孟春陽 王世進

摘要：生態(tài)多元治理模式作為對當前行政監(jiān)管民主化、公共化的回應，在治理主體、主體間權力關系、治理規(guī)則、治理制度上呈現(xiàn)了多元化的特征，可以解決當前生態(tài)治理中過度依賴環(huán)境行政管制而帶來的制度困境。生態(tài)環(huán)境治理需要通過法治保證提供一種穩(wěn)定高效的利益博弈框架來防范治理陷阱，實現(xiàn)主體間互動合作。生態(tài)法律規(guī)范體系也應圍繞多維分權共治和柔性開放的規(guī)則制度體系構建，適時作出調整，以治理主體、主體間權力關系為法律之經(jīng)，以治理規(guī)則、治理制度為法律之緯，構建生態(tài)法律規(guī)范網(wǎng)格體系。

關鍵詞：生態(tài)多元共治模式;法治意蘊;法律經(jīng)緯;多元開放

中圖分類號：D922.68?文獻標志碼：A?文章編號：1008-5831（2019）06-0118-08

一、反思與重構：生態(tài)多元共治模式的興起

一個缺少國家監(jiān)管的社會，將處于永無休止的混亂狀態(tài)[1]。但政府監(jiān)管過嚴，壟斷大部分社會資源，“通過集權式的計劃式的計劃安排來理性設計社會運轉的秩序”[2]，又會窒息社會活力和創(chuàng)新性。因此，“如何在國家和社會之間尋找到恰當?shù)钠胶夤芾砟Ｊ?，應是社會管理體制改革的探索方向”[3]。隨著人類社會由工業(yè)社會步入后工業(yè)社會時代，社會轉型下新型的社會關系、多樣的思想觀點和多元的價值觀念，不斷挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的以統(tǒng)治為核心的社會治理理念，政府一元社會治理主體的局面有所松動，“需要通過組織、結構、體制等方面的不斷調整去重構社會治理方式”[4]。圍繞社會治理理念與現(xiàn)實社會的差異，反思與重構成為社會治理理念的研究主旋律。羅西瑙認為“治理是一種在共同目標和規(guī)則支持下的活動，治理主體不一定是政府，也不需要依靠國家強制力量來實現(xiàn)”[5];格里·斯托克從治理主體、權力劃分、治理責任、治理網(wǎng)絡、治理工具五個層面對治理理念進行了闡釋[6];1995年全球治理委員會指出“治理是各種公共或私人機構在管理共同事務時所采用的方式的總和，是在調和各種社會沖突和利益矛盾時采取聯(lián)合行動的持續(xù)性過程”[7];俞可平認為治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，并在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益，滿足公眾需要[8]。從上述觀點中可以看出，社會治理呈現(xiàn)了多元性、開放性、互動性等典型特點，旨在建立一種多元主體協(xié)作互動的狀態(tài)。在社會治理層面形成了多元主體、多樣協(xié)商方式、開放共治系統(tǒng)的多元共治理論，推動了由政府統(tǒng)治邁向公共治理、由單一治理邁向多元共治、由硬性管制邁向柔性監(jiān)管的社會多元立體共治秩序的形成。

在生態(tài)環(huán)境問題影響社會發(fā)展成為顯性社會問題之后，以其關涉社會公共利益和民眾幸福生活的廣度和深度，成為衡量政府的名譽和政府治理能力現(xiàn)代化的重要依據(jù)，政府負有積極的環(huán)境保護義務，基本上所有對環(huán)境污染的行為，都必須透過政府自己的直接或間接行為來排除。政府職能的轉變和社會原則的確立，使政府保護環(huán)境和提供生態(tài)環(huán)境公共物品的給付義務，基于生態(tài)環(huán)境公共物品的屬性，基于“公地悲劇”“搭便車”理論，政府通過禁止和限制人們的行為，履行積極的環(huán)境保護義務，在解決宏觀和微觀生態(tài)環(huán)境問題的過程中形成了以命令控制式的行政管制體系，使整體環(huán)境問題得到一定程度的好轉。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們對自然環(huán)境的本能利用行為逐漸轉向開發(fā)利用行為，利用方式由被動轉向主動，利用對象由自然產(chǎn)品與環(huán)境效益轉向環(huán)境容量和自然資源，這種利用的轉向帶來了生態(tài)環(huán)境利用行為的廣度和深度的不斷拓展，生態(tài)環(huán)境問題也由點到面，成為諸多復雜性和不確定性兼具的立體的系統(tǒng)問題。以工業(yè)污染和城市污染為代表的第一代環(huán)境問題和以化學品使用造成的面源污染的第二代環(huán)境問題交織并存，以環(huán)境痕量污染物引發(fā)的第三代環(huán)境問題初露端倪，中國生態(tài)環(huán)境問題呈現(xiàn)了歷史性與現(xiàn)實性并存、多樣性與深廣性交織、復雜性與技術性兼具的特征，在傳統(tǒng)的以直接干預和強制執(zhí)行為主體的行政管制環(huán)境治理體系難以應對生態(tài)環(huán)境問題的新特點下，呈現(xiàn)了手段的僵硬和單一、區(qū)域與部門協(xié)調不足、決策和實施存在時滯等環(huán)境管理的“管制疲勞”和“政府失靈”現(xiàn)象?！皞鹘y(tǒng)的地方政府規(guī)制的邊界性與污染擴散的無邊界性使得公共環(huán)境治理的成效并不顯著”[9]，由“政府失靈”和“市場失靈”原因導致的生態(tài)環(huán)境問題，僅依靠政府單方作為隨著環(huán)境治理朝著縱深發(fā)展面臨著自身難以克服的困境，環(huán)境執(zhí)法成本過高，違法成本低的污染者逃避責任的“躲貓貓”事件時有發(fā)生，不均衡社會發(fā)展下部分地域“政企合謀”現(xiàn)象使環(huán)境行政管制體系難以取得實質性效果，生態(tài)環(huán)境治理的“政府失靈”現(xiàn)象持續(xù)存在。經(jīng)濟社會的發(fā)展和社會管理理論的豐富與發(fā)展，政府一元環(huán)境治理主體的局面有所松動，但沒有取得實質性的突破，生態(tài)環(huán)境治理國家化的總體格局仍在繼續(xù)。

這就要求傳統(tǒng)的行政管制的環(huán)境治理體系應及時轉型，以更加有效的工具消除建立在第一代環(huán)境問題基礎上行政管制手段的缺陷，用以市場為基礎的管理工具替代命令控制式要求，在國內和生態(tài)系統(tǒng)層面上綜合解決環(huán)境治理問題[10]。由單一的均質社會向多元的異質社會轉變過程中的多元文化沖突推動興起的協(xié)商民主理論，突破了政治文化領域進入法律的領域，衍生了柔性行政、參與性行政的協(xié)商行政理念，誕生了調動政府、企業(yè)與公民環(huán)境治理積極性、自愿性環(huán)境協(xié)議這一新興環(huán)境治理工具。黨的十九大報告提出“建設生態(tài)文明、建設美麗中國”，“堅持全民共治”，“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，在社會多元共治理論興起、社會組織運作日益規(guī)范的背景下，為今后生態(tài)環(huán)境治理體制的改革指明了方向，對于破解生態(tài)環(huán)境治理單一主體困境而言，在多元的環(huán)境社會主體和復雜的環(huán)境社會關系中顯得適時而必須。以治理主體多元契機，建立生態(tài)環(huán)境多元治理模式的時機已經(jīng)成熟。

建立環(huán)境保護的多維政策及法律機制，推動環(huán)境保護的公共治理和廣泛的社會合作，聚合各種社會資源和社會力量，已經(jīng)成為很多國家和地區(qū)的環(huán)境政策和環(huán)境法律選擇[11]。與傳統(tǒng)環(huán)境治理模式的單一性不同，生態(tài)多元共治模式是為了有效保障生態(tài)環(huán)境利益的持續(xù)供給，以治理主體多元和治理體系開放為基本特征，政府、企業(yè)、公眾與社會組織合作互動，有效解決環(huán)境問題的全方位的新型生態(tài)環(huán)境治理模式。其通過政府與民間的合作，公共部門與私人部門的合作，法律規(guī)范與社會規(guī)范的合作，強制性法律規(guī)范與指導性法律規(guī)范的合作，行政監(jiān)管手段和市場激勵手段等私法手段的合作，拓展環(huán)境治理手段，優(yōu)化政府環(huán)境治理活動，推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設，形成長效有序的生態(tài)環(huán)境治理體系。

二、價值與定位：生態(tài)多元共治模式的法治依賴

（一）生態(tài)多元共治模式的法治意蘊

在眾多調節(jié)社會秩序的力量中，“法律和道德是傳統(tǒng)倫理解體后產(chǎn)生的兩種塑造社會秩序的力量”[12]，以理性建制和組織制度保障法律因其規(guī)范的有效性成為社會資源整合過程中的主導機制，“一切人類的集體生活都是由法律直接或間接地塑造的。法律就像知識一樣，是社會情形中一個必要的和無所不在的事實。沒有任何一個生活領域——不論是家庭或者宗教共同體，不論是科學研究或者政黨的內在關系網(wǎng)——能夠找到不立基于法律的穩(wěn)定的社會秩序”[13]。布萊克認為法是政府對社會的控制，是社會控制的一種[14]，法律依調解社會關系的主導性和普遍性，成為衡量社會治理成效的關鍵因素[15]。法律通過賦予社會治理主體的合法性和權威性和社會治理各個環(huán)節(jié)的正當性，確認社會治理的合理限度，調動社會主體參與社會治理的積極性，充分實現(xiàn)其正當?shù)膫€性訴求，形成社會的法治共識，推動社會秩序有序的良性運轉。

生態(tài)環(huán)境問題作為當前社會發(fā)展過程中的重要議題，環(huán)境治理作為社會治理的重要組成，關系到人民幸福美麗生活的福祉，受到黨和國家的普遍關注。生態(tài)多元共治模式以其自身的獨特魅力和價值訴求，通過分析制度之后的人性動因和邏輯動因，通過對市場、層級、網(wǎng)絡等社會網(wǎng)格化資源的理性選擇重組，形塑了環(huán)境治理的理想愿景。其呈現(xiàn)的多元和開放的本質特征，構建了治理主體、權利義務、治理依據(jù)、治理手段等復雜的社會網(wǎng)格體系，增加了社會治理的難度和復雜性，社會主體行為的可預期性難度增強，利益的抵牾、多元的捍格在所難免。法律對一個共同的博弈框架、價值共識的確認，為多元與開放的制度自洽提供了基本的邏輯依歸。法律作為調節(jié)社會關系的主導力量，“任何組織或者個人都在法律范圍之內活動， 即使官府也不例外”[16]，法律以其自身的系統(tǒng)性和規(guī)定，通過利益的識別、確認、衡平，框定社會治理的合理限度，法治作為治理的基本要求[17]，其透過制度框架和行為規(guī)則降低社會系統(tǒng)的復雜性[18]，增強社會治理的質效，是生態(tài)環(huán)境治理走向善治之境的必然選擇。

（二）生態(tài)多元共治模式的法律審視

“所有形式的法律都會依賴于不完美的結構，同時也包含了艱難的制度選擇。無論法律是如何被界定的，它都存在限定性”[19]9。法律的適用有其自身的適用條件，社會關系的復雜性固然可以通過法律共識得到一定的簡化，但法律無法窮盡所有的社會關系，法律體系的健全也是一個歷史的過程，“法律不完備是一種真實的狀態(tài)，法律完備只是一種烏托邦式的幻想”[20]。在不完備和適用限定的法律體系中，要求生態(tài)環(huán)境的有效治理和保障生態(tài)利益的持續(xù)供給，如何平衡法律與其他社會規(guī)范、政府與非政府主體、行政管制手段與市場激勵手段的關系，是生態(tài)多元共治模式法治化面臨的關鍵性問題。

1.環(huán)境法律規(guī)范缺乏普遍的社會認可

環(huán)境問題作為現(xiàn)代性問題，是在現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化快速發(fā)展中迅猛發(fā)展成為普遍的社會性政治性議題。世界范圍內公害事件的出現(xiàn)和群體性環(huán)境保護運動的興起以及現(xiàn)代政府職能的轉變，推進了經(jīng)濟發(fā)達國家的環(huán)境法律規(guī)范體系。與美日等國自下而上推動環(huán)境法律體系的建設不同，中國環(huán)境法律體系的快速發(fā)展是自上而下的社會政治運作和行政高權推動的結果，法律建構過程中由于缺乏廣泛的社會參與和普遍的社會共識，環(huán)境法律規(guī)范缺乏必要的社會認可。環(huán)境法律規(guī)范體系中經(jīng)濟公益、經(jīng)濟私益、環(huán)境公益和環(huán)境私益等多種利益交織，由環(huán)境問題特殊性導致的環(huán)境法律關系的復雜性和不確定性，使公眾在環(huán)境保護領域出現(xiàn)了集體冷漠和失語，只在攸關自身利益時，才會采取行動，“吉登斯悖論”和“鄰避效應”從宏觀和微觀兩個層面討論在政府決策時共時性冷漠和閉環(huán)式邏輯困境[21]。環(huán)境保護時不對稱的利益分配結構，也使社會主體受泛利益主體“搭便車”的影響，在各個社會主體間難以形成因共同利益而達成的集體行動。生態(tài)多元共治模式的實現(xiàn)，以社會中各個主體廣泛參與為基礎，在調整治理行為、權益劃分、程序設定等治理要件的法律體系缺乏廣泛的社會理解和參與意愿的情況下，其法治實施會因利益博弈而被異化。

2.環(huán)境治理權力依賴面臨困境

在環(huán)境治理過程中，我們是在一個交易成本總是存在并且經(jīng)常很高的次優(yōu)世界里，尋求最佳的解決方案。19世紀英國私人林地者砍光自身林木的事實和20世紀70年代“博茨瓦納草地私有化政策” 證明并不是所有環(huán)境物品私有化都是有效和有效率的環(huán)境保護[22]。環(huán)境作為涉及利益群體最為廣泛的公共物品，在國家層面更為普遍，適用公權力的干預和介入，保護過程中控制和管理的思想下的管制性立法又增強了對公權力的依賴。管制性立法環(huán)境保護的過去和現(xiàn)在都有著重要的作用，但在社會多元文化、多元思想、多元主體的多元化情勢下，環(huán)境行政管制面臨供給不足、供給不力和供給不能的困境。承認社會多元因素之間的共容共生，賦予每一種社會力量的合法性，環(huán)境治理不僅依賴于政府單方的主動行為，還需要充分調動其他社會主體的積極性，不僅需要法律強制規(guī)則的干預，也需要其他自治性社會規(guī)則的參與，也就需要通過權力和權力意志的分離終結環(huán)境治理中對權力的依賴[23]。

三、多元與開放：生態(tài)多元共治模式的法律經(jīng)緯

十八屆三中全會提出，以網(wǎng)格化管理為方向，改進社會治理方式和創(chuàng)新社會治理體制。生態(tài)多元治理模式也是要在生態(tài)環(huán)境治理活動中形成一個“橫到邊、縱到底”的治理網(wǎng)絡，其法律表達以治理主體多元、治理維度開放為經(jīng)緯形成有效的法律網(wǎng)絡，有效地整合生態(tài)環(huán)境治理資源，實現(xiàn)建立在信息共享基礎上的一種開放的全面覆蓋的環(huán)境治理新體系，切實而精準地解決地方、區(qū)域的環(huán)境問題，形成經(jīng)濟、社會、環(huán)境的良性互動。

（一）由一維治理走向多維分權共治

1.政府主導和其他社會主體參與協(xié)作相結合

社會組織的發(fā)展和公民社會主體意識的增強，使公共事務的治理主體呈現(xiàn)了邊界模糊又內涵豐富的集合體，但在社會治理的語境下，多元主體的治理不是無中心或者泛中心，雖然多元主體參與合作治理生態(tài)環(huán)境問題是生態(tài)多元共治模式區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境模式的典型特色，但是多中心治理難以避免形成過程成本增加的局面，如果妥帖的利益表達、衡量及共識形成機制，那么當前環(huán)境治理中的互相推諉將難以避免。而當前所倡導的基層自治性和獨立性的公共事務的集體治理，在適用上有其自身的局限性。雖然各種非政府社會主體在環(huán)境治理中形成的社會形態(tài)，如羅伯特·埃利克森所描述的“沙斯塔縣”、斯圖爾特·邁考利闡述的“持續(xù)的關系”、埃莉諾·奧斯特羅姆描述的公共事務的集體治理，令不同的思想傳統(tǒng)和觀念體系與復雜的社會問題的解決扯上關系，但深入分析和詳加審視，就可以發(fā)現(xiàn)這種非政府主導的社會治理建立在所需要的信息能夠容易獲取，參與治理主體容易確定，而且在信息獲取上具有廣泛的平等性，其利益訴求易知、易測、易監(jiān)督的基礎之上，在這種人數(shù)少、復雜性低的社會情境下，這樣的制度安排或許是最優(yōu)選擇，其作用得以充分的發(fā)揮令人歡欣鼓舞;但當前的生態(tài)環(huán)境問題大多處在一個人數(shù)眾多、復雜性極高且呈不斷惡化趨勢的現(xiàn)實世界。生態(tài)環(huán)境的特殊性、所關涉社會主體的廣泛性和利益訴求的多樣性導致了多方協(xié)商并取得一致的成本過高，因此，

政府主導的社會治理更加必要。當然筆者并不是評價政府主導或者非政府主體治理的優(yōu)劣，正如單純的政府治理在目前的生態(tài)環(huán)境治理活動中也存在諸多問題，而是要說明以誰為治理的主導依賴于被審視的情境的特性。

法律作為一種理性的表達，由社會物質生活條件所決定，隨著社會的發(fā)展而發(fā)展。社會多元主體參與型的范式下法律供給與社會需求的緊張和沖突，也使法律需要對已經(jīng)形成社會普遍共識、有效解決環(huán)境治理問題的治理主體多元的社會實踐作出回應。環(huán)境立法無疑是應對和解決環(huán)境問題的法治基礎和社會規(guī)范的前提，治理理論和模式的適當?shù)姆杀磉_賦予了社會主體從事生態(tài)環(huán)境治理的法律依據(jù)，法律操作性和穩(wěn)定性也使社會主體對行為的結果可以準確地預測和把握，法律的可訴性和權威性也為社會主體的參與或者協(xié)作提供了方式和路徑。生態(tài)環(huán)境問題在時空上的“壓縮性”“共時性”和“復合性”[24]，使環(huán)境法律規(guī)范體系不僅通過明確政府的權責、賦予一定的自由裁量權的方式，調動政府主體的治理積極性，針對污染企業(yè)追求經(jīng)濟利益實現(xiàn)的特點，通過經(jīng)濟刺激、市場調節(jié)的方式來調動污染企業(yè)的治理積極性，還要樹立公眾的環(huán)境意識，加快環(huán)境保護社會組織的發(fā)展，暢通公眾參與協(xié)作治理的渠道，通過物質保障調動公眾和社會組織的環(huán)境保護熱情。在法律選擇的過程中，根據(jù)生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)的區(qū)域性、復雜性等特征進行類型化分析，其中涉及人數(shù)少、利益博弈簡單的環(huán)境問題，如農(nóng)村或社區(qū)中的村民或居民生活環(huán)境污染問題、集體環(huán)境資產(chǎn)的利用問題等，法律上可以通過原則性的規(guī)定發(fā)揮基層組織的獨立性、自治性和創(chuàng)造性，其中涉及人數(shù)多，難以形成利益共識的環(huán)境問題，則應通過法律上形成政府以及其他社會主體的權益的明確、參與路徑的設計、法律責任的落實等，形成一個共同的利益博弈框架，從而在法律中形成以政府為主導，其他社會主體參與的多元治理主體體系。

2.縱向監(jiān)管和橫向規(guī)制相結合

葉俊榮教授認為，管制性立法是環(huán)境立法的原型[25]。即使在生態(tài)多元治理模式中，政府公權力治理仍處于治理的核心地位，雖然受制于監(jiān)管制度供給不足和監(jiān)管主體利益的需求，環(huán)境行政管制出現(xiàn)了供給不足、執(zhí)行不力、管制不能等諸多困境，但縱向的行政管制仍是維護和改善人們生活所需的環(huán)境品質的關鍵。社會組織的興起和公共權力的下移，社會治理從主體、手段等諸多方面也由封閉走向開放，優(yōu)化縱向行政管制，提升行政管制的質效也是當前面臨的緊迫問題，回應性監(jiān)管理論就是在有條件下提出的。回應性監(jiān)管理論包括縱向的監(jiān)管策略和橫向主體間權力的分配。在縱向監(jiān)管策略選擇上，宜采取硬性監(jiān)管和柔性約束的結合，強化和拓展環(huán)境行政監(jiān)管的深度和廣度;在橫向的治理主體的權力分配上，優(yōu)化和加強環(huán)境行政監(jiān)管的監(jiān)督和制約。

當前在環(huán)境行政監(jiān)管方面，出現(xiàn)了三種趨勢：（1）以加拿大、波蘭等國為代表，環(huán)境行政監(jiān)管職能進一步擴大;（2）以德國、西班牙為代表，環(huán)境行政職能與其他相關領域職能的融合;（3）以美國、法國為代表，環(huán)境行政職能的進一步精細化[26]。在環(huán)境行政監(jiān)管的縱向管理體制上，根據(jù)環(huán)境問題關乎經(jīng)濟社會發(fā)展的作用和所涉區(qū)域的廣度，調整環(huán)境事務的行政監(jiān)管權，在當前的層級結構中適當下放和分配。針對當前行政治理結構中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級環(huán)境治理機關可參酌公安、稅務機關的設置，合理設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境執(zhí)法派出機構，如當前實踐層面出現(xiàn)的生態(tài)執(zhí)法站，配置其相應的職權范圍。在橫向權利分配上，根據(jù)環(huán)境要素之間的交涉性和生態(tài)系統(tǒng)的整體性，基于政策的延續(xù)性和機構變革的風險考量，在現(xiàn)有機構框架大體不變的情況下，通過規(guī)劃、標準、監(jiān)測等手段，規(guī)制橫向行政機構相關的環(huán)境職能，整合現(xiàn)有隸屬于不同部門、不同層級的監(jiān)管資源，強化人大機關等行政機關、司法機關、社會組織及公眾對環(huán)境行政監(jiān)管的監(jiān)督和督促，形成環(huán)境行政監(jiān)管的縱向監(jiān)管和橫向規(guī)制的結構耦合，破解環(huán)境行政監(jiān)管的困境。

（二）由剛性封閉走向柔性開放

生態(tài)環(huán)境治理多元主體的利益交織、縱向監(jiān)管和橫向協(xié)作對社會控制方式的適用，使生態(tài)多元共治模式在社會規(guī)則體系和制度體系中由傳統(tǒng)剛性封閉走向柔性開放。

1.以法律為主、其他自治規(guī)則為輔的社會規(guī)則體系

法律的制約機制在實踐中是一種可以提供“使人們事業(yè)持久”和“使人們事業(yè)穩(wěn)定”的制約機制，法律規(guī)則持久和穩(wěn)定的優(yōu)點，使私人事務變革和公共事務變革不斷向前推進[27]。在生態(tài)環(huán)境治理過程中，生態(tài)利益的公共性和私主體社會責任的缺乏，非正式的約束力量無法充分發(fā)揮其保障功能，法律承擔了填補社會漏洞的責任。多元主體的參與協(xié)作需要法律提供共同的行為框架和規(guī)則，從而降低行為成本，提高行為的實質效果。法律配置多元主體間的權力關系，厘定了各主體參與環(huán)境治理的地位和事項范圍，從而在具體環(huán)境事務治理活動中形成了有效的層面規(guī)則，有效減少了社會各主體之間的利益沖突。環(huán)境保護公共治理職能的賦予需要配套的法律責任體系的保障，多元主體的廣泛參與在一定程度上稀釋了法律責任保障意味，環(huán)境問題的高度科學技術性特征，也使環(huán)境治理責任難以識別和確定，在面臨復雜的社會關系時也需要法律的剛性來形成各種社會主體在環(huán)境治理方面的責任體系，以保證多元治理的良性互動而不是互相推諉的惡性循環(huán)。因此在環(huán)境治理的領域需要法律的剛柔并濟，剛性的制約和柔性的安排相結合，實現(xiàn)各治理主體的執(zhí)行性和創(chuàng)造性的有序互動，形成善治的社會秩序。

所有的法律都是“參與”的力量在總是不完美的各個決策過程中運行的產(chǎn)物[19]。法律的適用有其自身的局限性，對法律的強調，不能忽視其他自治規(guī)則諸如道德、習慣等的權威，在并非特別重要的生態(tài)環(huán)境問題上，其他自治規(guī)則具有重要的價值和功能。生態(tài)多元共治模式中非政府治理主體的廣泛參與，在私人化的社會角色和公共化的社會角色的角色定位交織下，在全面覆蓋生態(tài)環(huán)境問題的基礎上，其參與治理的途徑和方式需要法律固定外，還需要發(fā)揮其他自治規(guī)則的運用，個體間相互協(xié)作的風險，最好留給私人自己加以把握。生態(tài)多元共治模式的建立，不僅需要剛性穩(wěn)定的法律體系，還需要柔性開放的社會自治規(guī)則體系。羅伯特·埃利克森所描述的“沙斯塔縣”的模式：小區(qū)鄰里關系的穩(wěn)定，以非正式的社會道德規(guī)范機制而不是適用法律來解決財產(chǎn)上的爭端[28];斯圖爾特·邁考利闡述的“持續(xù)的關系”中，人們無須借助詳細的正式的契約和訴訟機制就可以建立和管理各種復雜的商業(yè)安排[29];埃莉諾·奧斯特羅姆描述的公眾財產(chǎn)資源是以集體的、非正式的方式來管理，而不是通過行政部門或個人財產(chǎn)權制度管理，并且這樣的管理模式并沒有導致與共有制相關聯(lián)的災難[30]。因此法律回應治理工作的重點和難題，從行為控制轉向關系協(xié)調：有效識別和剝離適宜自治、共治的領域，保留政府具有優(yōu)勢而自治容易失靈的最小領域;規(guī)劃、調動、組織社會成員的有序參與;協(xié)調成員間、事務間的關系與互動[18]。

2.以行政監(jiān)管與市場調節(jié)等結合的制度體系

生態(tài)多元治理模式作為對當前行政執(zhí)法民主化、公共化回應的一種模式，在環(huán)境法律規(guī)范體系中，還體現(xiàn)在暢通不同治理主體的利益訴求表達機制基礎上，構建新的生態(tài)治理制度體系。當前荷蘭、新西蘭、澳大利亞等國在環(huán)境保護法律規(guī)范中，在保持傳統(tǒng)的以命令控制為主的行政管制的方式外，在環(huán)境目標實現(xiàn)的具體策略上與現(xiàn)有的規(guī)則體系相結合還出現(xiàn)了環(huán)境契約、環(huán)境審計、環(huán)境稅費、市場交易、自愿實施等回應性法律管理制度，針對不同制度的特點和適用的條件，把實現(xiàn)環(huán)境目標和解決環(huán)境問題的制度有效結合起來，進行具體的分析[31]。因此在生態(tài)環(huán)境議題治理模式的破題上，政府應由行政管制走向行政監(jiān)管。根除政府的行政傲慢，與社會公眾進行必要的信息共享，建立生態(tài)治理主體間的溝通機制。是以當前生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范體系雖然仍以行政管制制度為主體，但也規(guī)定了公眾參與的基本原則和信息公開內容，反映了環(huán)境法律規(guī)范體系對公眾在生態(tài)治理方面的訴求得到了一定程度的保障和體現(xiàn)。根據(jù)十九大報告精神，可以將生態(tài)治理主體分為政府、污染企業(yè)、社會組織和公眾四種，這種劃分并不是一個封閉的體系，而是多元開放的體系。企業(yè)以實現(xiàn)經(jīng)濟利益為目標，社會組織和公眾兼有環(huán)境公益和環(huán)境私益的追求，因此在調動各主體的積極性時應根據(jù)其利益訴求和行為驅動的不同，在國外相關領域已有的成熟經(jīng)驗的情況下，創(chuàng)新性設計中國生態(tài)法律制度，通過行政監(jiān)管和市場調節(jié)以及自愿履行等方式，充分發(fā)揮各主體在生態(tài)治理方面的獨立性和自主性，通過彈性開放的法律制度設計，實現(xiàn)各主體的互動預期，實現(xiàn)生態(tài)法律規(guī)范體系所追求的預期愿景。

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