李娟

黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，中國開啟了一場史無前例的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，創(chuàng)造了人類減貧史上的奇跡。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2012年底，中國的貧困人口為9899萬，貧困發(fā)生率為10.2%;2018年底，中國的貧困人口減少至1660萬，貧困發(fā)生率降至1.7%。六年間，中國的貧困人口共減少8239萬人，貧困發(fā)生率下降8.5個(gè)百分點(diǎn)。這一歷史性成就充分證明，黨中央領(lǐng)導(dǎo)制定的脫貧攻堅(jiān)政策方向正確、目標(biāo)鮮明、定位精準(zhǔn)、措施得當(dāng)、執(zhí)行有力、成效顯著。從公共政策分析的角度看，黨的十八大以來脫貧攻堅(jiān)政策呈現(xiàn)出五大特征：政策體系的立體化、政策網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋、政策措施的精準(zhǔn)化、政策執(zhí)行的長效性、政策評(píng)估的科學(xué)性。

一、政策體系的立體化

所謂政策體系，是指在一個(gè)特定的政策群組中，不同政策單元之間以及同一政策內(nèi)部不同要素之間具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，這些政策作為一個(gè)整體，又與外部社會(huì)環(huán)境之間形成一定的互動(dòng)關(guān)系。中國的脫貧攻堅(jiān)政策是一個(gè)由中央—地方—基層三級(jí)政策子系統(tǒng)構(gòu)成的立體化政策體系。從2013年起，中共中央、國務(wù)院及其所屬職能部門先后出臺(tái)40余項(xiàng)扶貧開發(fā)和脫貧攻堅(jiān)政策。其中，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)扶貧開發(fā)和脫貧攻堅(jiān)政策文件9項(xiàng);國務(wù)院單獨(dú)下發(fā)扶貧開發(fā)和脫貧攻堅(jiān)政策文件3項(xiàng);中組部與國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合出臺(tái)扶貧開發(fā)和脫貧攻堅(jiān)政策文件1項(xiàng);國務(wù)院扶貧辦、發(fā)改委、財(cái)政部、教育部、人社部、工信部、衛(wèi)健委、能源局、中國人民銀行、國家體育總局、證監(jiān)會(huì)等國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)單獨(dú)或聯(lián)合出臺(tái)扶貧開發(fā)和脫貧攻堅(jiān)政策文件20余項(xiàng)。上述政策構(gòu)成了中國脫貧攻堅(jiān)政策體系的中央一級(jí)政策子系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)地方黨委、政府及其所屬職能部門為貫徹落實(shí)中央政策，也相繼出臺(tái)了大量的扶貧開發(fā)和脫貧攻堅(jiān)政策措施，分別構(gòu)成了中國脫貧攻堅(jiān)政策體系的地方和基層政策子系統(tǒng)。這一立體化政策體系在縱向上層次分明，在橫向上互為補(bǔ)充，在運(yùn)行上實(shí)現(xiàn)了政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估、反饋等各環(huán)節(jié)的無縫隙銜接，為當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)工作的扎實(shí)推進(jìn)提供了強(qiáng)有力的政策保障。

二、政策網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋

狹義的政策網(wǎng)絡(luò)主要由公共政策制定和執(zhí)行過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用的政黨機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)組成，廣義的政策網(wǎng)絡(luò)除上述公共權(quán)力機(jī)關(guān)外，還包括各種社會(huì)力量，如企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體及公民等。中國的脫貧攻堅(jiān)政策是一個(gè)涉及多方力量、多個(gè)領(lǐng)域、多種機(jī)制的復(fù)雜政策網(wǎng)絡(luò)。從這一政策網(wǎng)絡(luò)的主體結(jié)構(gòu)關(guān)系看，以習(xí)近平同志為核心的黨中央是政策中樞，黨的各級(jí)組織系統(tǒng)是核心結(jié)構(gòu)，各級(jí)政府及其職能部門是基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)，人民團(tuán)體、國有企業(yè)及其他各種社會(huì)力量是支持性結(jié)構(gòu);從這一政策網(wǎng)絡(luò)的覆蓋范圍來看，幾乎涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域，衍生出包括財(cái)政扶貧、教育扶貧、健康扶貧、生態(tài)扶貧、科技扶貧、文化扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、網(wǎng)絡(luò)扶貧、旅游扶貧、體育扶貧、消費(fèi)扶貧、社會(huì)保險(xiǎn)扶貧、司法救助支持脫貧攻堅(jiān)等多個(gè)扶貧主題，形成了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧有機(jī)結(jié)合、互為支撐的“三位一體”大扶貧格局;從這一政策網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行機(jī)制來看，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、市場介入、社會(huì)參與、全民行動(dòng)”為這場脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得最終勝利提供了重要的機(jī)制保障。

三、政策措施的精準(zhǔn)化

政策措施主要是指在核心理念的指導(dǎo)下，為達(dá)成既定政策目標(biāo)，對(duì)政策實(shí)施主體、對(duì)象、手段和方法等做出的具體安排和設(shè)計(jì)。黨的十八大以來，中國脫貧攻堅(jiān)政策的突出特點(diǎn)是政策措施的精準(zhǔn)化。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西土家族苗族自治州考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”這一新時(shí)代扶貧開發(fā)和脫貧攻堅(jiān)工作的核心理念。2015年6月，習(xí)近平總書記在貴州考察調(diào)研時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，扶貧開發(fā)“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。2015年10月，習(xí)近平在減貧與發(fā)展高層論壇上向與會(huì)者深刻闡釋了中國實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧方略，即堅(jiān)持中國特色，發(fā)揮制度優(yōu)勢;構(gòu)建省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)治理格局;注重抓“六個(gè)精準(zhǔn)”，堅(jiān)持分類施策;通過“五個(gè)一批”確保脫貧攻堅(jiān)全覆蓋。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，從2014年起，中央相繼出臺(tái)了一系列精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策措施。2014年1月，中央出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，明確提出“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制;國家制定統(tǒng)一的扶貧對(duì)象識(shí)別辦法;建設(shè)全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”等要求。2014年5月，國務(wù)院扶貧辦等7部門聯(lián)合出臺(tái)《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，對(duì)貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理以及精準(zhǔn)考核、構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作長效機(jī)制等做出制度安排。2014年12月，中組部、國務(wù)院扶貧辦印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績考核工作的意見》，要求把精準(zhǔn)扶貧工作開展情況作為貧困縣考核機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的主要內(nèi)容。2015年11月，中共中央政治局審議通過《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，從總體要求、實(shí)施方略、發(fā)展瓶頸、政策保障、支撐體系、社會(huì)參與、政治保障等方面對(duì)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)做出了明確且具體的戰(zhàn)略部署。2016年2月，中央出臺(tái)《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，把減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金作為2016年至2020年省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核的主要內(nèi)容。2016年7月，中央出臺(tái)《脫貧攻堅(jiān)督查巡查工作辦法》，對(duì)中西部22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府、中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)單位脫貧攻堅(jiān)工作的督查和巡查提出具體要求和標(biāo)準(zhǔn)。2017年11月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組出臺(tái)《關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)的通知》，鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、健康扶貧、易地扶貧搬遷等重點(diǎn)領(lǐng)域的脫貧攻堅(jiān)工作。2017年12月，中央出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)貧困村駐村工作隊(duì)選派管理工作的指導(dǎo)意見》，要求確保貧困村駐村工作隊(duì)選派精準(zhǔn)、幫扶扎實(shí)、成效明顯、群眾滿意。2018年3月，國務(wù)院扶貧辦印發(fā)《關(guān)于完善縣級(jí)脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目庫建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求貧困縣普遍編制和建立脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目庫，保證資金使用精準(zhǔn)安全高效，實(shí)現(xiàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧。2018年8月，中央出臺(tái)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了2018—2020年脫貧攻堅(jiān)工作的基本目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)以及保障措施等。2018年11月，國務(wù)院扶貧辦等13個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展扶貧扶志行動(dòng)的意見》，明確提出開展扶志教育、強(qiáng)化典型示范、改進(jìn)幫扶方式、杜絕“保姆式”扶貧，尊重貧困群眾的首創(chuàng)精神和主體地位，明確貧困群眾脫貧責(zé)任等要求。2019年1月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深入開展消費(fèi)扶貧助力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的指導(dǎo)意見》，要求“堅(jiān)持政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場運(yùn)作、創(chuàng)新機(jī)制，立足四個(gè)‘著力，激發(fā)全社會(huì)參與消費(fèi)扶貧的積極性，在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)打通制約消費(fèi)扶貧的痛點(diǎn)、難點(diǎn)和堵點(diǎn)，推動(dòng)貧困地區(qū)產(chǎn)品和服務(wù)融入全國大市場”。上述政策措施充分體現(xiàn)了習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)，要扶到點(diǎn)上、根上”的思想宗旨。

四、政策機(jī)制的長效性

所謂政策機(jī)制是指不同政策單元之間以及同一政策內(nèi)部不同要素之間形成的結(jié)構(gòu)關(guān)系及其運(yùn)行方式。黨的十八大以來，中國脫貧攻堅(jiān)政策機(jī)制實(shí)現(xiàn)了從階段性向長效性的轉(zhuǎn)變。從1986年起，中國的扶貧工作進(jìn)入大規(guī)模扶貧開發(fā)階段，貧困縣政策應(yīng)運(yùn)而生。實(shí)施這一政策的初衷是要幫助貧困地區(qū)盡快“摘帽”而不是長期“戴帽”。然而，由于“戴帽”和“摘帽”意味著各種財(cái)政補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策階段性的得與失，從而出現(xiàn)了“爭當(dāng)貧困縣”的怪象。2015年11月，中央做出了“確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的決定。2016年4月，中央出臺(tái)《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》，明確要求“對(duì)穩(wěn)定達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的要及時(shí)退出”，同時(shí)提出“貧困人口、貧困村、貧困縣退出后，在一定時(shí)期內(nèi)國家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，留出緩沖期，確保實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧”的工作要求。2018年8月，中央出臺(tái)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，再次明確了“貧困人口、貧困村、貧困縣退出后一段時(shí)間內(nèi)幫扶政策不變、力度不減，鞏固脫貧效果，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧防止返貧”的政策原則。2019年4月，習(xí)近平總書記在重慶考察和調(diào)研期間進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“貧困縣黨政正職要保持穩(wěn)定，做到摘帽不摘責(zé)任;脫貧攻堅(jiān)主要政策要繼續(xù)執(zhí)行，做到摘帽不摘政策;扶貧工作隊(duì)不能撤，做到摘帽不摘幫扶;要把防止返貧放在重要位置，做到摘帽不摘監(jiān)管”。政策機(jī)制的穩(wěn)定性、連續(xù)性和長效性為圓滿完成黨中央制定的脫貧攻堅(jiān)總體目標(biāo)提供了重要保障。

五、政策評(píng)估的科學(xué)性

政策評(píng)估是指評(píng)估主體依據(jù)一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，通過相關(guān)的評(píng)估程序，對(duì)政策產(chǎn)出及其影響進(jìn)行檢測和評(píng)價(jià)，以判斷政策結(jié)果實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的程度的活動(dòng)。黨的十八大以來，中國脫貧攻堅(jiān)政策在實(shí)施過程中高度重視政策評(píng)估的嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性。2015年11月，中央對(duì)貧困人口、貧困村、貧困縣的退出評(píng)估工作做出明確要求：“貧困人口退出必須實(shí)行民主評(píng)議，貧困村、貧困縣退出必須進(jìn)行審核審查，退出結(jié)果公示公告，讓群眾參與評(píng)價(jià)，做到全程透明。強(qiáng)化監(jiān)督檢查，開展第三方評(píng)估，確保脫貧結(jié)果真實(shí)可信?！?016年2月，中央對(duì)省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核程序做出規(guī)定，具體程序包括省級(jí)總結(jié)、第三方評(píng)估、數(shù)據(jù)匯總、綜合評(píng)價(jià)、溝通反饋等。此外，對(duì)中直單位行業(yè)扶貧以及地市和貧困縣黨委、政府脫貧攻堅(jiān)成效考核的內(nèi)容和步驟也分別做出明確規(guī)定。從2018年起，由國務(wù)院扶貧辦牽頭，采用省際交叉考核、第三方評(píng)估、媒體暗訪、財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績效評(píng)價(jià)等多種考核方法，對(duì)中西部22個(gè)省區(qū)市脫貧攻堅(jiān)工作成效開展綜合評(píng)估。在各種評(píng)估措施中，第三方評(píng)估的引入是十八大以來脫貧攻堅(jiān)政策評(píng)估的一大亮點(diǎn)。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

責(zé)任編輯：李貴文