李妮

2019年7月，市人大常委會第十三次會議聽取和審議了《上海市居民委員會工作條例》執(zhí)法檢查報告。在審議中，市人大常委會組成人員、委員會成員和列席會議的市人大代表紛紛建言獻策，對居委會進行了一番“PETCT般的體檢”。

作為服務保障這次執(zhí)法檢查的一名工作人員，我在參與過程中，心情可謂是“一波三折”：一會兒為居委會為民利民的情懷和實績“擊節(jié)叫好”，一會兒為居委會不能很好地解決居民的急難愁盼問題“黯然神傷”，一會兒又為居委會陷于“居業(yè)關系”等困境“同情不已”。

尤其是“居業(yè)關系”，也就是居委會與業(yè)委會的關系，仿佛是眾多居委會干部頭上的“緊箍咒”，只要一念叨起來就頭痛不已。很多居委會干部都“抱怨”——他們百分之六七十甚至八九十的時間都耗在了協調處理物業(yè)管理矛盾上面。究竟“居業(yè)關系”有何奧妙，竟然能讓諸多有著社區(qū)“全科醫(yī)生”頭銜的居委會干部們頭痛不已？且讓我們從幾個小小的視角，作一番小小的窺探。

制度與文本

按照相關法律法規(guī)規(guī)定，居委會系基層群眾性自治組織，承擔著居民自我管理、自我服務等職能。而業(yè)委會是建筑物或建筑區(qū)劃內所有建筑物的業(yè)主大會的執(zhí)行機構，是維護業(yè)主物權的自治力量。照理說，居委會與業(yè)委會的權源不同，前者指向的是居民民主權利，后者指向的是業(yè)主物業(yè)權利;施展領域不同，前者是辦好居民區(qū)內的“大家的事”，后者是管好業(yè)主們的“一畝地三分田”，兩者應該是“井水與河水的關系”。但由于他們同處于“小區(qū)”這一塊狹小的土地上，也就難免“抬頭不見低頭見”，想不打架都難。

隨便翻翻，兩者“領地”交叉重疊的地方也不少。比如：一方面，物業(yè)管理領域涉及居委會的相關規(guī)定。居委會工作條例規(guī)定，居委會在小區(qū)物業(yè)管理方面承擔多項職責，包括協助街鎮(zhèn)、房管部門做好業(yè)委會組建和換屆選舉的組織工作、指導和監(jiān)督業(yè)委會督促物業(yè)服務企業(yè)履行物業(yè)服務合同等，同時《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》等地方條例和相關文件還對居委會參與業(yè)主大會組建、業(yè)委會的換屆改選等多項工作作了具體規(guī)定。在國家大法層面，今年4月審議的民法典物權編（草案）二審稿中也增加了規(guī)定，明確居委會應當對設立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會給予指導和協助。另一方面，物業(yè)管理領域又有涉及居委會的相關規(guī)定?！渡虾Ｊ凶≌飿I(yè)管理規(guī)定》所構建的住宅小區(qū)治理架構，是以居民區(qū)黨組織為領導核心，居民委員會或者村民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)、業(yè)主等共同參與的，而相關部門制定的《關于進一步加強黨建引領業(yè)主委員會建設的若干意見》，則進一步明確了居民區(qū)黨建引領業(yè)委會建設的原則。

由此可見，居委會與業(yè)委會天然就是“一家人”。他們的名字僅有一字之差，也是彼此合作兼矛盾關系的一個證據。

現狀與困惑

居委會、業(yè)委會，身處同一個屋檐下，有些小區(qū)親如兄弟，個別小區(qū)卻又“互相掐架”，原因何在？

主體地位上的“較量”。法律賦予了居委會開展社區(qū)治理的職能。由于有了明確的法律地位，從居委會來看，理所當然地在居民區(qū)治理中占據主導地位，成為了當仁不讓的主體。一些居委會干部還認為，業(yè)委會成員應該聽命于他們，更有甚者希望業(yè)委會作為自己的附屬或下屬機構。但反過來，業(yè)委會則認為自己是響當當的業(yè)主的代表，是“出了錢”實打實的權利主體，而居委會則是為政府“打工”的，豈有干涉業(yè)委會日常運作之理？兩者公說公有理婆說婆有理，關鍵是似乎還都有理。

自治能力上的“較量”。居委會與業(yè)委會其實都是居民切身利益的守護者，但兩者“出身”不同，的確又存在不小的差別。比如，居委會治理社區(qū)的內容、方式、資源的行政化特征比較突出，在面對業(yè)委會時，有的居委會也習慣以行政化的方式進行直接干預或主導，造成了不必要的誤解甚至抵觸;而業(yè)委會基于物權性質，代表廣大業(yè)主行使權力，其自治需求旺、活力強。

專業(yè)水平上的“較量”。在物業(yè)管理方面，除了樓上樓下物業(yè)管理糾紛等一些“婆婆媽媽”的事項，還有小區(qū)保養(yǎng)、維修基金動用等專業(yè)性頗強的事項，居委會干部大多非物業(yè)管理專業(yè)出身，在這些難題矛盾面前，自然也少了用武之地。因此，居委會由于專業(yè)處理不到位，時?！俺粤Σ挥懞谩?。反觀之，業(yè)委會由于一年到頭都在和物業(yè)管理打交道，專業(yè)上普遍勝居委會一籌，所以對居委會的“指導和監(jiān)督”往往并不“感冒”。

法治意識上的“較量”。居委會和業(yè)委會都是依法產生，照理兩者法治意識應該不相上下。但由于居委會或濃或淡涂上了一層行政化色彩，所以在實踐中往往表現得不如業(yè)委會“懂法”。比如，有些居委會面對法規(guī)賦予的組織居民對相關公共服務單位的服務情況進行評議等權利，感到無從下手，索性就“束之高閣”，導致相關規(guī)定成了擺設。與之相比，業(yè)委會的法治意識、法律功底總體上要強不少。比如在上海有很多業(yè)委會自行組織的平臺，在平臺上，他們分享依法維權的做法經驗，自行維護物管領域的法律法規(guī)庫，明顯比居委會的“法律武裝”進了一步。

人員構成上的“較量”。從現實情況來看，居委會成員和業(yè)委會成員都由選舉產生，但業(yè)委會缺乏完善明晰的準入門檻，個人履職能力參差不齊的現象較為普遍，整個群體基本上處于“沒人管”的狀態(tài)，而居委會則有一套完整的選舉流程，選出的人員總體素質過硬，明顯勝出業(yè)委會的“隨機產生”。

探索與嘗試

盡管居委會與業(yè)委會之間有著扯不斷理還亂的矛盾，但辦法總比困難多，一些小區(qū)積極探索實踐，在順暢兩者關系方面，帶了一個好頭。

居民區(qū)黨建引領帶個好頭。黨組織在社區(qū)治理中的領導核心作用體現在“把方向” “搭平臺”上。一些小區(qū)充分發(fā)揮黨建的引領和帶頭作用，充分發(fā)揮社區(qū)黨員的先鋒模范作用，推動形成黨組織引領下的居業(yè)各司其職、凝聚合力的自治工作格局，形成了黨組織引領、各方明確職責，做到相互協調、合力治理的小區(qū)自治共治格局。居委會充分調動居民參與的積極性，主抓建設美好和諧社區(qū)的“軟件”工作;業(yè)委會則督促物業(yè)管理企業(yè)配合社區(qū)做好日常管理“硬件”工作。

居委業(yè)委交叉任職繼續(xù)發(fā)力。居委會工作條例明確規(guī)定“居委會成員可以經合法程序擔任業(yè)委員會成員”。通過推薦符合條件的社區(qū)“兩委”成員、黨支部書記、居民小組長等依照法定程序進入業(yè)委會，對解決小區(qū)自治亂作為、不作為等亂象提供了有力保障。在此基礎上，希望兩者雙向交叉的呼聲也漸漸高漲。有的業(yè)委會建議，表現優(yōu)秀的業(yè)委會委員也應當可以擔任社區(qū)黨組織兼職委員、社區(qū)相關委員會成員，認為這樣有利于形成齊抓共管的社區(qū)治理局面，打造社區(qū)綜合治理模式。

業(yè)委會相關立法還需更加細密。在法治框架下，居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務企業(yè)“三駕馬車”協調運作，共同維護小區(qū)的秩序、安全與環(huán)境，無疑是一種最理想的狀態(tài)。針對這樣的需求以及居委會與業(yè)委會之間的種種“是與非”，法治的保障需要再加一把力。不僅居委會如何指導和監(jiān)督物業(yè)管理需要有更加明確的細則，而且對業(yè)委會如何進行扶持、規(guī)范和約束，也需要有更加明確的細則。比如，目前對業(yè)委會的監(jiān)督就處于法律上的空白點，業(yè)委會干得好與壞，基本上靠的是自覺。很多業(yè)委會成員反映，他們也想依法做好為居民服務工作，但現在相關法律法規(guī)還不夠完善，業(yè)委會的權利義務、外部環(huán)境、價值認同等，都迫切需要在法治層面上“給個說法”。