摘 要：本文認(rèn)為，“政府是否需要制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策”是一個(gè)偽問(wèn)題。中國(guó)政府實(shí)施的旨在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)政策效果不太理想，主要原因是對(duì)理論的誤解：一是混淆產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的概念，導(dǎo)致各級(jí)政府和大小經(jīng)濟(jì)體都朝著同一方向和目標(biāo)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而使地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、惡性競(jìng)爭(zhēng)并造成資源浪費(fèi);二是不理解“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)質(zhì)量?jī)?nèi)生于生產(chǎn)要素的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量”這一經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，從而使政府在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高產(chǎn)業(yè)質(zhì)量時(shí)與市場(chǎng)機(jī)制錯(cuò)位，產(chǎn)業(yè)政策作用的重點(diǎn)錯(cuò)誤地置于產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和產(chǎn)品，而不是生產(chǎn)要素的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，甚至討論“政府是否有必要和有可能實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策”這樣的偽問(wèn)題。本文的建議是，把政府以?xún)?yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)政策的作用重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)要素上來(lái)：一是政府應(yīng)保護(hù)自然要素、提高自然要素質(zhì)量、促進(jìn)利用效率提高和保障可持續(xù)利用;二是政府應(yīng)直接或間接地積累公共物質(zhì)資本，主要是投資建設(shè)各類(lèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施;三是政府應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)教育和優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，積累人力資本和優(yōu)化人力資本結(jié)構(gòu)，有意識(shí)地把國(guó)家的教育政策與產(chǎn)業(yè)政策對(duì)接起來(lái)，進(jìn)一步提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量、提供普惠化的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源，逐步改革現(xiàn)有高等教育的投入結(jié)構(gòu)，讓真正的職業(yè)教育走市場(chǎng)化和社會(huì)化道路;四是政府應(yīng)優(yōu)化科學(xué)技術(shù)投入結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化技術(shù)資本積累。基于此，本文針對(duì)將產(chǎn)業(yè)政策的作用重點(diǎn)轉(zhuǎn)移提出一系列政策建議，以期為中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)質(zhì)量提升有所裨益。我們的建議是，把政府以?xún)?yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提高產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)政策作用的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)要素上來(lái)：一是政府應(yīng)保護(hù)自然要素、提高自然要素質(zhì)量和利用效率并保障可持續(xù)利用;二是政府應(yīng)直接或間接地積累公共物質(zhì)資本，主要是投資建設(shè)各類(lèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施;三是政府應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)教育和優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，積累人力資本和優(yōu)化人力資本結(jié)構(gòu)，有意識(shí)地把國(guó)家的教育政策與產(chǎn)業(yè)政策對(duì)接起來(lái)，進(jìn)一步提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量、提供普惠化的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源，逐步改革現(xiàn)有高等教育投入結(jié)構(gòu)，讓職業(yè)教育走市場(chǎng)化和社會(huì)化道路;四是政府應(yīng)優(yōu)化科學(xué)技術(shù)投入結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化技術(shù)資本積累。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)質(zhì)量;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);產(chǎn)業(yè)升級(jí);要素結(jié)構(gòu);要素升級(jí);產(chǎn)業(yè)政策作用重點(diǎn)轉(zhuǎn)移

中圖分類(lèi)號(hào)：F121.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2019）09-0029-07

一、問(wèn)題的提出

中國(guó)作為發(fā)展中的大國(guó)，從新中國(guó)成立以來(lái)，經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)率居高，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速和超高速增長(zhǎng)階段。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行理論總結(jié)，最鮮明、最特殊、最讓西方世界難以理解、也是既有的西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)揭示不透的，就是中國(guó)政府的作用以及政府與市場(chǎng)的關(guān)系，這也是經(jīng)濟(jì)學(xué)最可能創(chuàng)新的領(lǐng)域，或許會(huì)有“新政府經(jīng)濟(jì)學(xué)”的誕生。政府的作用及其討論的維度是多元的，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的作用也總是“雙刃劍”，不用不可能，用的不好又弊大于利。政府作用的主要形式之一就是制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和制定并實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策?？墒牵谥袊?guó)學(xué)術(shù)界和一些媒體卻在討論“政府是否需要制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策”，出現(xiàn)了完全不同的觀點(diǎn)：一種是完全否定產(chǎn)業(yè)政策的必要性，并提供了產(chǎn)業(yè)政策失敗的經(jīng)驗(yàn)事實(shí);另一種是充分肯定產(chǎn)業(yè)政策的必要性和實(shí)施成就，也有經(jīng)驗(yàn)事實(shí)支持。本文認(rèn)為，“政府是否需要制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策” 是一個(gè)偽問(wèn)題。排斥任何產(chǎn)業(yè)政策只存在于原教旨主義式的或極端的自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的著作中，現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家從來(lái)都有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策，當(dāng)然，中國(guó)也從來(lái)沒(méi)有全盤(pán)照搬自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的主張，政府的產(chǎn)業(yè)政策一直都有，成敗的事實(shí)也都有。那么，真問(wèn)題或值得討論的問(wèn)題是什么？本文認(rèn)為，應(yīng)該聚焦于如何選擇政府產(chǎn)業(yè)政策作用的重點(diǎn)才能使其更加有效？

二、一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)內(nèi)生于要素的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量

實(shí)踐中的許多困惑或錯(cuò)誤行為及結(jié)果源于對(duì)相關(guān)理論（包括基本概念和原理）的不了解或誤解。聯(lián)系中國(guó)現(xiàn)階段理論界和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)踐，本文認(rèn)為，有以下三個(gè)方面的理論問(wèn)題需澄清。

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)是兩個(gè)概念

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是指不同產(chǎn)業(yè)的數(shù)量比例。我們可以從不同維度統(tǒng)計(jì)、考查和分析產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在使用較多的是三次產(chǎn)業(yè)的維度，即第一、二、三次產(chǎn)業(yè)，三次產(chǎn)業(yè)內(nèi)部還有不同的具體結(jié)構(gòu)。不同的國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體由于資源稟賦、地理位置以及其它原因，會(huì)形成不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);同一個(gè)國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體，在發(fā)展的不同階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也可能不同。同樣的道理，不同國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體，如果有意識(shí)地調(diào)整和改變其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也完全可能朝著不同方向和目標(biāo)進(jìn)行。本文認(rèn)為，不同國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其調(diào)整是沒(méi)有優(yōu)劣之分的，適合的就是最優(yōu)的或比較好的。產(chǎn)業(yè)質(zhì)量是指產(chǎn)業(yè)水平或素質(zhì)，可以從四個(gè)維度進(jìn)行考察和分析：一是產(chǎn)業(yè)的要素質(zhì)量，其中的勞動(dòng)者素質(zhì)尤為重要;二是企業(yè)的素質(zhì)，包括企業(yè)的組織制度、管理水平、創(chuàng)新能力和技術(shù)水平;三是產(chǎn)品質(zhì)量，這是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的最終體現(xiàn);四是產(chǎn)業(yè)組織狀態(tài)，即產(chǎn)業(yè)內(nèi)部不同企業(yè)之間的市場(chǎng)和非市場(chǎng)關(guān)系，有良性或非良性之分。產(chǎn)業(yè)升級(jí)是指特定產(chǎn)業(yè)的部分或全部維度的質(zhì)量提升或狀態(tài)改善。不同國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體，不管處于什么發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)升級(jí)是共同的、永恒的主題和追求，而且方向都是一致的，只是速度和程度存在差異。對(duì)于特定的產(chǎn)業(yè)而言，質(zhì)量提高是無(wú)止境的，從該意義上來(lái)說(shuō)，沒(méi)有落后的產(chǎn)業(yè)，只有落后的產(chǎn)業(yè)質(zhì)量。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整可能會(huì)促使產(chǎn)業(yè)升級(jí)，也可能沒(méi)有，還可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)質(zhì)量下降。但人們往往把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)或調(diào)整理解為產(chǎn)業(yè)升級(jí)，例如，把第三產(chǎn)業(yè)比重提高視為產(chǎn)業(yè)升級(jí)。從現(xiàn)實(shí)看，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體，第三產(chǎn)業(yè)的比重高確實(shí)是普遍現(xiàn)象，于是人們就認(rèn)為第三產(chǎn)業(yè)比重高（一般達(dá)到70%以上）的國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體就是發(fā)達(dá)的，這一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就是高級(jí)的，是發(fā)展中國(guó)家追求的目標(biāo)。其實(shí)，這種理解和追求在理論上是不對(duì)的，在實(shí)踐中亦未必有益，甚至弊大于利。很簡(jiǎn)單，我們只需要思考一個(gè)問(wèn)題：難道發(fā)達(dá)國(guó)家不需要第一、二產(chǎn)業(yè)、或者對(duì)第一、二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的人均需求量小于發(fā)展中國(guó)家、或者對(duì)第一、二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量要求低于發(fā)展中國(guó)家嗎？顯然不是。我們不妨假設(shè)：假如世界上所有國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體都是同等發(fā)達(dá)程度，所謂的發(fā)達(dá)國(guó)家的三次產(chǎn)業(yè)還會(huì)是現(xiàn)在的比重嗎？人們還會(huì)把第三產(chǎn)業(yè)比重高達(dá)70%以上視為高級(jí)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和追求目標(biāo)嗎？在發(fā)達(dá)程度不同的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，我們?cè)偌俣ú煌l(fā)達(dá)程度的國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體之間是完全公平交易的，發(fā)展中國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體的第一、二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品能獲得與其價(jià)值和使用價(jià)值相適應(yīng)的回報(bào)，人們還會(huì)認(rèn)為第三產(chǎn)業(yè)比重高是高級(jí)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和追求目標(biāo)嗎？可見(jiàn)，認(rèn)為第三產(chǎn)業(yè)比重高是高級(jí)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)目標(biāo)，理論上是錯(cuò)誤的。主要原因在于，現(xiàn)實(shí)中不同國(guó)家發(fā)達(dá)程度的差異和發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間貿(mào)易的不公平。從國(guó)際分工的現(xiàn)實(shí)看，一些國(guó)家把發(fā)達(dá)國(guó)家的三次產(chǎn)業(yè)比重變化的軌跡作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的參考，不能說(shuō)完全沒(méi)有實(shí)際意義，但在一個(gè)國(guó)家內(nèi)部就沒(méi)有必要，甚至可能誤導(dǎo)實(shí)踐。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)質(zhì)量?jī)?nèi)生于生產(chǎn)要素的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量

眾所周知，斯密創(chuàng)建了絕對(duì)優(yōu)勢(shì)或絕對(duì)成本理論，李嘉圖隨后提出了比較優(yōu)勢(shì)或比較成本理論，再后來(lái)赫克歇爾和俄林又提出和證實(shí)了要素稟賦理論即“赫克歇爾—俄林理論”。這些理論雖然側(cè)重于分析和解釋國(guó)際貿(mào)易，但確實(shí)與一國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)聯(lián)，因此，依據(jù)這些理論，可以很自然地引申和擴(kuò)展，提出一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理：一個(gè)國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)質(zhì)量?jī)?nèi)生于生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)要素質(zhì)量，生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)要素質(zhì)量的變化決定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的變化。也就是說(shuō)，有什么樣的生產(chǎn)要素才可能（不是必然）有什么樣的產(chǎn)業(yè)，要素結(jié)構(gòu)決定了可能（不是必然）的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要素的質(zhì)量決定了產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和產(chǎn)品質(zhì)量可能（不是必然）達(dá)到的高度。這里的生產(chǎn)要素包括廣義的土地（耕地、牧地、山川、江河湖泊、地理位置、地下資源、空氣等）、物質(zhì)資本、人力資本、技術(shù)（資本）等。例如，沿海國(guó)家才可能有海洋運(yùn)輸業(yè);耕地多而且肥沃的國(guó)家才可能有大規(guī)模種植業(yè);僅有豐富的水資源卻沒(méi)有技術(shù)和裝備以及高素質(zhì)的勞動(dòng)者，也不可能有大規(guī)模、高質(zhì)量的水電產(chǎn)業(yè)。有沒(méi)有違背上述原理而形成的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)？即有資源稟賦卻沒(méi)有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)？這種情況是有的，但產(chǎn)業(yè)的興起，必然有相應(yīng)的要素支撐。也許有人會(huì)舉例，日本既沒(méi)有鐵礦石，也沒(méi)有煤炭，卻形成了先進(jìn)高產(chǎn)的鋼鐵產(chǎn)業(yè)?？墒莿e忘了，日本有非常便利的海上運(yùn)輸條件和先進(jìn)的運(yùn)輸裝備和技術(shù)，進(jìn)口煤炭和鐵礦石的運(yùn)輸成本優(yōu)勢(shì)很明顯，加之先進(jìn)的冶煉鑄造技術(shù)，日本的優(yōu)勢(shì)顯而易見(jiàn)。新加坡何以成為國(guó)際金融中心之一？?jī)?yōu)越的地理位置、高素質(zhì)的勞動(dòng)者和高瞻遠(yuǎn)矚的國(guó)家決策者是重要的要素?？梢?jiàn)，以上兩個(gè)例子不是反證，而是上述原理的證實(shí)。

黃少安[1]就針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題不斷闡釋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的區(qū)別，并強(qiáng)調(diào)沒(méi)有可比的、通行的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，只有與自身要素結(jié)構(gòu)相一致的、最合適即最優(yōu)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其變化內(nèi)生于要素結(jié)構(gòu)及其變化，產(chǎn)業(yè)質(zhì)量和產(chǎn)品質(zhì)量?jī)?nèi)生于要素質(zhì)量。林毅夫[2]相對(duì)于二戰(zhàn)后結(jié)構(gòu)主義發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)，提出了新古典主義的新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)，其重要觀點(diǎn)之一，即一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)內(nèi)生于它的要素結(jié)構(gòu)，而要素結(jié)構(gòu)會(huì)隨著發(fā)展階段的不同而不同。因此，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會(huì)隨著發(fā)展階段的不同而不同，他認(rèn)為，一國(guó)的要素結(jié)構(gòu)決定了最優(yōu)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。不過(guò)林毅夫又接受和使用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)概念，但其沒(méi)有闡明產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品質(zhì)量與要素質(zhì)量的關(guān)系。

（三）政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策是必要和可能的

產(chǎn)業(yè)政策是否必要和可能？應(yīng)先理性認(rèn)識(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成和變化的規(guī)律。一個(gè)國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其變動(dòng)，從長(zhǎng)期看是自然演化的過(guò)程。因?yàn)榭傮w而言，各種生產(chǎn)要素的形成和變動(dòng)是長(zhǎng)期的和演化的，即使單個(gè)個(gè)體的人力資本形成和積累也不是短期能完成的，更何況一個(gè)國(guó)家總體物質(zhì)資本和人力資本的形成。當(dāng)然，短期突破性的技術(shù)進(jìn)步可能成為重大外部沖擊，使重要的、儲(chǔ)量很大的自然要素在短期內(nèi)得到大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用，從而形成支柱產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但這種現(xiàn)象不會(huì)改變長(zhǎng)期演化規(guī)律。那么，政府是否必要和可能實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、有意識(shí)地干預(yù)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)？本文認(rèn)為，需要先厘清三個(gè)問(wèn)題：第一個(gè)問(wèn)題是，在每一個(gè)時(shí)期或時(shí)間點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否總是天然合理的？已有產(chǎn)業(yè)及其規(guī)模是否天然合理或最優(yōu)？既有資源優(yōu)勢(shì)是否總是自動(dòng)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)？答案并非總是肯定的。一個(gè)國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在特定時(shí)期，可能因?yàn)橥獠繅毫Α⑹袌?chǎng)機(jī)制的短期利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致資源過(guò)度開(kāi)發(fā)而引發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形，也可能因?yàn)榻逃浜髮?dǎo)致勞動(dòng)者素質(zhì)太低，使一些資源稟賦不能轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，也有前期依靠資源優(yōu)勢(shì)形成的產(chǎn)業(yè)（例如，煤炭產(chǎn)業(yè)），隨著資源枯竭必須進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。事實(shí)上，需要一種力量來(lái)改變或矯正上述狀態(tài)。于是，第二個(gè)問(wèn)題是，誰(shuí)最有可能充當(dāng)這個(gè)角色或起這種作用？相對(duì)而言，政府是比較合適的，因?yàn)槠渌黧w不具備這種權(quán)威性和能力。當(dāng)然，如果任其長(zhǎng)期演化和市場(chǎng)選擇，也能得到矯正，但付出的代價(jià)太大，短期可能犧牲一代人或兩代人的利益，長(zhǎng)期可能造成人與自然關(guān)系的永久失衡。因此，由政府制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)制和資源環(huán)境規(guī)制、干預(yù)要素結(jié)構(gòu)和質(zhì)量是最不壞的選擇。當(dāng)然，政府并不總是能做好這些，于是，第三個(gè)問(wèn)題是，如何激勵(lì)和約束政府做好這些事情？本文認(rèn)為，應(yīng)包括合理界定政府的行為邊界、保證產(chǎn)業(yè)政策本身的科學(xué)性、監(jiān)督政府作用的重點(diǎn)和作用方式等。政府應(yīng)順勢(shì)而為，即依據(jù)資源稟賦結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期的演化規(guī)律制定產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，不能逆勢(shì)而動(dòng)、盲目參照別國(guó)某些時(shí)期的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作為產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)。

三、中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的效果評(píng)估和原因分析

（一）中央政府很重視通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

中央政府對(duì)不同階段產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題十分重視，并基于中國(guó)資源稟賦和國(guó)際間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)規(guī)律，確立了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的階段性目標(biāo)或任務(wù)，且對(duì)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有信心、有措施、有行動(dòng)。1987年黨的十三大報(bào)告提出，保持社會(huì)總需求和總供給基本平衡，合理調(diào)整和改造產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這是改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在官方最高文件中首次正式提出調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);1992年黨的十四大報(bào)告繼續(xù)提出調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);1997年黨的十五大報(bào)告提出，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，改變高投入、低產(chǎn)出，高消耗、低效益狀況;2002年黨的十六大報(bào)告提出，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、升級(jí)，形成以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)為支撐、服務(wù)業(yè)全面發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局;2007年黨的十七大報(bào)告提出，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí);2012年黨的十八大報(bào)告提出，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，……必須改善需求結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);2017年黨的十九大報(bào)告從深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的角度提出，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，強(qiáng)調(diào)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，形成新動(dòng)能，支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。這些足以說(shuō)明中央政府對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重視程度。

（二）產(chǎn)業(yè)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的效果評(píng)估

改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量迅速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量也發(fā)生了巨大的變化。初期的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本上發(fā)揮了資源稟賦的優(yōu)勢(shì)，無(wú)論在國(guó)際市場(chǎng)還是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品都占有了應(yīng)該占有的優(yōu)勢(shì)。政府，尤其是中央政府針對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)質(zhì)量問(wèn)題實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策，也確實(shí)發(fā)揮了積極的作用，產(chǎn)業(yè)質(zhì)量總體上不斷提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在朝著我們向往的（發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)行的）方向發(fā)展。但我們不得不承認(rèn)，無(wú)論從結(jié)構(gòu)還是質(zhì)量來(lái)看，效果還是不甚理想，或者沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的狀態(tài)。中央政府從20世紀(jì)80年代中期就開(kāi)始大力實(shí)施調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提高產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的政策，至今仍在強(qiáng)調(diào)和采取行動(dòng)，這既說(shuō)明中央政府一直重視任務(wù)本身的長(zhǎng)期性和動(dòng)態(tài)性，也說(shuō)明執(zhí)行的結(jié)果不太理想，一直沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。需要注意的是，這不能說(shuō)明中央各部門(mén)、各級(jí)地方政府和社會(huì)各界沒(méi)有執(zhí)行中央的產(chǎn)業(yè)政策（包括激勵(lì)性產(chǎn)業(yè)政策和約束性產(chǎn)業(yè)政策），而是政策執(zhí)行的客觀效果總被打折。

本文在此想舉以下三個(gè)例子說(shuō)明激勵(lì)性產(chǎn)業(yè)政策。例1：當(dāng)中國(guó)成為世界制造業(yè)大國(guó)、但賺錢(qián)不多還污染嚴(yán)重時(shí)，我們認(rèn)為，應(yīng)該大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，以為第三產(chǎn)業(yè)比重越高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越高級(jí)。于是政策導(dǎo)向扶持第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其是第三產(chǎn)業(yè)中的金融業(yè)，于是出現(xiàn)了幾乎全民搞金融的現(xiàn)象，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)脫實(shí)向虛、資金在金融體系空轉(zhuǎn)、金融亂象叢生、扭曲人們的創(chuàng)業(yè)觀、價(jià)值觀、財(cái)富觀，甚至加劇金融風(fēng)險(xiǎn)、埋伏金融危機(jī)。其實(shí)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是由第一、二產(chǎn)業(yè)和城市化、工業(yè)化發(fā)展需求決定的，是一個(gè)自然發(fā)展的過(guò)程，有什么規(guī)模和質(zhì)量的生產(chǎn)生活服務(wù)需求，就有什么規(guī)模和質(zhì)量的服務(wù)業(yè)供給。人為地直接增加第三產(chǎn)業(yè)比重不是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，甚至?xí)m得其反。第一、二產(chǎn)業(yè)本身結(jié)構(gòu)和質(zhì)量的變化，對(duì)第一、二產(chǎn)業(yè)本身很重要，對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)更為重要。例2：當(dāng)中央政府提出要大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)時(shí)，全國(guó)各地都在做相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃并實(shí)施相應(yīng)的政策，各地方政府都在搞高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園或經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，有國(guó)家級(jí)的、省級(jí)的、地市級(jí)的、縣級(jí)的，甚至一些鄉(xiāng)村也圈一塊土地搞高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)。21世紀(jì)初的幾年時(shí)間里，中國(guó)許多地方在政府優(yōu)惠政策的鼓勵(lì)下和新技術(shù)、新能源產(chǎn)業(yè)的光環(huán)下，在沒(méi)有自主研發(fā)的核心技術(shù)的前提下，急劇發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩和光伏企業(yè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，還消耗了大量的財(cái)政補(bǔ)貼和其它優(yōu)惠資源供給。有些投資項(xiàng)目或企業(yè)，冠以“電子”二字就成為高技術(shù)項(xiàng)目或企業(yè)，冠以“互聯(lián)網(wǎng)”就成為新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目或企業(yè)，從而騙取政府的補(bǔ)貼或其它優(yōu)惠，其實(shí)卻處于電子和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)鏈的最低端，甚至根本與高科技無(wú)關(guān)。例3：當(dāng)政府以財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠或產(chǎn)業(yè)基金形式扶植某些產(chǎn)業(yè)或企業(yè)發(fā)展時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)比較普遍的騙補(bǔ)貼、騙優(yōu)惠現(xiàn)象。多年來(lái)，各級(jí)財(cái)政給予了企業(yè)、尤其是國(guó)有企業(yè)和國(guó)有控股企業(yè)大量的研發(fā)補(bǔ)貼，可是到底產(chǎn)出了多少核心技術(shù)？中美貿(mào)易摩擦，美國(guó)打壓中國(guó)的高科技產(chǎn)業(yè)，把許多中國(guó)企業(yè)、尤其拿了國(guó)家很多研發(fā)補(bǔ)貼的國(guó)有企業(yè)打回原形，而真正擁有關(guān)鍵核心技術(shù)的“華為”卻是一個(gè)市場(chǎng)化的民營(yíng)企業(yè)。國(guó)家政策補(bǔ)貼新能源車(chē)，一些汽車(chē)廠家就生產(chǎn)出一些既不節(jié)能環(huán)保、質(zhì)量也不高、工業(yè)外觀甚差的所謂新能源環(huán)保車(chē)騙取國(guó)家補(bǔ)貼，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如按照成熟的技術(shù)路線研發(fā)的國(guó)產(chǎn)汽油發(fā)動(dòng)機(jī)汽車(chē)的質(zhì)量。各級(jí)政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，初衷是扶植產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但往往落入被套取或騙取的陷阱中。例如，某省大力實(shí)施新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶持基金，某制造業(yè)的一個(gè)廢舊倉(cāng)庫(kù)被某商人看中，租下來(lái)準(zhǔn)備用做針對(duì)小孩的課外培訓(xùn)班，知道了有政府產(chǎn)業(yè)扶持基金，采取一些辦法，把這一項(xiàng)目包裝成為符合政府“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換”的產(chǎn)業(yè)清單要求，于是獲得了支持。其實(shí)這種現(xiàn)象比較普遍。

下面我們舉例說(shuō)明約束性產(chǎn)業(yè)政策。例1：可能出于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)或其他目的，政府給予優(yōu)惠政策或通過(guò)行政命令讓經(jīng)營(yíng)狀況良好的國(guó)有企業(yè)去兼并或合并陷入困境的國(guó)有企業(yè)，組成所謂“航空母艦”，結(jié)果卻是合并的企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)不理想、效率下降、甚至陷入困境。例2：政府出于環(huán)保的目的，一方面，強(qiáng)行關(guān)閉一些規(guī)模小、能耗大、污染嚴(yán)重的企業(yè)，這本是符合環(huán)境規(guī)制原理和政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作用原理的，但是往往會(huì)出現(xiàn)環(huán)保部門(mén)與其它部門(mén)（更注重GDP增長(zhǎng)的部門(mén)）意見(jiàn)不一致或被關(guān)企業(yè)陽(yáng)奉陰違的情況。另一方面，對(duì)于一些大型企業(yè)，政府認(rèn)為不能關(guān)閉，但卻嚴(yán)令其必須降低能耗和污染，同時(shí)還在節(jié)能技術(shù)研發(fā)和環(huán)保設(shè)備購(gòu)置方面予以補(bǔ)貼或其他優(yōu)惠，結(jié)果這些企業(yè)拿了補(bǔ)貼卻不好好研發(fā)新技術(shù)，有了技術(shù)卻不好好用，拿了補(bǔ)貼購(gòu)買(mǎi)了環(huán)保設(shè)備卻不正常使用，檢查時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)、多數(shù)時(shí)間停用。例3：為了優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，各級(jí)政府必須采取措施關(guān)停并轉(zhuǎn)一些企業(yè)。于是某些地方政府“一刀切”，即產(chǎn)值和資產(chǎn)規(guī)模多少以下的、利稅多少以下的、本行業(yè)排名多少以后的，必須關(guān)掉。結(jié)果是被關(guān)掉的多數(shù)是民營(yíng)中小企業(yè)，但未必都是高能耗、高污染的。關(guān)掉這些企業(yè)以后，產(chǎn)業(yè)組織不僅沒(méi)有優(yōu)化、反而惡化，因?yàn)楣┙o總量減少而需求沒(méi)有減少，保留的（多數(shù)為國(guó)有或國(guó)有控股）企業(yè)提高了壟斷供給的程度，產(chǎn)品價(jià)格上漲，既增加了相關(guān)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和消費(fèi)者的成本，又使這些企業(yè)利潤(rùn)高漲。于是，容易出現(xiàn)一個(gè)誤判——因?yàn)槔麧?rùn)大增以為國(guó)有企業(yè)短期內(nèi)搞好了，其實(shí)，體制機(jī)制沒(méi)有變、技術(shù)水平亦沒(méi)有提高，在這種情況下，還會(huì)出現(xiàn)一個(gè)政府很不愿意看到的結(jié)果——民營(yíng)企業(yè)生存環(huán)境惡化、市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)加劇、國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)優(yōu)化體制機(jī)制和技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力減弱并將更多的人力物力財(cái)力用于搞形式主義。

雖然在本文不可能例舉舉太多，又不得不多列幾個(gè)方面，因?yàn)閱蝹€(gè)例子不能引起注意，也不能說(shuō)明“既有產(chǎn)業(yè)政策的客觀效果確實(shí)不是很理想”這一問(wèn)題。

（三）產(chǎn)業(yè)政策效果不理想根源于理論

政府可以實(shí)施調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)政策，理論上沒(méi)有錯(cuò);向往發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也無(wú)可厚非，至少在國(guó)際比較時(shí)有目標(biāo)引導(dǎo)的作用;由政府相關(guān)部門(mén)去實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，理論上也沒(méi)有錯(cuò)，因?yàn)榧热皇钦漠a(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)由政府直接或間接執(zhí)行。需要注意的問(wèn)題是，政府的財(cái)政補(bǔ)貼和其他優(yōu)惠政策被騙取，明顯是由理論上的“信息不對(duì)稱(chēng)”“委托代理困境”“利益集團(tuán)”導(dǎo)致的，可是這不是理論錯(cuò)誤，反而說(shuō)明理論是正確的。而且，這不是產(chǎn)業(yè)政策效果不理想的原因，而是結(jié)果，政府既然如此做，結(jié)果就必然如此。問(wèn)題是“政府為什么這樣做”，本文認(rèn)為，原因在于其受到錯(cuò)誤理論的影響，或誤解了一些理論，或?qū)σ恍├碚摾斫獯嬖谄睢?/p>

理論誤解之一：混淆產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)。如前文所述，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)的含義、決定因素、變動(dòng)方向以及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)都不同，可是我們的媒體、學(xué)者、官員、產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施者常常把二者混同，于是使出現(xiàn)了“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)”的說(shuō)法。把所謂的“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)”的目標(biāo)或參照系定為“提高第三產(chǎn)業(yè)的比重”或“新興產(chǎn)業(yè)”，難免不會(huì)誤導(dǎo)實(shí)踐。第三產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)不一定都是高級(jí)產(chǎn)業(yè)，新興產(chǎn)業(yè)也有低技術(shù)的，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈條中也有低技術(shù)含量的環(huán)節(jié)，第三產(chǎn)業(yè)也有高級(jí)和低級(jí)之分。與要素稟賦（結(jié)構(gòu)和質(zhì)量）相匹配的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)才是最優(yōu)的，而要素稟賦是動(dòng)態(tài)可變的，各個(gè)國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體發(fā)展階段不同，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)劣不具備可比性。這一誤解在實(shí)踐中的主要表現(xiàn)就是，中央政府重視高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，各級(jí)地方政府就跟風(fēng)嚴(yán)重，完全不顧本地區(qū)要素結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，都朝一個(gè)方向調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并視之為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。這樣跟風(fēng)的結(jié)果必然是各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重趨同，不同地區(qū)在國(guó)際和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)，造成資源浪費(fèi)和企業(yè)虧損，于是，中央政府不得不進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革或讓市場(chǎng)機(jī)制強(qiáng)制性進(jìn)行自我調(diào)整。我們都知道，一個(gè)大國(guó)或大經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部的不同的小區(qū)域不存在嚴(yán)格意義上的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，或者說(shuō)，沒(méi)有必要參照其它地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)去調(diào)整自己的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。每一個(gè)小區(qū)域依據(jù)自身的資源稟賦，把有條件發(fā)展的產(chǎn)業(yè)不斷做大、做好，不斷進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，那么，整個(gè)國(guó)家或大經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)自然就是最優(yōu)的，產(chǎn)業(yè)質(zhì)量也自然會(huì)提高。

理論誤解之二：忽視或不理解“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)質(zhì)量?jī)?nèi)生于要素結(jié)構(gòu)和質(zhì)量”的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，從而不能合理界定政府與市場(chǎng)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上的分工。正因如此，才會(huì)出現(xiàn)前文描述的，政府各種旨在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)政策，包括激勵(lì)性和約束性的，目標(biāo)合理或可取，執(zhí)行也比較到位（至少相當(dāng)部分執(zhí)行到位），可是效果不理想，有些事倍功半，有些事倍功零，有些事倍功負(fù)。原因在于，特定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)質(zhì)量狀態(tài)只是由特定要素結(jié)構(gòu)和要素質(zhì)量決定的結(jié)果而已，也可以說(shuō)是眾多主體依據(jù)市場(chǎng)原理自主選擇的結(jié)果，那么，哪些產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、產(chǎn)品能繼續(xù)存在和發(fā)展，哪些會(huì)被淘汰或停止發(fā)展，同樣應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)選擇和決定，政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策直接干預(yù)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和產(chǎn)品，多數(shù)情況下效果不會(huì)理想。原因在于，政府一旦錯(cuò)位，“委托代理困境”“信息不對(duì)稱(chēng)”“利益集團(tuán)”等原理等必然發(fā)生作用，政府的優(yōu)惠難免被騙取，有關(guān)主體必然鉆空子?！般@空子”是市場(chǎng)主體的天性，無(wú)可厚非，誰(shuí)讓你有空子可鉆？沒(méi)有鉆空子行為，就沒(méi)有制度的完善和政府行為的優(yōu)化。可見(jiàn)，政府可以有產(chǎn)業(yè)政策，可以對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)有作為，但不能直接介入市場(chǎng)，而應(yīng)作用于生產(chǎn)要素，即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的源頭，也就是市場(chǎng)難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域。這是政府與市場(chǎng)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)質(zhì)量方面的作用分工，即政府管源頭或原因，市場(chǎng)管結(jié)果。

因?yàn)檎{(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用點(diǎn)錯(cuò)誤，導(dǎo)致效果不理想，發(fā)過(guò)來(lái)又引發(fā)理論界的所謂爭(zhēng)論：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能否被調(diào)控、政府產(chǎn)業(yè)政策是否必要和可能？如果了解世界各國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)規(guī)律、了解世界經(jīng)濟(jì)史，學(xué)習(xí)過(guò)古典和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的同時(shí)還學(xué)習(xí)過(guò)重商主義經(jīng)濟(jì)學(xué)和凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)以及馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)，就不會(huì)把這樣的問(wèn)題提出來(lái)討論，而應(yīng)該討論產(chǎn)業(yè)政策的作用重點(diǎn)和力度。即使是自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)，其中多數(shù)流派是不排斥政府適當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)、包括實(shí)施一定產(chǎn)業(yè)政策的。古今中外，即使現(xiàn)代西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，都實(shí)施必要的產(chǎn)業(yè)政策，當(dāng)然，成功和失敗的都有，關(guān)鍵在于作用點(diǎn)、力度和時(shí)機(jī)等的選擇。

四、政府產(chǎn)業(yè)政策的作用重點(diǎn)何在

基于以上分析，本文認(rèn)為，政府需要把以?xún)?yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提高產(chǎn)業(yè)質(zhì)量為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)政策的作用重點(diǎn)，由產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和產(chǎn)品轉(zhuǎn)移到優(yōu)化生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)和提高生產(chǎn)要素質(zhì)量上來(lái)。

（一）保護(hù)自然要素，提高自然要素質(zhì)量和利用效率，保障可持續(xù)利用

就自然要素（即廣義的土地）而言，政府雖不能通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)造土地，但可以保護(hù)土地和提高土地質(zhì)量，例如，保護(hù)耕地和江河湖海不受污染、保護(hù)森林、保護(hù)空氣、保護(hù)各種地理資源不被破壞和濫用等，這些對(duì)于提高農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量越來(lái)越重要，對(duì)于吸引投資、留住人才、改善所有居民生活質(zhì)量和積累健康資本也越來(lái)越重要。過(guò)去的幾十年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要或很大程度上依賴(lài)能源消耗、環(huán)境污染、勞動(dòng)密集、大量中低檔產(chǎn)品出口、追求數(shù)量等，一定程度上是必然的、無(wú)奈的選擇，對(duì)生產(chǎn)要素缺乏保護(hù)或無(wú)力顧及?，F(xiàn)階段，這種增長(zhǎng)模式既無(wú)可能、也沒(méi)有必要繼續(xù)保持。今后，政府應(yīng)更多地集中力量加強(qiáng)環(huán)境管制和保護(hù)，更多地投資于江河治理、土壤保護(hù)、植被營(yíng)造等方面。

（二）直接或間接地積累公共物質(zhì)資本

發(fā)展中國(guó)家在發(fā)展初期幾乎都是以依賴(lài)自然資源的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，要想發(fā)展，需要在保障農(nóng)業(yè)的前提下推動(dòng)初級(jí)工業(yè)化和城市化，即改變單一的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。政府不可能給每個(gè)創(chuàng)業(yè)者提供產(chǎn)業(yè)資本，但可以提供公共物質(zhì)資本。為了保障傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定性、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)工業(yè)化和城市化，政府應(yīng)優(yōu)先發(fā)展農(nóng)田水利、交通電力、通訊等公共基礎(chǔ)設(shè)施。新中國(guó)成立伊始，就開(kāi)始大修農(nóng)田水利工程，包括水庫(kù)、水渠、防洪堤、機(jī)耕路、廣播通訊、公路鐵路、電站等，由于技術(shù)限制，甚至采取人海戰(zhàn)術(shù)，以巨大勞動(dòng)投入替代技術(shù)和設(shè)備，為新中國(guó)積累了寶貴的公共物質(zhì)資本，這是新中國(guó)在當(dāng)時(shí)沒(méi)有選擇的前提下的最優(yōu)選擇和高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略。改革開(kāi)放初期，政府組織的面向農(nóng)村的通路、通水、通電力、通電話等促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。當(dāng)時(shí)流行的說(shuō)法之一就是“要想富先修路”，其實(shí)應(yīng)該是廣義的“路”，包括公路、鐵路、水路（管）、電路等。當(dāng)然，還有其他的、更大規(guī)模、更高技術(shù)的公共物質(zhì)資本積累，例如，全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的密集高速公路體系、高速鐵路體系、民用航空體系、互聯(lián)網(wǎng)通訊體系等等，這些才是中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的最大支持和保障?，F(xiàn)在的中國(guó)仍沒(méi)有完成工業(yè)化和城市化，還有許多基礎(chǔ)設(shè)施需要建設(shè)，尤其農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板突出，因此，各級(jí)政府應(yīng)將投資基礎(chǔ)設(shè)施、累計(jì)公共物質(zhì)資本作為重要職責(zé)。在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的情況下，更是如此，這樣才能既保持短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又能為長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件。例如，將鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)設(shè)施投資以“以工代賑”的方式實(shí)施并與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來(lái)，既能振興鄉(xiāng)村，又靠基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動(dòng)增長(zhǎng)，更可以提高扶貧的精準(zhǔn)度。

（三）通過(guò)加強(qiáng)教育積累人力資本

人力資本（總量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量）的積累是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)最基本、最持續(xù)、最大的動(dòng)力。這里先要澄清有關(guān)的基本概念。人口數(shù)量、人力資源、人口紅利、勞動(dòng)力紅利、人力資本、人力資本紅利等概念是相關(guān)卻不相等的，概念的混淆會(huì)誤導(dǎo)政府的人力資本政策和人口政策。人口數(shù)量是一個(gè)國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體的總?cè)丝谝?guī)模，存在性別、年齡、種族、學(xué)歷等不同結(jié)構(gòu)維度。人力資源是總?cè)丝谥芯哂袆趧?dòng)能力的部分，也可以稱(chēng)之為勞動(dòng)力資源。靜態(tài)考察，特定時(shí)點(diǎn)上的數(shù)量是一定的;動(dòng)態(tài)考察，嬰幼兒和少年是潛在的勞動(dòng)力資源。這種靜態(tài)和動(dòng)態(tài)的區(qū)分，對(duì)人口政策、就業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策具有重要意義。人口紅利是指一個(gè)國(guó)家因?yàn)閯趧?dòng)年齡人口占總?cè)丝诒戎剌^大（高于51%）、撫養(yǎng)率較低從而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得的一些便利或好處。從理論上說(shuō)，只要一個(gè)國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體的勞動(dòng)人口超過(guò)51%，就有一定的人口紅利，比重越高紅利越大，人口紅利消失意味著勞動(dòng)人口占總?cè)丝诘谋戎氐陀?0%。勞動(dòng)力紅利是勞動(dòng)力供求關(guān)系意義上的，是指勞動(dòng)力供明顯大于求（不包含自然失業(yè)率），從而使勞動(dòng)力的價(jià)格即工資明顯低于勞動(dòng)力價(jià)值，使得用工者獲得額外利潤(rùn)或競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。它既體現(xiàn)在企業(yè)層面，也體現(xiàn)在整個(gè)國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體層面，尤其體現(xiàn)在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)中。勞動(dòng)力紅利消失意味著剩余勞動(dòng)力消失、勞動(dòng)力市場(chǎng)轉(zhuǎn)入供求大體均衡狀態(tài)。當(dāng)然，供求關(guān)系還會(huì)有波動(dòng)，但已經(jīng)不再是常態(tài)化的單向供給大于需求的變化。所謂的“劉易斯拐點(diǎn)”是勞動(dòng)者由長(zhǎng)期只能獲得低于市場(chǎng)均衡工資到基本能夠獲得市場(chǎng)均衡工資的點(diǎn)，是勞動(dòng)力市場(chǎng)告別常態(tài)化的、持續(xù)的供給大于需求的標(biāo)志。因此，“劉易斯拐點(diǎn)”是勞動(dòng)力供求關(guān)系意義上的勞動(dòng)力紅利消失的拐點(diǎn)，不是人口紅利消失的拐點(diǎn)。在一個(gè)國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體中，人口紅利和勞動(dòng)力紅利可以同時(shí)存在或同時(shí)不存在，也可以沒(méi)有人口紅利卻有勞動(dòng)力紅利，或沒(méi)有勞動(dòng)力紅利卻有人口紅利。人力資本是人口素質(zhì)或質(zhì)量意義上的，無(wú)論從個(gè)體，還是國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體總量維度，都體現(xiàn)為人的受教育年限、技術(shù)水平、健康指數(shù)、道德素質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)等方面，宏觀分析時(shí)，常常主要用國(guó)民受教育年限和創(chuàng)新能力指標(biāo)予以衡量。中國(guó)已經(jīng)發(fā)展到中等收入和中等發(fā)達(dá)階段，將繼續(xù)長(zhǎng)期存在巨大的人口總量并處于勞動(dòng)力供給大于需求的狀態(tài)，不能再寄希望于靠鼓勵(lì)生育、增加人口數(shù)量來(lái)支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和解決由于特殊歷史（非規(guī)律性和趨勢(shì)性）原因?qū)е碌碾A段性人口結(jié)構(gòu)問(wèn)題（“老齡潮”）。人口紅利和勞動(dòng)力紅利，如果有，也是資源稟賦，需充分利用，但不能人為地制造人口紅利和勞動(dòng)力紅利。至今為止，還沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家靠人口紅利、勞動(dòng)力紅利和其它資源紅利而成為發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。所謂的“資源詛咒”說(shuō)的就是這種現(xiàn)象。因此，本文認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)該轉(zhuǎn)向?qū)で蟾嗟娜肆Y本紅利。人力資本積累主要靠教育，但不是所有的教育都要靠政府投入，政府應(yīng)主要管基礎(chǔ)教育和大學(xué)教育?；A(chǔ)教育是沒(méi)有直接產(chǎn)出、卻又是國(guó)民知識(shí)素養(yǎng)和學(xué)習(xí)能力的基本保障的人力資本投入，是培養(yǎng)學(xué)習(xí)能力即授人以漁的、具有最大正外部性和公共產(chǎn)品屬性的人力資本，因此，必須由政府投入并監(jiān)督執(zhí)行。新中國(guó)成立以來(lái)對(duì)成年人的掃盲教育和對(duì)青少年的義務(wù)教育，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到不可估量作用。例如，20世紀(jì)50和60年代的“嬰兒潮”，因?yàn)槭艿礁毡楹透玫幕A(chǔ)教育，支撐了幾十年的城市化和工業(yè)化。改革開(kāi)放以后的教育更是受到前所未有的重視，尤其是九年義務(wù)教育的普及和質(zhì)量提高、大學(xué)教育規(guī)模的擴(kuò)大，極大地提升了中國(guó)人力資本總量并且改善了結(jié)構(gòu)，為現(xiàn)在和未來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供了厚實(shí)的人力資本基礎(chǔ)。過(guò)去的幾十年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，最大的動(dòng)力來(lái)源于高質(zhì)量的人力資本，可以說(shuō)，教育政策成為最有成效的產(chǎn)業(yè)政策。

當(dāng)然我們的經(jīng)濟(jì)短板也主要源于教育結(jié)構(gòu)和教育質(zhì)量還不能完全適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)以及社會(huì)發(fā)展其它方面的需要。由此，中國(guó)各級(jí)政府需要進(jìn)一步優(yōu)化對(duì)教育的投入結(jié)構(gòu)和其他支持方式。本文認(rèn)為，可以從以下三個(gè)方面入手：（1）進(jìn)一步有意識(shí)地把國(guó)家的教育政策與產(chǎn)業(yè)政策對(duì)接起來(lái)，把教育政策作為產(chǎn)業(yè)政策的一個(gè)組成部分。（2）進(jìn)一步提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量、提供普惠化的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源，盡快把九年義務(wù)教育延長(zhǎng)至十二年，把高中教育全部納入義務(wù)教育范圍。其中，高中階段從第三年開(kāi)始分流，學(xué)生自愿選擇，一部分以考大學(xué)為目標(biāo)繼續(xù)普通高中教育，另一部分以高等職業(yè)教育或直接就業(yè)為目標(biāo)進(jìn)入職業(yè)教育（職業(yè)高中）進(jìn)行學(xué)習(xí)。職業(yè)高中的培養(yǎng)目標(biāo)是大規(guī)模的、高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人，高等職業(yè)教育的培養(yǎng)目標(biāo)是各行業(yè)的高級(jí)技術(shù)操作能手和創(chuàng)新能手。（3）逐步改革現(xiàn)有高等教育的投入結(jié)構(gòu)。政府財(cái)政只需要集中財(cái)力辦好大學(xué)，培養(yǎng)足夠規(guī)模的基礎(chǔ)科學(xué)的高層次人才和建設(shè)好基礎(chǔ)科學(xué)研究基地。對(duì)于現(xiàn)在眾多的名義上為“大學(xué)”、實(shí)際上就是高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)的“職業(yè)學(xué)院”，要借鑒國(guó)有企業(yè)抓大放小和戰(zhàn)略性調(diào)整的改革思路，逐步將其改革成為市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)、非政府投資的教育機(jī)構(gòu)。因?yàn)槁殬I(yè)教育是不具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的人力資本投資，不屬于政府必須投入的領(lǐng)域，如果這些教育都由政府財(cái)政投入，財(cái)政會(huì)不堪重負(fù)。

（四）優(yōu)化科學(xué)技術(shù)投入結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化技術(shù)資本積累

技術(shù)創(chuàng)新和擴(kuò)散運(yùn)用越來(lái)越成為支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、提高增長(zhǎng)質(zhì)量的主要生產(chǎn)要素，但不是所有的技術(shù)研發(fā)都需要政府投入。而且如果政府投入結(jié)構(gòu)和方式不合理，會(huì)造成效率低下。直接的應(yīng)用性的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品技術(shù)和工藝創(chuàng)新應(yīng)由市場(chǎng)引導(dǎo)，財(cái)政資金過(guò)多地以補(bǔ)貼方式投入，難免會(huì)因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱(chēng)等原因被騙取，所發(fā)揮的作用也會(huì)打折，甚至?xí)?duì)私人和企業(yè)的研發(fā)投入有擠出效應(yīng)。財(cái)政資金應(yīng)集中于基礎(chǔ)科學(xué)研究和重大基礎(chǔ)性的技術(shù)創(chuàng)新、大面積帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和大幅度提升科研水平，即政府應(yīng)該集中力量辦科技大事。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)升級(jí)和革命的基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和革命，而產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和革命的基礎(chǔ)是重大的、關(guān)鍵的、核心的、基礎(chǔ)性的技術(shù)創(chuàng)新和革命，技術(shù)持續(xù)創(chuàng)新和革命的基礎(chǔ)是科學(xué)持續(xù)創(chuàng)新和革命，科學(xué)持續(xù)創(chuàng)新和革命的基礎(chǔ)是人才。

五 、小 結(jié)

“政府是否需要制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策”是一個(gè)偽問(wèn)題。中國(guó)政府實(shí)施的旨在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)政策，在取得成效的同時(shí)效果不太理想，主要原因是對(duì)理論的誤解或誤導(dǎo)。本文認(rèn)為，應(yīng)把政府以?xún)?yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)政策作用重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)要素上來(lái)：一是政府應(yīng)保護(hù)自然要素、提高自然要素質(zhì)量、提高利用效率和保障可持續(xù)利用;二是政府直接或間接地積累公共物質(zhì)資本，主要是投資建設(shè)各類(lèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施;三是通過(guò)加強(qiáng)教育和優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)，積累人力資本和優(yōu)化人力資本結(jié)構(gòu)，主要是進(jìn)一步有意識(shí)地把國(guó)家的教育政策與產(chǎn)業(yè)政策對(duì)接起來(lái)，進(jìn)一步提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量、提供普惠化的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源，逐步改革現(xiàn)有高等教育投入結(jié)構(gòu)，讓真正的職業(yè)教育走市場(chǎng)化和社會(huì)化道路;四是優(yōu)化科學(xué)技術(shù)投入結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化技術(shù)資本積累。

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