東莞市人大常委會(huì)
黨的十九大報(bào)告指出,要健全人大組織制度和工作制度,加強(qiáng)“兩個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)。十九大報(bào)告對(duì)人大制度和工作的重要論述,為新時(shí)代做好各級(jí)人大工作指明了方向。街道是構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理格局的重要基礎(chǔ)層面,人大街道工委是基層人大常委會(huì)的重要組成部分,是人大常委會(huì)工作的延伸和拓展。加強(qiáng)街道人大工作制度化、規(guī)范化、法治化建設(shè),對(duì)提高黨的治理能力、鞏固基層民主政權(quán)、夯實(shí)人大工作基礎(chǔ)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。由于人大街道工委在法律地位、機(jī)構(gòu)定位、工作職責(zé)等方面缺乏明確標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致開(kāi)展工作時(shí)底氣不足,極大的影響了作用的發(fā)揮。因此,有必要對(duì)街道人大工作開(kāi)展的現(xiàn)狀加以研究,總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),找出困難瓶頸,提出破解路徑,使街道人大成為加強(qiáng)民主政治建設(shè)、打牢基層政權(quán)基礎(chǔ)的有力支撐。
加強(qiáng)街道人大工作和建設(shè)是提高黨在基層政權(quán)治理能力的需要。街道治理是國(guó)家基層治理的基本形式,隨著城鎮(zhèn)化率的持續(xù)增長(zhǎng)和事權(quán)與管理重心的大量下移,街道已成為城市政權(quán)建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾安居樂(lè)業(yè)的重要基礎(chǔ)。人大街道工委繼承和貫徹了人民代表大會(huì)制度匯集民意、舒解民困的優(yōu)勢(shì),加強(qiáng)街道人大的工作和建設(shè)能夠?yàn)辄h在基層的治理工作提供根植于人民的組織依托和監(jiān)督保障,是推進(jìn)黨的治理能力和治理體系更趨完善的有力抓手。
加強(qiáng)街道人大工作和建設(shè)是鞏固和推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的需要。我國(guó)城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、組織形態(tài)在改革開(kāi)放四十年的不斷發(fā)展中發(fā)生了深刻變化。從基層民主政治發(fā)展來(lái)看,村(居)民自治有效解決了我國(guó)最基層的行政村和社區(qū)民主構(gòu)建問(wèn)題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大則承擔(dān)了基層的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)功能,而街道由于不設(shè)一級(jí)人民代表大會(huì),出現(xiàn)了區(qū)縣人大下轄街道層面民主政治的空缺。人大街道工委作為現(xiàn)實(shí)層面的補(bǔ)缺設(shè)計(jì),在一定程度上彌補(bǔ)了基層民主政治建設(shè)的制度性短板,形成了較完整的基層民主政治鏈條。
加強(qiáng)街道人大工作和建設(shè)是彌補(bǔ)街道財(cái)經(jīng)監(jiān)督“真空區(qū)”的需要。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和城市生產(chǎn)力的不斷增大,我省特別是珠三角地市街道可支配財(cái)力相當(dāng)可觀。以深圳為例,其下轄56個(gè)街道經(jīng)濟(jì)體量前2名的粵海、坂田街道2018年GDP總量達(dá)4 918億元,約占全市GDP份額的20.3%,再以筆者所在的東莞為例,東城、南城、莞城、萬(wàn)江4個(gè)街道2018年GDP總量為1 342.5億元,約占全市GDP份額的16.2%。在現(xiàn)行的街道財(cái)政管理模式下,資金的使用基本由街道辦事處自主決定,街道一級(jí)人民代表大會(huì)的空缺帶來(lái)了街道財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的斷層。因此,加強(qiáng)人大對(duì)街道財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督,既是新時(shí)代基層人大常委會(huì)亟待解決的重要問(wèn)題,也是街道人大工作和建設(shè)的重要努力方向。
人大街道工委的設(shè)立依據(jù)源自地方組織法第五十三條,其主要特點(diǎn)是:
機(jī)構(gòu)主體的派出性。人大街道工委在上位法中被明確定位為“工作機(jī)構(gòu)”,因其不屬于地方人大體系的層級(jí),實(shí)踐中多引申為“派出機(jī)構(gòu)”,與常委會(huì)內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)性質(zhì)地位相同,工委主任、副主任由上級(jí)人大常委會(huì)任命。
職權(quán)行使的間接性。人大街道工委的主要職責(zé)分為服務(wù)代表履職和行使交辦權(quán)力兩個(gè)層面。在服務(wù)代表上,表現(xiàn)為:聯(lián)系、組織、反映三個(gè)方面;在交辦行權(quán)上,表現(xiàn)為:監(jiān)督、選舉、其他三個(gè)方面??梢?jiàn),街道人大不能直接行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大具有的重大事項(xiàng)決定、監(jiān)督和人事任免等法定“三權(quán)”,必須經(jīng)上一級(jí)人大常委會(huì)交辦才能代行部分職權(quán)。
領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的雙重性。人大街道工委受上級(jí)人大常委會(huì)和街道黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。作為上一級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立的工作機(jī)構(gòu),人大街道工委在其授權(quán)下開(kāi)展工作,向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作,受上一級(jí)人大常委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí),又因工作覆蓋面涉及整個(gè)街道區(qū)域,必須接受街道黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)。
機(jī)構(gòu)自身的地域性。街道人大是基層民主政治建設(shè)的前沿陣地,其工作重心除圍繞上級(jí)人大常委會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)工作外,有著很強(qiáng)的地域特點(diǎn),與著重于具體職能的常委會(huì)工作委員會(huì)相比,不局限于某一類型的具體工作,而是與街道經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和區(qū)域內(nèi)群眾關(guān)注的焦點(diǎn)息息相關(guān)。
人大代表在東莞市大嶺山鎮(zhèn)楊屋村人大代表工作室接待群眾
基層是創(chuàng)新的源泉,街道人大工作機(jī)構(gòu)不是源自全國(guó)人大自上而下的制度設(shè)計(jì),而是由一些地區(qū)在先行先試中催生出來(lái)的。最早發(fā)端于山西太原小店區(qū)1998年的探索,此后,江蘇常州、安徽滁州、北京東城區(qū)、重慶沙坪壩區(qū)等地陸續(xù)對(duì)在街道設(shè)立人大工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行了積極的探索,進(jìn)而普及全國(guó)。在自下而上的實(shí)踐探索中,取得了一定的實(shí)踐成果:
在制度建設(shè)方面,截至目前,僅山西太原(2001年)、重慶(2016年)、江蘇(2016年)先后出臺(tái)了街道工作委員會(huì)工作條例的創(chuàng)制性地方立法。除極個(gè)別省市進(jìn)行地方立法外,全國(guó)各地多以區(qū)、縣或街道一級(jí)出臺(tái)工作規(guī)則、工作制度、工作辦法的形式作出制度性規(guī)定,僅浙江杭州、嘉興,江蘇南京,陜西咸陽(yáng),廣東東莞等部分城市出臺(tái)了針對(duì)街道人大工作的專門性指導(dǎo)意見(jiàn)。
在機(jī)制探索方面,實(shí)踐中主要集中在江浙兩省,以浙江溫嶺基層民主的參與式預(yù)算為發(fā)端,對(duì)解決街道人大監(jiān)督工作缺失問(wèn)題進(jìn)行了很好的嘗試,多以建立街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)下的群眾性民主議政組織形式為主。如:街道選民代表會(huì)議、街道議政代表會(huì)、居民代表議政會(huì)等,結(jié)合民主懇談的方式對(duì)街道辦工作報(bào)告、財(cái)政預(yù)算和執(zhí)行情況報(bào)告、民生實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)行聽(tīng)取討論。我省目前僅深圳市龍崗區(qū)南灣街道在今年探索召開(kāi)了街道選民代表大會(huì)。此外,東莞人大提出了“1+5+N“的協(xié)同機(jī)制建設(shè),東莞東城街道還提出了建立“四支隊(duì)伍”的探索機(jī)制,進(jìn)一步充實(shí)街道人大工作力量。
盡管實(shí)踐中對(duì)做好街道人大工作探索了許多新途徑和新方法,但仍存在無(wú)法忽視的制度性短板。
一是法律制度不完善。地方組織法層面對(duì)街道人大的規(guī)定較為籠統(tǒng),全國(guó)人大和省級(jí)人大層面缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)制度,部分地市區(qū)縣自行出臺(tái)的規(guī)范性文件受立法層級(jí)所限,在工作職責(zé)和授權(quán)范圍上模糊處理,可操作性不強(qiáng),使人大街道工委開(kāi)展工作面臨“于法有據(jù)”但“師出無(wú)名”的尷尬。
二是權(quán)力關(guān)系不清晰。人大常委會(huì)和人大街道工委之間的縱向權(quán)力關(guān)系在實(shí)踐中定位模糊。一方面,上一級(jí)人大常委會(huì)多將街道人大等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進(jìn)行工作指導(dǎo),而未將其視同常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),人大街道工委主任在列席主任會(huì)議、擔(dān)任常委會(huì)組成人員上等未能等同常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)管理;另一方面,地方組織法修訂4年以來(lái),實(shí)踐中各地街道人大均較少落實(shí)“向常委會(huì)報(bào)告工作”的法律要求。
三是交辦授權(quán)不健全。街道人大工作機(jī)構(gòu)在設(shè)置時(shí)被賦予了組織街道范圍內(nèi)各級(jí)人大代表在閉會(huì)期間通過(guò)履職活動(dòng)推動(dòng)城市基層治理民主化的角色與職能,但實(shí)踐中工作多停留或滿足于開(kāi)展一般性的代表活動(dòng)。在街道不設(shè)人民代表大會(huì)的情況下,最需要彌補(bǔ)的基層民主監(jiān)督制度性短板也因上一級(jí)人大常委會(huì)對(duì)人大街道工委的“交辦授權(quán)”不足或不明確而受到制約,人大街道工委因難以把握代行職權(quán)的尺度而變得被動(dòng),街道人大作用發(fā)揮空間進(jìn)一步弱化縮減。
四是授權(quán)方式不明確。從各地實(shí)踐來(lái)看,把對(duì)人大街道工委的“交辦授權(quán)”從法理程序落實(shí)到操作程序是區(qū)縣人大常委會(huì)回避的主要問(wèn)題。由于缺乏法律支撐,實(shí)踐開(kāi)展情況不多,目前對(duì)授權(quán)監(jiān)督的探索實(shí)踐只集中在浙江的臨安區(qū)和平湖市等個(gè)別區(qū)縣,以采用針對(duì)具體監(jiān)督項(xiàng)目的直接授權(quán)和申請(qǐng)授權(quán)方式為主。此外,東莞人大在近期出臺(tái)的街道人大工作指導(dǎo)性意見(jiàn)中還提出了“一攬子授權(quán)”的整體交辦方式。
五是隊(duì)伍力量不充實(shí)。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大相比,街道沒(méi)有本級(jí)人大代表,轄區(qū)內(nèi)的縣區(qū)級(jí)以上人大代表數(shù)量整體較少。從代表結(jié)構(gòu)看,干部和企業(yè)家代表占比較高,而社區(qū)負(fù)責(zé)人和一線農(nóng)民工代表比例偏低。從機(jī)構(gòu)力量上看,街道人大沒(méi)有主席團(tuán),人大街道工委工作力量不足,專業(yè)水平不夠,極大制約了工作特別是授權(quán)監(jiān)督工作的開(kāi)展。
堅(jiān)持“一個(gè)中心”。實(shí)踐證明,只有把加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)同發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用有機(jī)地結(jié)合起來(lái),積極支持人大及其常委會(huì)和它的派出機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán),才能有效地實(shí)現(xiàn)黨在國(guó)家政治生活中的核心作用。人大街道工委必須堅(jiān)定正確的政治方向,自覺(jué)把人大工作置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下,堅(jiān)持與黨委同心同向,把黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在工作的各個(gè)方面和全過(guò)程中,充分發(fā)揮與人民群眾緊密聯(lián)系的優(yōu)勢(shì),才能推動(dòng)人大工作和建設(shè)取得新的更大成效。
深化“兩個(gè)實(shí)效”。人大街道工委應(yīng)當(dāng)厘清工作主次,始終把發(fā)揮代表主體作用擺在核心位置,把監(jiān)督工作作為重要任務(wù),積極探索代表履職方式,切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。
深化代表工作實(shí)效。一是把代表密切聯(lián)系群眾落到實(shí)處。積極搭建線上聯(lián)系群眾平臺(tái),用信息化手段縮短代表聯(lián)系選民的時(shí)空距離;點(diǎn)面結(jié)合、整體推進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站(室)建設(shè),最大化用好用活線下聯(lián)系人民群眾的平臺(tái)。二是做好代表和人民群眾意見(jiàn)建議反映、跟蹤、督辦工作,努力解決轄區(qū)內(nèi)人民群眾反映的實(shí)際困難和問(wèn)題。三是加強(qiáng)代表履職管理。建立代表履職情況檔案,及時(shí)做好代表履職情況登記。增加代表履職的公開(kāi)性和透明度,強(qiáng)化對(duì)代表的監(jiān)督和約束。
深化監(jiān)督工作實(shí)效。一是開(kāi)展好對(duì)街道辦事處工作的授權(quán)監(jiān)督。選擇街道的重點(diǎn)工作、重要任務(wù)和重大項(xiàng)目,定期聽(tīng)取街道辦事處的工作匯報(bào)。緊扣街道財(cái)政預(yù)算監(jiān)督,以街道財(cái)政“預(yù)算的編制下達(dá),預(yù)算的執(zhí)行調(diào)整,預(yù)決算的審議、重大項(xiàng)目資金的安排使用情況”監(jiān)督為重點(diǎn),健全監(jiān)督機(jī)制,規(guī)范監(jiān)督內(nèi)容,做深監(jiān)督實(shí)效。二是開(kāi)展好黨委關(guān)心群眾關(guān)注問(wèn)題的監(jiān)督。根據(jù)上級(jí)人大常委會(huì)年度工作要點(diǎn)以及街道黨委確定的重點(diǎn)事項(xiàng),選取有關(guān)議題,組織開(kāi)展視察、執(zhí)法檢查、工作評(píng)議、專題調(diào)研等活動(dòng),及時(shí)反映代表、群眾的意見(jiàn)建議,為街道黨委決策提供參考。三是開(kāi)展好協(xié)助上一級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督。對(duì)街道范圍內(nèi)承擔(dān)的上一級(jí)人代會(huì)通過(guò)的決定決議和計(jì)劃目標(biāo),及時(shí)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。
把好“三個(gè)關(guān)系”。一是處理好與上級(jí)人大常委會(huì)之間的關(guān)系。要在上一級(jí)人大常委會(huì)的指導(dǎo)下,圍繞全市工作中心,緊扣市人大常委會(huì)和街道的重點(diǎn)工作,認(rèn)真履行職責(zé),充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì),勇于開(kāi)拓創(chuàng)新,積極探索街道人大工作新方法,大力推進(jìn)基層治理新發(fā)展。二是處理好同街道黨委的關(guān)系。要自覺(jué)接受街道黨委領(lǐng)導(dǎo),爭(zhēng)取街道黨委的工作支持,重點(diǎn)工作計(jì)劃安排及時(shí)征求黨委意見(jiàn),納入街道辦事處工作的盤(pán)子中。三是處理好同街道辦事處的關(guān)系。要把握好街道辦事處不由人大街道工委選舉產(chǎn)生,不具有對(duì)人大街道工委負(fù)責(zé)的法定義務(wù)這個(gè)定位,主動(dòng)加強(qiáng)與街道辦事處的聯(lián)系溝通,建立重點(diǎn)工作對(duì)接機(jī)制和日常工作聯(lián)系機(jī)制,及時(shí)將監(jiān)督工作情況向上一級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告,由其按法定程序交辦處理。
組建“四支隊(duì)伍”。一是組建選民代表隊(duì)伍,探索選民代表會(huì)議等街道選民議事載體,通過(guò)開(kāi)展民生實(shí)事項(xiàng)目票選,聽(tīng)取街道辦事處重點(diǎn)工作情況通報(bào)等,拓寬街道民主科學(xué)決策路徑,破解街道無(wú)一級(jí)人大代表的困境。二是組建咨詢專家隊(duì)伍,聘請(qǐng)財(cái)稅、國(guó)資、審計(jì)部門等專業(yè)背景的人員擔(dān)任預(yù)算監(jiān)督專家,為街道人大開(kāi)展授權(quán)監(jiān)督提供預(yù)算審查和財(cái)經(jīng)監(jiān)督等咨詢,破解街道監(jiān)督專業(yè)性不足的困境。三是組建民情聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍,協(xié)助代表貼近群眾、宣傳政策、收集民意,暢通上情下達(dá)、下情上傳的反饋渠道。四是組建宣傳信息員隊(duì)伍,指定專人負(fù)責(zé)采寫(xiě)上報(bào)人大信息稿件,形成上下貫通、左右相連的立體宣傳網(wǎng)絡(luò),共同講好街道人大故事。
提升“五個(gè)水平”。一是法規(guī)完善上水平。建議全國(guó)人大常委會(huì)在立法條件成熟的時(shí)候,修改和完善地方組織法中的相關(guān)內(nèi)容。建議省級(jí)人大常委會(huì)針對(duì)城區(qū)街道人大工作的實(shí)際,制定出臺(tái)街道人大工作條例或規(guī)范性文件。二是制度建設(shè)上水平。加強(qiáng)制度建設(shè),出臺(tái)針對(duì)街道人大工作的指導(dǎo)性意見(jiàn),建立健全人大街道工委相關(guān)工作制度,使街道人大工作和代表履職活動(dòng)有章可循、有規(guī)可依,充分調(diào)動(dòng)人大街道工委工作的積極性和主動(dòng)性。三是自身建設(shè)上水平。高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求加強(qiáng)自身建設(shè),設(shè)置街道工委委員,組建人大街道工委主任會(huì)議,以實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)機(jī)關(guān)”工作為目標(biāo),落實(shí)好上級(jí)人大常委會(huì)和街道黨委的工作要求。四是履職能力上水平。要在抓好人大代表常規(guī)性履職培訓(xùn)的基礎(chǔ)上,有針對(duì)性地開(kāi)展專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn),推動(dòng)代表培訓(xùn)從“大而全”向“小而?!鞭D(zhuǎn)變,適時(shí)組織好“四支隊(duì)伍”的專門培訓(xùn),提升人大街道工委履職整體水平。五是工作實(shí)效上水平。可通過(guò)“一攬子授權(quán)”“項(xiàng)目式授權(quán)”“一事一授權(quán)”的方式,授權(quán)街道獨(dú)立開(kāi)展監(jiān)督,打通人大監(jiān)督在街道層面的通道,發(fā)揮人大街道工委在基層治理中的積極作用?!?/p>
風(fēng)景秀麗的東莞松山湖高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)(資料圖片)