)。美國(guó)公共行政學(xué)界的相關(guān)爭(zhēng)論，是與美國(guó)公共行政實(shí)踐緊密呼應(yīng)的理論創(chuàng)制。二是因?yàn)槊绹?guó)處在全球公共行政理論建構(gòu)和實(shí)踐改良的前沿，因此，它的理論建構(gòu)與實(shí)踐創(chuàng)新，對(duì)相對(duì)后發(fā)的國(guó)家具有極大的啟發(fā)作用。中國(guó)40多年來(lái)，一直處在緊鑼密鼓的改革開放進(jìn)程中，如何在理論上為之提供知性支持，不僅需要中國(guó)的公共行政學(xué)界緊貼中國(guó)改革開放的需要進(jìn)行理論創(chuàng)制，同時(shí)極為需要大膽借鑒歐美，尤其是美國(guó)的公共行政學(xué)理論智慧，以及公共行政改革的做法。兩者緊密結(jié)合起來(lái)，最有利于建構(gòu)起自具中國(guó)特色的公共行政學(xué)理論。這就為中國(guó)公共行政學(xué)界站在沃爾多與西蒙、德魯克之爭(zhēng)的界外，更為理性地運(yùn)用他們的理論創(chuàng)制來(lái)為中國(guó)的改革開放服務(wù)提供強(qiáng)有力的理由。
這是中國(guó)公共行政改革一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)相關(guān)面。首先，中國(guó)的行政改革，是中國(guó)改革開放的重頭戲。它是內(nèi)源于中國(guó)改革實(shí)踐的產(chǎn)物。就此而言，中國(guó)的改革開放中浮現(xiàn)的改革理念與舉措，是改革開放實(shí)踐直接催生的結(jié)果，而不是拿來(lái)主義的產(chǎn)物。如果說(shuō)與中國(guó)公共行政改革相伴隨的理念與舉措是自主的，而不是依附的，那么脫離中國(guó)公共行政改革實(shí)踐的公共行政學(xué)論述，就成為無(wú)對(duì)象的空談；如果說(shuō)切近中國(guó)公共行政改革實(shí)踐的一切舉措，都是為了解決中國(guó)政府行政權(quán)或執(zhí)行權(quán)運(yùn)行中的實(shí)際難題，或者針對(duì)政府職能而展開，或者針對(duì)政府體制而實(shí)施，或者針對(duì)政府基本結(jié)構(gòu)而施行，那么，中國(guó)公共行政學(xué)就必須為之提供知性支持，否則中國(guó)的公共行政改革就變成一只四處亂撞的綠頭蒼蠅。這是中國(guó)公共行政學(xué)具有突出的實(shí)踐性品格的標(biāo)志。
其次，中國(guó)的公共行政學(xué)研究與公共行政改革的互動(dòng)，并不是橫空出世、舉世首創(chuàng)的。因此，它必須借鑒現(xiàn)代公共行政先行者即歐美國(guó)家的公共行政理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這是經(jīng)驗(yàn)先導(dǎo)者所處的先發(fā)與示范位置所注定的事情。從中國(guó)現(xiàn)代行政學(xué)的理論建構(gòu)來(lái)看，它就是移植歐美國(guó)家行政學(xué)的產(chǎn)物。從中國(guó)建構(gòu)現(xiàn)代行政管理機(jī)制的實(shí)踐來(lái)看，它也是創(chuàng)造性移植歐美國(guó)家的現(xiàn)代國(guó)家體制的結(jié)果。就前者看，不是歐美現(xiàn)代行政學(xué)在“中華民國(guó)”階段的傳入，就無(wú)所謂中國(guó)的現(xiàn)代行政學(xué)。錢端升一代留美學(xué)人對(duì)現(xiàn)代行政學(xué)的移植，便是中國(guó)現(xiàn)代行政學(xué)得以成為中國(guó)現(xiàn)代學(xué)術(shù)一部分的標(biāo)志性事件。他所撰寫的德國(guó)政府與法國(guó)政府的專著，正是中國(guó)現(xiàn)代行政學(xué)學(xué)科成型的象征性學(xué)術(shù)事件。下延至中國(guó)的改革開放，中國(guó)的政治—行政體制改革的主要思想源泉可以說(shuō)有二：一是蘇聯(lián)與東歐的社會(huì)主義改革思潮，二是歐美，尤其是美國(guó)的現(xiàn)代公共行政思潮。前者的創(chuàng)新性實(shí)際也是在與歐美思潮的碰撞中凸顯的。因此兩者可以被規(guī)約于歐美國(guó)家的現(xiàn)代政治學(xué)—行政學(xué)大范疇來(lái)衡量。當(dāng)中國(guó)啟動(dòng)改革開放的歷史進(jìn)程時(shí)，可以說(shuō)正是以對(duì)前者的正統(tǒng)官方思想版本的反思，改革理論與舉措的引入奠基的；同時(shí)更是以后者的現(xiàn)代公共行政理論與實(shí)踐方案的全方位引介為主軸的。其中尤為引人注目的是，中國(guó)公共管理學(xué)科的興起，幾乎可以說(shuō)是美國(guó)公共行政學(xué)最新理論進(jìn)展對(duì)中國(guó)發(fā)生全方位影響的結(jié)果。這一影響可以區(qū)分為理論與實(shí)踐兩個(gè)方面：在公共行政學(xué)或公共管理學(xué)的理論方面，美國(guó)公共管理學(xué)最新著作與教材的引介，不僅深刻影響了中國(guó)公共管理學(xué)科的興起與繁榮，而且通過(guò)全國(guó)范圍迅速興起的公共管理職業(yè)碩士學(xué)位教育，極其深刻地影響了中國(guó)幾代人的公共行政觀念與實(shí)踐模式。就公共管理理論著作的引入看，僅以中國(guó)人民大學(xué)出版社出版的四個(gè)系列的《公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢》，就可以知曉改革開放晚近階段興起的中國(guó)公共行政與公共管理學(xué)科所具有的鮮明美國(guó)烙?。浩渲械摹敖?jīng)典教材系列”，直接進(jìn)入大學(xué)的相關(guān)學(xué)科教育，成為大學(xué)學(xué)者與學(xué)生接受和消化公共行政與公共管理理論知識(shí)不可缺少的基本學(xué)術(shù)工具。其中的“公共管理實(shí)務(wù)系列”，直接取自美國(guó)的公共行政與公共管理實(shí)踐，對(duì)中國(guó)的公共行政與公共管理實(shí)踐的操作者發(fā)揮著引導(dǎo)的作用。其中的“政府治理與改革系列”，對(duì)歐美，尤其是美國(guó)的政府再造或政府改革進(jìn)行較為系統(tǒng)的介紹，必定會(huì)對(duì)中國(guó)的相關(guān)改革產(chǎn)生極大的影響。其中的“學(xué)術(shù)前沿系列”，引入美國(guó)最新的公共行政、公共管理的理論流派及其主張，對(duì)中國(guó)的公共行政與公共管理學(xué)術(shù)界發(fā)揮了理論研究的導(dǎo)向性作用。就公共管理職業(yè)碩士學(xué)位教育機(jī)制的確立來(lái)看，也基本上是對(duì)歐美，尤其是美國(guó)相關(guān)學(xué)位制度的全面引入。其中自然有中國(guó)教育主管部門和從事相關(guān)學(xué)位教育的大學(xué)機(jī)構(gòu)結(jié)合中國(guó)情況的再造因素。但從總體上講，公共管理職業(yè)碩士學(xué)位教育的系統(tǒng)引入，效仿國(guó)確鑿無(wú)疑地是歐美，尤其是美國(guó)。在公共管理的實(shí)踐方面，僅僅舉出中國(guó)執(zhí)政黨迅速高頻率地使用“治理”一詞，就可以收窺一斑而見全豹之效。尤其是中共十八屆三中全會(huì)制定的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，將治理現(xiàn)代化作為核心命題寫入文件，極為鮮明地體現(xiàn)出理念對(duì)實(shí)踐的直接與深入影響。
沃爾多與西蒙、德魯克之爭(zhēng)在中國(guó)公共行政與公共管理學(xué)術(shù)的發(fā)展中被引介以后，對(duì)中國(guó)相關(guān)學(xué)術(shù)研究和行政改革的影響已經(jīng)呈現(xiàn)出來(lái)。就目前來(lái)看，這種影響還是以學(xué)理探討為主，但實(shí)踐的方向性引導(dǎo)作用也已經(jīng)嶄露出來(lái)。從學(xué)術(shù)影響上看，近期中國(guó)公共行政與公共管理學(xué)術(shù)研究早先階段呈現(xiàn)的管理與實(shí)證主導(dǎo)的性質(zhì)，被公共行政與公共管理的規(guī)范研究矯正了方向，因此促成了一種更為健全的公共行政與公共管理學(xué)術(shù)取向。人們自覺意識(shí)到，“在現(xiàn)代公共行政學(xué)的發(fā)展史上，一直有兩條重要的線索：規(guī)范研究與實(shí)證研究?，F(xiàn)代公共行政學(xué)正是圍繞著這兩條理論線索不斷發(fā)展起來(lái)的。這兩條主線有時(shí)相安無(wú)事，各走各的，有時(shí)則相互碰撞，發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。無(wú)論是哪一種情況，它們都在推動(dòng)著公共行政學(xué)的發(fā)展”。這兩條線索的理論代表人物，正是沃爾多與西蒙。中國(guó)公共行政學(xué)與公共管理學(xué)界走上一條雙管齊下，也就是規(guī)范研究與實(shí)證研究齊抓并舉的學(xué)術(shù)道路，與學(xué)界對(duì)兩條線索的經(jīng)典名著的同時(shí)引介具有密切關(guān)系。
但這還不是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。關(guān)鍵的問(wèn)題，不是公共行政學(xué)或公共管理學(xué)規(guī)范研究與實(shí)證研究的經(jīng)典名著的同時(shí)引介對(duì)學(xué)術(shù)研究所產(chǎn)生的重要影響，而是借助學(xué)術(shù)研究逐漸展示出了中國(guó)行政國(guó)家建構(gòu)與建設(shè)的路線圖，它必將對(duì)中國(guó)相關(guān)改革的深化發(fā)揮積極作用。對(duì)當(dāng)下中國(guó)來(lái)講，改革正處于深水區(qū)、瓶頸期。一方面，國(guó)家的基本制度結(jié)構(gòu)需要花大力氣加以完善，改革的難度與日俱增。另一方面，成本高企和績(jī)效低下的行政權(quán)運(yùn)行現(xiàn)狀，亟須扭轉(zhuǎn)為成本可控而績(jī)效高企的滿意狀態(tài)。這明顯已經(jīng)成為中國(guó)當(dāng)代行政國(guó)家建構(gòu)與建設(shè)的兩類急務(wù)。
在中國(guó)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)安排上，由于對(duì)宏觀層面改革的長(zhǎng)期走避，造成了國(guó)家權(quán)力基本結(jié)構(gòu)相當(dāng)沉重的改革困局。就此而言，沃爾多對(duì)行政國(guó)家獨(dú)立意義的強(qiáng)調(diào)，也就是對(duì)民主行政的國(guó)家行政權(quán)力的基本制度安頓，就成為特別具有中國(guó)針對(duì)性的論述。無(wú)疑，對(duì)當(dāng)下中國(guó)來(lái)講，如何有效劃分國(guó)家基本權(quán)力形式，讓國(guó)家行政權(quán)或執(zhí)行權(quán)可以清晰呈現(xiàn)其邊際界限，從而催生以民主激發(fā)效率，促成以民主凸顯美好生活答案的行政國(guó)家，是中國(guó)深水區(qū)改革需要解決的重大難題之一。這不僅需要人們深刻反省流行于中國(guó)公共行政學(xué)或公共管理學(xué)界的實(shí)證主義或管理主義的流弊，而且需要人們自覺認(rèn)領(lǐng)行政國(guó)家的民主精神與民主制度，確鑿無(wú)疑地確立起關(guān)乎公共行政與公共管理的基本價(jià)值觀。缺乏行政國(guó)家的這一構(gòu)造，所謂效率取向的公共行政或公共管理就一定會(huì)變異成無(wú)本之木、無(wú)源之水。
與此同時(shí)，由于中國(guó)的公共行政效率長(zhǎng)期不太令人滿意，因此需要人們頑強(qiáng)堅(jiān)持和認(rèn)真借鑒管理主義或科學(xué)主義的理論論述與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從而有效改變中國(guó)粗放的公共行政或公共管理現(xiàn)狀，真正促成“國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化”。此時(shí)，西蒙的相關(guān)主張就具有非重視不可的中國(guó)指向性。中國(guó)的行政改革已經(jīng)呈現(xiàn)出令世人矚目的成就，并且走過(guò)了各具特點(diǎn)的四個(gè)階段，“第一階段旨在適應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，通過(guò)突破政治、經(jīng)濟(jì)一體化的高度集權(quán)的體制束縛‘搞活經(jīng)濟(jì)’，重點(diǎn)是‘簡(jiǎn)政放權(quán)’；第二階段是為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能；第三階段為適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型提出的新要求，重點(diǎn)強(qiáng)化公共服務(wù)供給，推動(dòng)政府管理方式創(chuàng)新；第四階段以行政審批制度改革和優(yōu)化流程為重點(diǎn)，積極推進(jìn)責(zé)任、法治、高效、服務(wù)型的人民滿意的政府建設(shè)”。這四個(gè)階段行政改革的收效有目共睹，無(wú)須贅述。
但不能不承認(rèn)，中國(guó)尚未真正觸及公共行政或公共管理改革的最大難題——這就是涉及國(guó)家權(quán)力形式有效劃分的分權(quán)制衡機(jī)制的建構(gòu)，遠(yuǎn)沒有達(dá)到讓國(guó)家的行政權(quán)或執(zhí)行權(quán)清晰凸現(xiàn)出來(lái)，并且通過(guò)沃爾多所說(shuō)的民主公共行政來(lái)解決分權(quán)機(jī)制、權(quán)力分立、誰(shuí)應(yīng)統(tǒng)治和促成美好生活的地步。而且，在40多年的改革開放進(jìn)程中，因?yàn)橐恢碧幵凇耙环啪蛠y、一收就死”的分權(quán)與集權(quán)改革的不斷循環(huán)之中，分權(quán)原則并沒有真正得到官民雙方的內(nèi)心確認(rèn)。加之在國(guó)家結(jié)構(gòu)上中國(guó)本來(lái)就需要建構(gòu)政黨、國(guó)家、政府與司法四種權(quán)力形式的關(guān)系結(jié)構(gòu)，其難度肯定超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家三種權(quán)力形式的分權(quán)制衡，因此就讓國(guó)人遭遇了一種分權(quán)的難上加難困境。改革開放以降，黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)上的“黨政分開”與“黨政分工”，以及“黨管行政”和“黨要管黨”的理論爭(zhēng)執(zhí)與實(shí)踐反復(fù)，向世人表明，中國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)制建構(gòu)還是一個(gè)尚待完成的任務(wù)。沃爾多基于美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的論述所具有的中國(guó)啟迪，在此就毋庸多言了?？偠灾?，如何在國(guó)家基本建制上清晰建構(gòu)起一個(gè)“行政國(guó)家”，正是中國(guó)下一輪行政改革的中心任務(wù)。
至于針對(duì)中國(guó)政府的行政權(quán)或執(zhí)行權(quán)績(jī)效低下現(xiàn)狀展開的改革，西蒙的公共行政理念與內(nèi)涵實(shí)踐方案可以給人極大啟發(fā)：與其將人視為先天具有公共情懷的奉獻(xiàn)者，從而將“道德人”假設(shè)作為公共行政或公共管理的預(yù)設(shè)，不如將人看作僅僅具有有限理性的自利行動(dòng)者，這樣也許更有利于展開有效的管理行動(dòng)。西蒙在批判純粹利他主義的基礎(chǔ)上指出，“我們?cè)谧龀鏊饺藳Q策或形成公共政策的過(guò)程中，作為最近似的合理假設(shè)是：我們可以假設(shè)人們的行為是遵循自利(self-interest)原則的。因此，任何社會(huì)的一個(gè)重要任務(wù)，就是創(chuàng)造一種能夠產(chǎn)生開明式自利的社會(huì)環(huán)境。如果我們希望有一只‘看不見的手’引領(lǐng)我們進(jìn)入和諧社會(huì)，那么我們就應(yīng)該保證：其一，我們構(gòu)建的社會(huì)制度，應(yīng)該使得人們能夠更好地表現(xiàn)出‘自我’；其二，它不需要大多數(shù)人在大部分時(shí)間里對(duì)自己的私利做出較大的犧牲”。正是基于這樣的自利人性假設(shè)，西蒙才洞穿了行政管理的秘密：在一個(gè)組織中，人們對(duì)權(quán)威的服從也好、表現(xiàn)自己的組織忠誠(chéng)也好，抑或是提升組織效率的嘗試也好、程序化或非程序決策也好，其實(shí)都只能遵循管理科學(xué)的進(jìn)路才能加以有效解決。這是一種在論述旨趣上明顯不同于沃爾多的進(jìn)路。但自利與效率的內(nèi)在關(guān)聯(lián)論述，推動(dòng)人們以確切性對(duì)待行政管理行為。這對(duì)當(dāng)下中國(guó)解決行政效率低下的現(xiàn)實(shí)難題所具有的指引性價(jià)值是顯而易見的：行政管理不是高談闊論可奏效的，必須在嚴(yán)格科學(xué)的設(shè)計(jì)中才能統(tǒng)一動(dòng)機(jī)與效果。
中國(guó)的行政國(guó)家建構(gòu)與建設(shè)，或者沃爾多與西蒙關(guān)切的同時(shí)俱在，已經(jīng)是一個(gè)顯著呈現(xiàn)出來(lái)的事實(shí)。就此而言，國(guó)家建構(gòu)與國(guó)家建設(shè)雙重維度共同展現(xiàn)的行政國(guó)家建構(gòu)與建設(shè)問(wèn)題，已經(jīng)完全曝露在人們的面前。雙管齊下的改革已然展現(xiàn)，那么沃爾多與西蒙于中國(guó)的同時(shí)在場(chǎng)又有什么疑問(wèn)呢？！
