劉 洋

（1.吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012；2.吉林大學(xué) 勞動(dòng)關(guān)系研究中心，吉林 長(zhǎng)春 130012）

控制和減少職業(yè)傷害，構(gòu)建勞動(dòng)安全保障體系，切實(shí)保障勞動(dòng)者的勞動(dòng)安全，既是加強(qiáng)勞動(dòng)者權(quán)益保障、推進(jìn)構(gòu)建社會(huì)主義和諧勞動(dòng)關(guān)系的內(nèi)在要求，也是在勞動(dòng)生產(chǎn)領(lǐng)域貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“以人民為中心”發(fā)展思想的應(yīng)有之義。長(zhǎng)期以來，在“重生產(chǎn)、輕安全”的觀念影響下，企業(yè)和用人單位在改善勞動(dòng)條件、預(yù)防和消除工傷事故，以及職業(yè)病防治等方面缺乏足夠的重視和投入，勞動(dòng)安全隱患的持續(xù)積累與勞動(dòng)安全事故的頻繁發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了勞動(dòng)者的生命與健康權(quán)益，因勞動(dòng)安全事故誘發(fā)的勞動(dòng)糾紛甚至群體性事件直接影響著社會(huì)主義和諧勞動(dòng)關(guān)系的構(gòu)建。作為全國(guó)范圍內(nèi)主要工業(yè)基地，吉林省勞動(dòng)安全監(jiān)管保障工作面臨著重化工業(yè)分布集中、勞動(dòng)密集型行業(yè)過盛，以及勞動(dòng)者職業(yè)安全素質(zhì)不高等主客觀因素方面的多重挑戰(zhàn)，因此，根據(jù)吉林省勞動(dòng)安全監(jiān)管保障工作的現(xiàn)狀，分析當(dāng)前勞動(dòng)安全領(lǐng)域存在的主要問題及其成因，借鑒吸收發(fā)達(dá)國(guó)家勞動(dòng)安全監(jiān)管保障的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探尋勞動(dòng)安全監(jiān)管的完善路徑與策略，對(duì)于構(gòu)建勞動(dòng)安全監(jiān)管體系，著力提升勞動(dòng)安全建設(shè)水平，打造勞動(dòng)安全示范省，實(shí)現(xiàn)吉林省經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展具有重大意義。

一、吉林省勞動(dòng)安全的現(xiàn)狀分析

（一）安全生產(chǎn)保障工作取得積極進(jìn)展

2012年以來，吉林省發(fā)生了多起重大及特別重大生產(chǎn)安全事故，造成了重大的人身安全與經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失，個(gè)別案件的社會(huì)影響極為惡劣（見表1）。2016年以來，吉林省委、省政府充分汲取生產(chǎn)安全事故的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，堅(jiān)持“生命至上、安全第一”的原則，以遏制重特大生產(chǎn)安全事故為重點(diǎn)，通過在全省范圍內(nèi)深入開展“安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)年”和“安全生產(chǎn)責(zé)任深化年”等活動(dòng)，積極部署省內(nèi)相關(guān)安全管理部門加大對(duì)工業(yè)生產(chǎn)中安全隱患的排查力度。在強(qiáng)化“打非治違”、增加暗訪頻率等綜合治理手段多管齊下的基礎(chǔ)上，圍繞安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防控、隱患排查和制度改革等方面，著力推進(jìn)重大生產(chǎn)安全事故防控體系重點(diǎn)建設(shè)工程，扭轉(zhuǎn)了省內(nèi)長(zhǎng)期以來重大及特大生產(chǎn)安全事故頻發(fā)的不良態(tài)勢(shì)。

表1 2012年以來全省范圍內(nèi)發(fā)生的重大及特大生產(chǎn)安全事故情況①資料來源：吉林省應(yīng)急管理廳，http：／／www.jlsafety.gov.cn／sylm／sgtj／index.html。

近年來，吉林省安全生產(chǎn)保障建設(shè)工作取得積極進(jìn)展，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的主要指標(biāo)持續(xù)向好。根據(jù)2016年10月國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局新出臺(tái)的《生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度》的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，吉林省生產(chǎn)安全事故發(fā)生案件總數(shù)由2016年的1608 起降至2017年的1399 起，死亡人數(shù)由2016年的980 人將至2017年的878 人，分別下降17.3%與12.3%；其中較大生產(chǎn)安全事故由2016年的20 起將至2017年的17 起，死亡人數(shù)由2016年的70人將至2017年的63 人。根據(jù)吉林省應(yīng)急管理廳網(wǎng)站最新公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年10月，全省共發(fā)生生產(chǎn)安全事故1216 起、死亡608 人，事故總數(shù)與死亡人數(shù)同比減少56 起和158 人，分別下降4.4%和20.6%，其中，較大事故13 起、死亡54 人，重大及以上事故自2016年3月至今連續(xù)保持31 個(gè)月“零發(fā)生”①。從近年來全省范圍內(nèi)各類生產(chǎn)安全事故的發(fā)生區(qū)域及行業(yè)分布情況來看，大部分地區(qū)安全生產(chǎn)狀況保持穩(wěn)定，部分煤礦企業(yè)發(fā)生的事故數(shù)量出現(xiàn)了較大幅度的下降，延邊、通化等少數(shù)地區(qū)的非煤礦山資源生產(chǎn)安全管理能夠突破考核指標(biāo)或提前完成考核任務(wù)，煤礦、化工、危險(xiǎn)品制造、建筑施工和冶金機(jī)械是全省范圍內(nèi)生產(chǎn)安全事故高發(fā)行業(yè)。

（二）職業(yè)衛(wèi)生保障工作進(jìn)展緩慢

另一方面，盡管近年以來，全省范圍內(nèi)的職業(yè)病危害源頭治理和重點(diǎn)職業(yè)病專項(xiàng)治理力度得到強(qiáng)化，職業(yè)健康檢查、職業(yè)病診斷、鑒定和救治水平不斷提升，重點(diǎn)職業(yè)病監(jiān)測(cè)工作、職業(yè)病防治管理和技術(shù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系逐步完善，然而，全省范圍內(nèi)的職業(yè)病防治形勢(shì)依然嚴(yán)峻。根據(jù)《吉林省職業(yè)病防治規(guī)劃（2016-2020年）》及相關(guān)資料提供的數(shù)據(jù)顯示，近年來全省范圍內(nèi)共診斷新增職業(yè)病病例呈現(xiàn)略微上升態(tài)勢(shì)，其中，作為吉林省地區(qū)最主要的職業(yè)病類型，塵肺病的發(fā)病率尚未得到有效控制，仍占全省職業(yè)病發(fā)病總數(shù)的70%以上（見表2）。從近年來全省范圍內(nèi)主要職業(yè)病分布的地區(qū)和行業(yè)來看，塵肺病集中分布在煤炭、有色金屬和冶金行業(yè)相對(duì)集中的白山、吉林和通化地區(qū)，其中，有超過半數(shù)的新增病例分布在這些地區(qū)的中小型煤炭企業(yè)；急性職業(yè)中毒分布在化工行業(yè)相對(duì)集中的吉林地區(qū)；慢性職業(yè)中毒分布在電子行業(yè)相對(duì)集中的延邊州地區(qū)。

表2 2006-2016年間吉林省新增職業(yè)病病例及塵肺病病例情況①數(shù)據(jù)來源：《吉林省職業(yè)病防治規(guī)劃（2016-2020年）》，職業(yè)衛(wèi)生網(wǎng).http：／／www.zywsw.com／news／6650.html。[1]

二、當(dāng)前吉林省勞動(dòng)安全存在的主要問題及成因分析

（一）安全生產(chǎn)與職業(yè)衛(wèi)生保障工作存在的主要問題

一方面，盡管近年來全省范圍內(nèi)的重特大生產(chǎn)安全事故得到了有效控制，然而，目前吉林省生產(chǎn)安全基礎(chǔ)依然相對(duì)薄弱，安全生產(chǎn)隱患風(fēng)險(xiǎn)交織疊加，重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域管控滯后，致使各類生產(chǎn)安全事故易發(fā)多發(fā)，其中，煤炭和建筑行業(yè)生產(chǎn)安全事故頻繁發(fā)生，瓦斯爆炸和高空墜落等事故所引起的人員傷亡數(shù)量占全省工礦商貿(mào)生產(chǎn)安全事故傷亡人數(shù)的一半。這些生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，一定程度上暴露出當(dāng)前政府與企業(yè)等相關(guān)生產(chǎn)安全責(zé)任主體責(zé)任落實(shí)不到位、監(jiān)管體制不健全、執(zhí)法檢查不嚴(yán)格、防范措施不完善等問題，但目前吉林省安全生產(chǎn)保障工作存在的主要問題具體表現(xiàn)在：其一，相關(guān)責(zé)任主體對(duì)當(dāng)前吉林省安全生產(chǎn)形勢(shì)認(rèn)識(shí)不足。近年來，全省范圍內(nèi)各類生產(chǎn)安全事故和死亡人數(shù)的總體下降，導(dǎo)致盲目樂觀、麻痹大意的思想和情緒在一些監(jiān)管部門和部分企業(yè)中有所抬頭，具體表現(xiàn)為生產(chǎn)安全責(zé)任落實(shí)不到位、風(fēng)險(xiǎn)管控與隱患排查不扎實(shí)，以及部分生產(chǎn)安全檢查治理活動(dòng)形式化和走過場(chǎng)。其二，企業(yè)生產(chǎn)安全保障投入長(zhǎng)期不足。近年來，全省范圍內(nèi)各級(jí)財(cái)政部門圍繞改善生產(chǎn)安全與勞動(dòng)條件已通過大量專項(xiàng)撥款給予了有力的資金支持②僅在2017年，吉林省政府即投資20.63 億元實(shí)施六大類安全生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)工程。[2]然而，在利潤(rùn)追逐動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，省內(nèi)大量中小企業(yè)長(zhǎng)期以來存在安全生產(chǎn)投資欠賬過多的問題，特別是近年以來，隨著全省范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力的增大，部分中小企業(yè)為保障利潤(rùn)實(shí)現(xiàn)，而在落實(shí)“去產(chǎn)能”與“降成本”的過程中出現(xiàn)以各種手段壓縮安全生產(chǎn)投入成本的現(xiàn)象。其三，勞動(dòng)者安全生產(chǎn)自我防護(hù)意識(shí)不足。從近年來全省范圍內(nèi)發(fā)生的幾起重大及較大礦業(yè)生產(chǎn)安全事故的調(diào)查結(jié)果來看，死者多為經(jīng)驗(yàn)豐富的班組長(zhǎng)和老員工，在缺乏必要設(shè)備或技術(shù)保護(hù)的前提下，憑經(jīng)驗(yàn)違規(guī)操作或冒險(xiǎn)作業(yè)，[3]這些事故充分暴露出企業(yè)安全生產(chǎn)教育與培訓(xùn)薄弱，勞動(dòng)者安全生產(chǎn)與自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)的問題。其四，機(jī)械化生產(chǎn)水平程度不高。以煤炭采掘等礦業(yè)生產(chǎn)行業(yè)為代表，當(dāng)前全省范圍內(nèi)工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的機(jī)械化與自動(dòng)化發(fā)展整體水平仍然偏低，具體生產(chǎn)環(huán)節(jié)中依托人力的作業(yè)點(diǎn)較多，進(jìn)而在客觀上加大了生產(chǎn)安全事故爆發(fā)的概率和風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，當(dāng)前吉林省職業(yè)衛(wèi)生保障工作難以有效滿足勞動(dòng)者維護(hù)其自身勞動(dòng)安全的現(xiàn)實(shí)需要，職業(yè)病防治仍然是全省范圍內(nèi)職業(yè)健康與衛(wèi)生保障工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)。這一問題主要表現(xiàn)在：其一，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管和職業(yè)病防治體系不盡完善。截至2016年底，全省范圍內(nèi)共有職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)9 家，職業(yè)健康檢查機(jī)構(gòu)38 家，分別僅占全省醫(yī)院總數(shù)（661 家）和專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總數(shù)（429 家）的1.36%、5.75%和2.1%、8.86%③數(shù)據(jù)來源：《2017 吉林統(tǒng)計(jì)年鑒》，http：／／tjj.jl.gov.cn／tjsj／tjnj／2017／ml／indexc.htm。，職業(yè)健康檢查機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，分布不均，職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)水平參差不齊；與此同時(shí)，由于資金和技術(shù)水平的有限，部分地區(qū)職業(yè)病基層防控力量薄弱，突出體現(xiàn)在對(duì)職業(yè)病危害信息掌握不充分，對(duì)重點(diǎn)職業(yè)病及其職業(yè)危害因素監(jiān)測(cè)能力不足，以及與防治職責(zé)相適應(yīng)的技術(shù)支撐、信息監(jiān)測(cè)體系和網(wǎng)絡(luò)不健全，職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)亟待提高，宣傳教育培訓(xùn)、應(yīng)急救援能力和行業(yè)監(jiān)測(cè)管控有待強(qiáng)化。其二，用人單位職業(yè)病防治主體責(zé)任落實(shí)不到位，職業(yè)病危害隱患較大。部分用人單位職業(yè)安全保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)勞動(dòng)者職業(yè)健康重視程度不夠，用于改進(jìn)工藝技術(shù)、改善作業(yè)環(huán)境、提供防護(hù)用品，以及組織職業(yè)健康檢查方面的資金投入不足，存在逃避職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管和法律責(zé)任的情況；其中，中小型煤炭和礦業(yè)企業(yè)職業(yè)病防護(hù)水平偏低，企業(yè)對(duì)勞動(dòng)者缺乏必要的防護(hù)知識(shí)和防護(hù)措施的教育培訓(xùn)，因職業(yè)病診斷、鑒定、救助和賠償?shù)葐栴}引發(fā)的群體性職業(yè)健康事件日益突出。其三，對(duì)新型職業(yè)病危害的認(rèn)識(shí)與準(zhǔn)備不足。隨著新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備和新材料的廣泛應(yīng)用，一些醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和用人單位難以就不斷出現(xiàn)的新的職業(yè)病危害因素和機(jī)理采取及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)措施，諸如極低頻電場(chǎng)和磁場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)者中樞神經(jīng)系統(tǒng)的長(zhǎng)期、隱蔽性危害，[4]亟需通過相關(guān)行業(yè)出臺(tái)職業(yè)安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和防治辦法予以監(jiān)測(cè)和解決。

（二）勞動(dòng)安全問題的原因探析

首先，勞動(dòng)安全立法的價(jià)值取向上存在“生產(chǎn)安全”與“勞動(dòng)安全”的概念混淆，致使保障勞動(dòng)者衛(wèi)生健康權(quán)益的相關(guān)立法長(zhǎng)期缺位，以及“生產(chǎn)安全”同“職業(yè)安全”立法的銜接不暢。盡管近年來吉林省政府圍繞強(qiáng)化與完善生產(chǎn)安全法治建設(shè)，先后出臺(tái)了《吉林省安全生產(chǎn)條例》《企業(yè)安全生產(chǎn)“五個(gè)一”工程建設(shè)實(shí)施意見》，以及《安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展實(shí)施意見》等法規(guī)條例，一定程度上彌補(bǔ)了以往在安全生產(chǎn)領(lǐng)域法律制度的疏漏，然而，吉林省目前尚未專門制定以保障勞動(dòng)者“勞動(dòng)安全”為目標(biāo)的《勞動(dòng)者職業(yè)安全與健康條例》。盡管2018年3月實(shí)施的《吉林省安全生產(chǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱“新條例”）較2005年6月實(shí)施的原條例在體現(xiàn)條例基本宗旨的“總則”第一條中刪除了“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的內(nèi)容①現(xiàn)行的《吉林省安全生產(chǎn)條例》已由吉林省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)會(huì)員會(huì)第三十八次會(huì)議于2017年12月1日通過，并自2018年3月1日施行?！靶聴l例”第一章總則的第一條為：“為了加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，根據(jù)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》和有關(guān)法律、行政法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例?！本唧w參見：《吉林省安全生產(chǎn)條例》，吉林日?qǐng)?bào) 2017年12月20日第 7 版。，但吉林省現(xiàn)有的勞動(dòng)安全法治建設(shè)仍未在立法的價(jià)值取向上實(shí)現(xiàn)從保障經(jīng)濟(jì)效率的“生產(chǎn)安全”向保障公平正義的“勞動(dòng)安全”轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，勞動(dòng)安全立法的直接目的應(yīng)是保障勞動(dòng)者的生命與健康權(quán)益，保護(hù)主體應(yīng)當(dāng)是在勞動(dòng)生產(chǎn)過程中凸顯其“職業(yè)性”的勞動(dòng)者，而作為一個(gè)沒有特指對(duì)象的政治概念，“人民群眾”不應(yīng)成為勞動(dòng)安全法律體系的保護(hù)主體。[5]由于在“生產(chǎn)安全”與“勞動(dòng)安全”之間存在概念上的混淆，致使在目前吉林省乃至全國(guó)范圍內(nèi)的勞動(dòng)安全立法實(shí)踐中仍未能將預(yù)防和控制職業(yè)危害，保護(hù)勞動(dòng)者的生命健康與職業(yè)安全納入立法目的，從而使集中體現(xiàn)勞動(dòng)者職業(yè)安全的健康衛(wèi)生權(quán)益的保障仍然處于殘缺的狀態(tài)。[6]

其次，勞動(dòng)安全監(jiān)管主體龐雜與監(jiān)管職能分散，致使勞動(dòng)安全監(jiān)管體制運(yùn)行不暢。目前包括吉林省在內(nèi)的全國(guó)勞動(dòng)安全監(jiān)管體系處于一種典型的“九龍治水”的多頭管理格局。其中，安全監(jiān)督部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)安全監(jiān)管，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)職業(yè)病監(jiān)測(cè)防治，勞動(dòng)和社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)工傷保險(xiǎn)、職業(yè)病工傷勞動(dòng)能力鑒定，以及工傷醫(yī)療的康復(fù)及賠付，質(zhì)量監(jiān)督部門負(fù)責(zé)壓力容器與電梯安全的監(jiān)察管理，除此之外，建筑部門、農(nóng)業(yè)部門及交通運(yùn)輸部門分別負(fù)責(zé)建筑安全、農(nóng)業(yè)機(jī)械安全、交通安全及駕駛員健康監(jiān)管。由于尚未建立勞動(dòng)安全監(jiān)管的專職部門，以及各部門間的監(jiān)管活動(dòng)缺乏一定的協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)管職責(zé)的交叉重疊，致使勞動(dòng)安全監(jiān)管長(zhǎng)期處于各自為政的狀態(tài)。勞動(dòng)安全的多頭監(jiān)管不但加劇了各部門間執(zhí)法環(huán)節(jié)的沖突矛盾，也易引發(fā)各部門間在具體勞動(dòng)安全監(jiān)管活動(dòng)中的相互推諉。[7]

再次，勞動(dòng)安全監(jiān)管保障體制機(jī)制建設(shè)滯后，致使生產(chǎn)安全事故隱患與職業(yè)安全衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效防控。一方面，目前吉林省勞動(dòng)安全立法方面存在的“生產(chǎn)安全”與“職業(yè)安全”保障的銜接不暢，誘發(fā)了企業(yè)勞動(dòng)安全責(zé)任落實(shí)的不對(duì)稱行為，考慮到職業(yè)病誘發(fā)因素相較于生產(chǎn)安全事故誘發(fā)因素的長(zhǎng)期性和隱蔽性，企業(yè)更傾向于在短期內(nèi)通過“大干快上”的突擊作業(yè)以求達(dá)到各項(xiàng)安全生產(chǎn)檢查工作的標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)職業(yè)病等嚴(yán)重影響勞動(dòng)者職業(yè)安全健康權(quán)益的問題缺乏足夠重視。另一方面，長(zhǎng)期以來運(yùn)動(dòng)式的排查活動(dòng)而非常態(tài)化的制度監(jiān)管，致使省內(nèi)部分中小企業(yè)雇主疏于勞動(dòng)安全保障投入，企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備陳舊、勞動(dòng)條件落后、工作環(huán)境惡劣，勞動(dòng)安全基礎(chǔ)建設(shè)薄弱；部分用人單位存在勞動(dòng)安全衛(wèi)生防護(hù)用品欠缺或不按期發(fā)放、任意延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間，以及職工安全教育培訓(xùn)活動(dòng)流于形式等問題；更有甚者采取各種手段規(guī)避勞動(dòng)安全執(zhí)法，諸如向其他生產(chǎn)單位借勞動(dòng)防護(hù)用具應(yīng)付執(zhí)法檢查、向執(zhí)法部門提供偽造的生產(chǎn)施工圖紙或職工健康檢查表、以工作崗位或待遇條件脅迫職工對(duì)執(zhí)法部門保持緘默，以及通過尋租游說活動(dòng)同執(zhí)法部門串通合謀瞞報(bào)謊報(bào)安全事故及損失等。與此同時(shí)，在地方政府同管轄內(nèi)個(gè)別企業(yè)存在復(fù)雜利益糾葛的環(huán)境下，相關(guān)主管部門對(duì)涉事企業(yè)的柔性化處理，促使企業(yè)通過“愿打認(rèn)罰”的姿態(tài)息事寧人，從而進(jìn)一步助長(zhǎng)了企業(yè)在勞動(dòng)安全責(zé)任落實(shí)與管理方面的道德風(fēng)險(xiǎn)。

最后，企業(yè)工會(huì)勞動(dòng)安全維權(quán)職能的虛置化，不僅使工會(huì)面臨著黨政維穩(wěn)期望與職工維權(quán)期望的兩難境地，也致使本應(yīng)發(fā)揮事前預(yù)防積極作用的工會(huì)主導(dǎo)的勞動(dòng)安全集體協(xié)商，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N事后補(bǔ)救的被動(dòng)機(jī)制。一方面，由于在文化程度與專業(yè)素質(zhì)上的層次差異，許多企業(yè)工會(huì)的工作人員對(duì)工會(huì)參與勞動(dòng)安全保護(hù)的認(rèn)識(shí)，仍停留在對(duì)企業(yè)勞動(dòng)安全管理的行政性事務(wù)提供支持、協(xié)助和配套工作這一層面，進(jìn)而將常規(guī)性的安全巡查工作錯(cuò)誤地等同于勞動(dòng)安全保護(hù)的主要工作或甚至全部工作，忽視了工會(huì)組織在勞動(dòng)安全保護(hù)工作中的源頭參與及教育引導(dǎo)職能的發(fā)揮。[8]另一方面，現(xiàn)行體制下各類企業(yè)工會(huì)組織對(duì)企業(yè)管理層或資方的較強(qiáng)依附性，決定了工會(huì)在維護(hù)職工勞動(dòng)安全的合法權(quán)益方面難以立場(chǎng)堅(jiān)定地代表勞方同用人單位展開平等協(xié)商。與此同時(shí)，當(dāng)前省內(nèi)各級(jí)工會(huì)組織在參與勞動(dòng)安全保障工作的過程中，通常將大量的人力、物力和財(cái)力投入到對(duì)生產(chǎn)安全事故或職業(yè)病傷亡人員及其家屬的安撫、賠償?shù)壬坪蠊ぷ?，并沒有通過積極參與用人單位勞動(dòng)安全事故防治體系的建構(gòu)，充分發(fā)揮工會(huì)主導(dǎo)的集體協(xié)商在勞動(dòng)安全保障方面的事前預(yù)防作用。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家勞動(dòng)安全監(jiān)管與保障的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

（一）美國(guó)勞動(dòng)安全監(jiān)管與保障的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

1970年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《職業(yè)安全衛(wèi)生法》（OSH Act），作為美國(guó)職業(yè)安全衛(wèi)生領(lǐng)域的基本法，該法旨在最大限度地保障勞動(dòng)者在安全和健康的條件下工作。依據(jù)《職業(yè)安全衛(wèi)生法》，美國(guó)先后成立了職業(yè)安全衛(wèi)生管理局（OSHA）、職業(yè)安全與衛(wèi)生研究所（NIOSH），以及職業(yè)安全與衛(wèi)生審查委員會(huì)（OSHRC），逐步形成了比較完善的職業(yè)安全與衛(wèi)生組織體系與監(jiān)管體制。其中，作為美國(guó)職業(yè)安全與衛(wèi)生領(lǐng)域的行政管理機(jī)構(gòu)，隸屬于美國(guó)勞工部的OSHA 主要通過制定和實(shí)施職業(yè)安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、提供安全培訓(xùn)與安全教育援助，保證所有勞動(dòng)者擁有安全健康的工作條件；作為美國(guó)職業(yè)安全與衛(wèi)生領(lǐng)域的研究機(jī)構(gòu)，隸屬于美國(guó)衛(wèi)生與人類服務(wù)部疾病控制與預(yù)防中心的NIOSH 主要在從事科學(xué)研究工作的基礎(chǔ)上，為預(yù)防工傷事故與職業(yè)病的發(fā)生，以及改善工作場(chǎng)所的安全衛(wèi)生狀況，提供職業(yè)安全衛(wèi)生的標(biāo)準(zhǔn)與建議；而作為美國(guó)職業(yè)安全衛(wèi)生領(lǐng)域的司法機(jī)構(gòu)，OSHRC 獨(dú)立于美國(guó)政府部門，主要負(fù)責(zé)監(jiān)察監(jiān)督OSHA 的執(zhí)法行為，裁決OSHA 在執(zhí)法過程中同企業(yè)雇主產(chǎn)生的糾紛。

美國(guó)職業(yè)安全與衛(wèi)生的監(jiān)管工作主要包含職業(yè)安全與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的制定、職業(yè)安全與衛(wèi)生的記錄報(bào)告、職業(yè)安全與衛(wèi)生的監(jiān)察監(jiān)督，以及對(duì)職業(yè)安全與衛(wèi)生違法行為的處罰。具體而言，首先，針對(duì)職業(yè)安全與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的制定，美國(guó)國(guó)會(huì)本身并不頒布職業(yè)安全和健康衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，而是依據(jù)《職業(yè)安全衛(wèi)生法》將該權(quán)力交由OSHA行使，OSHA 既可以根據(jù)自己的計(jì)劃制定標(biāo)準(zhǔn)，也可以在充分汲取由NIOSH 發(fā)布的職業(yè)安全與衛(wèi)生建議，以及由民間標(biāo)準(zhǔn)制定組織提供的標(biāo)準(zhǔn)提議的基礎(chǔ)上，決定發(fā)起制定或修訂標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)過由廠方、工會(huì)代表、專業(yè)人員、政府官員等各利益相關(guān)方圍繞標(biāo)準(zhǔn)制定與修改廣泛參與的提議、復(fù)審、評(píng)議和聽證等環(huán)節(jié)后，最終形成的標(biāo)準(zhǔn)由OSHA 總部審核通過并發(fā)布實(shí)施。[9]其次，針對(duì)職業(yè)安全與衛(wèi)生的記錄報(bào)告，OSHA 自2015年起開始執(zhí)行最新的記錄報(bào)告管理制度，規(guī)定雇主必須將發(fā)生任何與工作相關(guān)且致使雇員死亡的事故在8 小時(shí)內(nèi)向OSHA 報(bào)告，將所有與工作相關(guān)的雇員住院治療、截肢或眼睛損傷事故在24 小時(shí)內(nèi)向OSHA 報(bào)告。與此同時(shí)，OSHA 要求雇主必須根據(jù)自身所從事的不同行業(yè)類型，填寫和維護(hù)與工作相關(guān)的傷害與疾病記錄。[10]再次，針對(duì)職業(yè)安全與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督監(jiān)察，OSHA 對(duì)工作場(chǎng)所進(jìn)行突擊檢查，禁止事先通知。與此同時(shí)，OSHA 根據(jù)行業(yè)特征與企業(yè)履行職業(yè)安全衛(wèi)生法律責(zé)任的具體情況，圍繞豐富與完善職業(yè)安全健康衛(wèi)生監(jiān)管的策略和措施，制訂了包括法規(guī)強(qiáng)制執(zhí)行、教育訓(xùn)練與遵從協(xié)助，以及自愿與共同合作在內(nèi)的多元化的激勵(lì)引導(dǎo)方案。[11]最后，針對(duì)職業(yè)安全與衛(wèi)生違法行為的處罰，OSHA 根據(jù)企業(yè)違規(guī)性質(zhì)在將違規(guī)行為劃分為非嚴(yán)重性、嚴(yán)重性、蓄意性和重復(fù)性四個(gè)類型的基礎(chǔ)上，對(duì)違規(guī)雇主作出7000-70000 美元的罰金處罰，并列出解決危害因素的期限。為保障職業(yè)安全與健康衛(wèi)生執(zhí)法工作的有效運(yùn)行，OSHA 通過引入復(fù)查制度和司法審查制度，賦予企業(yè)雇主向OSHRC 對(duì)OSHA 的處罰結(jié)果申請(qǐng)復(fù)查，以及對(duì)OSHRC 的復(fù)查結(jié)果向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹪V訟的權(quán)利。

作為美國(guó)職業(yè)安全與健康衛(wèi)生監(jiān)管的核心執(zhí)法機(jī)關(guān)，OSHA 在成立初期即面臨著執(zhí)法效果不理想、執(zhí)法力量不足、執(zhí)法權(quán)威較弱、執(zhí)法手段單一的問題。對(duì)此，OSHA 通過加強(qiáng)執(zhí)法人員隊(duì)伍建設(shè)、創(chuàng)新執(zhí)法手段、廣泛吸收社會(huì)力量參與，以及完善信息公開制度等一系列改革舉措，成功走出執(zhí)法困境。[12]OSHA 現(xiàn)已成為發(fā)達(dá)國(guó)家以行政機(jī)構(gòu)的自我改革創(chuàng)新推進(jìn)行政執(zhí)法成效提升的典型案例。

（二）德國(guó)勞動(dòng)安全監(jiān)管與保障的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

自1839年普魯士王國(guó)國(guó)務(wù)部頒布了德國(guó)歷史上第一部關(guān)于勞動(dòng)保護(hù)的法律《勞動(dòng)保護(hù)法》至今，歷經(jīng)近180年的發(fā)展，德國(guó)建立了由聯(lián)邦政府法律法規(guī)與行業(yè)工傷事故保險(xiǎn)聯(lián)合會(huì)規(guī)則規(guī)定共同構(gòu)成的“雙軌制”勞動(dòng)安全法律體系，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步形成了政府部門勞動(dòng)監(jiān)察與工傷保險(xiǎn)協(xié)會(huì)自治管理的“雙軌制”勞動(dòng)安全保障體制。在德國(guó)的勞動(dòng)安全法律體系中，《勞動(dòng)保護(hù)法》與《勞動(dòng)安全法》是聯(lián)邦政府在職業(yè)安全與健康領(lǐng)域頒布的兩部最主要的法律法規(guī)。其中，前者的法律規(guī)制對(duì)象主要是企業(yè)雇主，要求企業(yè)雇主必須對(duì)影響勞動(dòng)者安全和健康的工作環(huán)境問題采取必要措施，避免生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，確保勞動(dòng)者在工作崗位上的職業(yè)安全與健康權(quán)益，即使發(fā)生事故，也應(yīng)通過各種救濟(jì)機(jī)制使勞動(dòng)者盡可能回到工作崗位上；后者的法律規(guī)制對(duì)象主要是企業(yè)安全專員，規(guī)定在企業(yè)安全水平不達(dá)標(biāo)的條件下，職業(yè)安全專業(yè)人員有權(quán)利要求企業(yè)停產(chǎn)整頓。[13]另一方面，作為行業(yè)自治立法，由行業(yè)工傷事故保險(xiǎn)聯(lián)合會(huì)頒布的《工傷事故保險(xiǎn)聯(lián)合會(huì)守則》在《企業(yè)事故保險(xiǎn)法》的基礎(chǔ)上，規(guī)定了在職業(yè)安全事故發(fā)生的條件下，企業(yè)雇主不承擔(dān)民事賠償責(zé)任，而是由企業(yè)參保人向法定工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)工傷待遇，即明確了以保險(xiǎn)形式解決勞動(dòng)安全事故及糾紛的程序和機(jī)制。

在“雙軌制”的德國(guó)勞動(dòng)安全監(jiān)管體制下，一方面，由聯(lián)邦和州政府的各勞動(dòng)保護(hù)機(jī)關(guān)開展的勞動(dòng)保護(hù)與勞動(dòng)監(jiān)察，其工作重點(diǎn)在于制定和實(shí)施各級(jí)政府的勞動(dòng)安全法律法規(guī)，以及對(duì)企業(yè)的勞動(dòng)保護(hù)進(jìn)行監(jiān)察和引導(dǎo)；另一方面，作為具有勞動(dòng)保護(hù)監(jiān)管法定職責(zé)的非營(yíng)利性的半官方自治機(jī)構(gòu)，行業(yè)工傷事故保險(xiǎn)聯(lián)合會(huì)圍繞勞動(dòng)保護(hù)與勞動(dòng)監(jiān)察，其工作重點(diǎn)在于制定行業(yè)安全和職業(yè)健康保護(hù)的各項(xiàng)規(guī)定與規(guī)則，為企業(yè)提供預(yù)防生產(chǎn)安全事故和職業(yè)危害的專業(yè)咨詢與事故救助，對(duì)企業(yè)勞動(dòng)安全負(fù)責(zé)人進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，以及為勞動(dòng)者（參保人）提供預(yù)防、復(fù)原和治療等勞動(dòng)安全保障。[14]目前德國(guó)按照工業(yè)行業(yè)類別設(shè)立了9 大行業(yè)工傷保險(xiǎn)聯(lián)合會(huì)和26 家公共事業(yè)工傷事故保險(xiǎn)聯(lián)合會(huì)，作為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的先決條件，企業(yè)雇主需要在其所在行業(yè)的工傷事故保險(xiǎn)聯(lián)合會(huì)進(jìn)行申報(bào)并參加工傷保險(xiǎn)，行業(yè)工傷事故保險(xiǎn)聯(lián)合會(huì)在政府的監(jiān)督下依法強(qiáng)制企業(yè)繳納工傷保險(xiǎn)并督促企業(yè)采取安全防范措施，對(duì)企業(yè)違法行為實(shí)施處罰。

與此同時(shí)，勞動(dòng)保護(hù)監(jiān)察員制度與勞、資、專家、廠醫(yī)四方協(xié)調(diào)機(jī)制是德國(guó)勞動(dòng)安全監(jiān)管體制的兩項(xiàng)重要的制度安排。一方面，作為德國(guó)勞動(dòng)安全監(jiān)管的主要執(zhí)法者，勞動(dòng)保護(hù)監(jiān)察員的檢查執(zhí)法措施包括調(diào)查、提出整改建議、聽證、強(qiáng)制性罰款和拘留等。勞動(dòng)保護(hù)監(jiān)察員的主要職責(zé)在于引導(dǎo)企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行勞動(dòng)安全組織與制度建設(shè)，形成良好的勞動(dòng)安全組織結(jié)構(gòu)、制度安排和工作流程，最大限度地避免勞動(dòng)安全事故的發(fā)生。[15]另一方面，在圍繞勞動(dòng)安全保護(hù)與事故預(yù)防所建立的企業(yè)雇主、工會(huì)、勞動(dòng)安全專家與企業(yè)醫(yī)師四方協(xié)調(diào)機(jī)制中，企業(yè)雇主和工會(huì)根據(jù)企業(yè)勞動(dòng)安全的現(xiàn)狀分析，共同決策確定任用企業(yè)勞動(dòng)安全專家和企業(yè)醫(yī)師，后者承擔(dān)企業(yè)勞動(dòng)安全危害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、企業(yè)安全技術(shù)與勞動(dòng)者健康檢查、教育培訓(xùn)和記錄上報(bào)等勞動(dòng)安全監(jiān)管的預(yù)防性職責(zé)，四方共同決定企業(yè)勞動(dòng)安全管理維護(hù)任務(wù)。除此之外，加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)者職業(yè)安全與健康衛(wèi)生的基礎(chǔ)科學(xué)研究，完善勞動(dòng)保護(hù)監(jiān)察員的選拔培訓(xùn)，改進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)管理組織與勞動(dòng)保護(hù)管理系統(tǒng)建設(shè)等舉措，也是德國(guó)勞動(dòng)安全監(jiān)管與保障的主要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（三）日本勞動(dòng)安全監(jiān)管與保障的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

作為日本現(xiàn)行勞動(dòng)法律法規(guī)體系的基點(diǎn)，1947年《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》的頒行是日本勞動(dòng)安全立法的里程碑，該法圍繞保障勞動(dòng)安全與職業(yè)衛(wèi)生，對(duì)防止生產(chǎn)傷亡事故、安全健康教育，以及體檢與職業(yè)病預(yù)防等方面做出了具體規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，1972年頒布的《勞動(dòng)安全與衛(wèi)生法》作為日本勞動(dòng)安全與職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管的主要法律，在對(duì)各類生產(chǎn)事故預(yù)防、安全衛(wèi)生管理，以及工傷與職業(yè)病防治等具體領(lǐng)域進(jìn)行明確規(guī)范的同時(shí)，現(xiàn)已圍繞新化學(xué)物質(zhì)與有害信息、中小企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生管理，以及危險(xiǎn)化學(xué)品分類及標(biāo)識(shí)等問題進(jìn)行了多次的修改與完善。[16]《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》、《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》、《勞動(dòng)災(zāi)害防止團(tuán)體法》等法律法規(guī)，同厚生勞動(dòng)省出臺(tái)的各種規(guī)則條例與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，共同構(gòu)成了日本勞動(dòng)安全職與業(yè)衛(wèi)生法律框架，為相關(guān)部門實(shí)施勞動(dòng)安全與職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)督管理提供了法律依據(jù)。

在勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)與管理體系方面，2001年，日本厚生省與勞動(dòng)省合并成立了厚生勞動(dòng)省，合并后的部門在結(jié)合原有兩個(gè)部門安全生產(chǎn)管理與職業(yè)病防治職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化了勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)管的中央垂直管理體系。厚生勞動(dòng)省內(nèi)設(shè)勞動(dòng)基準(zhǔn)局等11 個(gè)局和8 個(gè)部，負(fù)責(zé)管理中央政府勞動(dòng)安全衛(wèi)生工作；與此同時(shí)，厚生勞動(dòng)者截至目前已在日本47 個(gè)都道府縣分別設(shè)立47 個(gè)地方勞動(dòng)局和347 個(gè)勞動(dòng)基準(zhǔn)監(jiān)督署，具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)管工作；此外，厚生勞動(dòng)省還設(shè)有勞動(dòng)安全衛(wèi)生綜合研究所等直屬科研機(jī)構(gòu)，為勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)管部門的各項(xiàng)決策提供技術(shù)支持。[17]在監(jiān)管職責(zé)的具體劃分上，厚生勞動(dòng)省負(fù)責(zé)制定勞動(dòng)安全與職業(yè)衛(wèi)生相關(guān)的政策法規(guī)、安全生產(chǎn)五年規(guī)劃和年度勞動(dòng)災(zāi)害預(yù)防政策方針，并對(duì)地方監(jiān)管部門進(jìn)行管理和指導(dǎo)；地方勞動(dòng)局與勞動(dòng)基準(zhǔn)監(jiān)督署分別監(jiān)督指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)勞動(dòng)基準(zhǔn)監(jiān)督署和分管企業(yè)的勞動(dòng)安全衛(wèi)生工作，各級(jí)地方勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的勞動(dòng)安全衛(wèi)生事故進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，并將地方監(jiān)督指導(dǎo)政策執(zhí)行與勞動(dòng)安全衛(wèi)生狀況向上級(jí)主管部門報(bào)告。[18]此外，除厚生勞動(dòng)省垂直管理的政府監(jiān)管組織體系外，諸如日本勞動(dòng)安全衛(wèi)生協(xié)會(huì)、日本礦山安全衛(wèi)生協(xié)會(huì)等非政府組織也可在政府監(jiān)管部門授權(quán)委托的條件下，行使勞動(dòng)安全衛(wèi)生的檢查監(jiān)督職能。

在勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)管的具體機(jī)制與措施方面，日本目前設(shè)有勞動(dòng)基準(zhǔn)監(jiān)督官、產(chǎn)業(yè)安全專門官和勞動(dòng)健康專門官等各類勞動(dòng)安全衛(wèi)生專職監(jiān)督官員，這些官員按照具體的監(jiān)督職能大致分為兩類，其中，具有司法警察權(quán)限的監(jiān)察官員對(duì)企業(yè)勞動(dòng)安全衛(wèi)生的執(zhí)法狀況進(jìn)行檢查，對(duì)企業(yè)呈報(bào)的各種勞動(dòng)安全衛(wèi)生材料展開審核與調(diào)查，有權(quán)對(duì)違法企業(yè)處以停工檢查和提出訴訟，無權(quán)確定和收受罰款；相關(guān)技術(shù)官員主要對(duì)企業(yè)勞動(dòng)安全衛(wèi)生狀況進(jìn)行技術(shù)層面的檢查工作，對(duì)勞動(dòng)安全衛(wèi)生的風(fēng)險(xiǎn)因素和事故隱患提出具體的整改意見。與此同時(shí)，日本建立了以職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師制度和“職業(yè)衛(wèi)生三管理”制度為主要內(nèi)容的企業(yè)勞動(dòng)衛(wèi)生管理制度。一方面，《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》對(duì)企業(yè)聘用職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師、職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師的工作職責(zé)，以及職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師的資質(zhì)進(jìn)行了嚴(yán)格而詳細(xì)的規(guī)定；另一方面，圍繞作業(yè)環(huán)境測(cè)定、評(píng)估和改進(jìn)、作業(yè)時(shí)間合理化、作業(yè)方法改進(jìn)和個(gè)體防護(hù)裝備使用，以及健康檢查、事后措施與保健指導(dǎo)等內(nèi)容所建立的作業(yè)環(huán)境管理、作業(yè)管理與健康管理的“職業(yè)衛(wèi)生三管理”制度，為勞動(dòng)者的職業(yè)安全衛(wèi)生提供了全方位的制度保障。[19]此外，日本企業(yè)還通過推行職業(yè)衛(wèi)生教育與提供健康保護(hù)指導(dǎo)計(jì)劃，致力于實(shí)現(xiàn)作業(yè)傷害防范與勞動(dòng)者健康管理工作的常態(tài)化。

四、完善吉林省勞動(dòng)安全監(jiān)管的基本路徑與對(duì)策建議

（一）完善吉林省勞動(dòng)安全監(jiān)管的基本路徑

盡管發(fā)達(dá)國(guó)家在勞動(dòng)安全監(jiān)管領(lǐng)域積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但鑒于勞動(dòng)安全領(lǐng)域制度環(huán)境的顯著差異，完善吉林省勞動(dòng)安全監(jiān)管的基本路徑不應(yīng)局限于全盤照搬國(guó)外模式或經(jīng)驗(yàn)；與此同時(shí)，吉林省勞動(dòng)安全監(jiān)管在組織與制度層面的調(diào)整和改革，不應(yīng)完全脫離于我國(guó)勞動(dòng)安全監(jiān)管法律法規(guī)框架與相關(guān)職能機(jī)構(gòu)組織體系。應(yīng)當(dāng)在基于吉林省勞動(dòng)安全基本省情的同時(shí)，充分結(jié)合我國(guó)勞動(dòng)安全的基本國(guó)情，針對(duì)當(dāng)前吉林省勞動(dòng)安全監(jiān)管存在的主要問題，選擇性地吸收借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家勞動(dòng)安全監(jiān)管的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探尋并總結(jié)吉林省勞動(dòng)安全監(jiān)管的完善路徑。

其一，糾正將生產(chǎn)安全等同于勞動(dòng)安全的錯(cuò)誤認(rèn)知。在勞動(dòng)安全監(jiān)管的各項(xiàng)制度安排與政策落實(shí)中，須將勞動(dòng)者職業(yè)健康與衛(wèi)生安全的監(jiān)管置于同生產(chǎn)安全監(jiān)管同等重要的地位。鑒于目前吉林省職業(yè)衛(wèi)生保障工作進(jìn)展相對(duì)緩慢，勞動(dòng)者職業(yè)病防治存在短板，未來吉林省勞動(dòng)安全監(jiān)管的工作重心應(yīng)向勞動(dòng)者職業(yè)健康與衛(wèi)生安全監(jiān)管領(lǐng)域適當(dāng)傾斜。

其二，著重通過制度建設(shè)提高勞動(dòng)安全的監(jiān)管成效。近年來，吉林省圍繞落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任展開了一系列安全排查與專項(xiàng)治理等活動(dòng)，安全生產(chǎn)監(jiān)管取得了一定的工作成效，然而，與常規(guī)性的突擊檢查相比，這種運(yùn)動(dòng)式的排查整治活動(dòng)難以系統(tǒng)性根除企業(yè)或用人單位的勞動(dòng)安全事故隱患。應(yīng)從監(jiān)管部門的隊(duì)伍建設(shè)與執(zhí)法方式、企業(yè)內(nèi)部安全責(zé)任落實(shí)的各項(xiàng)規(guī)章制度，以及社會(huì)組織服務(wù)咨詢職能的有效參與等層面完善各項(xiàng)制度建設(shè)，確保監(jiān)管工作與責(zé)任落實(shí)的常態(tài)化，形成勞動(dòng)安全監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制。

其三，轉(zhuǎn)變“輕事前、重事后”的勞動(dòng)安全監(jiān)管理念。強(qiáng)調(diào)積極的事前預(yù)防是發(fā)達(dá)國(guó)家勞動(dòng)安全監(jiān)管的重中之重，以各種事前預(yù)防機(jī)制的有效建立實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)安全的源頭治理，是最大限度地降低生產(chǎn)安全事故隱患與職業(yè)病危害風(fēng)險(xiǎn)的基本途徑。從吉林省近年來發(fā)生的多起生產(chǎn)安全事故的處理情況來看，對(duì)事故受害方的賠償及對(duì)責(zé)任主體的問責(zé)等事后救濟(jì)工作盡管能夠落實(shí)到位，但與致死致殘等各類生產(chǎn)安全事故與職業(yè)病對(duì)勞動(dòng)者人身安全與健康所造成的不可逆轉(zhuǎn)的損害相比，事后救濟(jì)對(duì)勞動(dòng)者勞動(dòng)權(quán)益的保障不乏有亡羊補(bǔ)牢之嫌。由此，應(yīng)通過建立吉林省勞動(dòng)安全事故防控體系，補(bǔ)齊勞動(dòng)安全監(jiān)管事前預(yù)防工作的短板。

（二）完善吉林省勞動(dòng)安全監(jiān)管的具體對(duì)策建議

首先，完善勞動(dòng)安全監(jiān)管的立法工作。應(yīng)在對(duì)“生產(chǎn)安全”與“勞動(dòng)安全”進(jìn)行明確概念區(qū)分的基礎(chǔ)上，將預(yù)防和控制職業(yè)危害，保護(hù)勞動(dòng)者的生命健康與職業(yè)安全納入到吉林省勞動(dòng)安全的立法規(guī)范中。具體而言，在現(xiàn)行《吉林省安全生產(chǎn)條例》的基礎(chǔ)上，制定并出臺(tái)《吉林省安全生產(chǎn)與職業(yè)安全健康條例》作為吉林省勞動(dòng)安全監(jiān)管的地方性基本法規(guī)，以此推動(dòng)吉林省“生產(chǎn)安全”同“職業(yè)安全”在勞動(dòng)安全監(jiān)管立法層面的銜接。與此同時(shí)，應(yīng)在明確勞動(dòng)安全監(jiān)管責(zé)任的基礎(chǔ)上，通過進(jìn)一步細(xì)化勞動(dòng)安全監(jiān)管的執(zhí)法規(guī)范與程序，確保勞動(dòng)安全監(jiān)管的相關(guān)法規(guī)條例的可操作性。進(jìn)一步地，在生產(chǎn)安全事故與職業(yè)病危害的處罰力度方面，可參照美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的重罰威懾機(jī)制，通過加大處罰力度，增加勞動(dòng)安全的違法成本，倒逼企業(yè)或用人單位加大勞動(dòng)安全保障投入。

其次，優(yōu)化勞動(dòng)安全監(jiān)管的組織體系。鑒于目前吉林省勞動(dòng)安全監(jiān)管中存在的主體龐雜與職能分散問題，可結(jié)合參照美國(guó)與日本的勞動(dòng)安全監(jiān)管組織體系，將目前分散在安全監(jiān)督部門、衛(wèi)生部門、勞動(dòng)與社會(huì)保障部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、交通運(yùn)輸部門等執(zhí)法部門的勞動(dòng)安全監(jiān)管職能集中到一個(gè)專職部門，抽調(diào)精干人力，建立一個(gè)獨(dú)立、統(tǒng)一的勞動(dòng)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。具體而言，成立直接隸屬于吉林省政府的吉林省勞動(dòng)安全監(jiān)管委員會(huì)，統(tǒng)籌安排全省范圍內(nèi)的勞動(dòng)安全監(jiān)管工作，委員會(huì)下設(shè)市級(jí)勞動(dòng)安全監(jiān)管辦公室，具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的勞動(dòng)安全監(jiān)管，以此扭轉(zhuǎn)吉林省勞動(dòng)安全監(jiān)管中長(zhǎng)期存在的多頭管理和“九龍治水”格局。

復(fù)次，創(chuàng)新勞動(dòng)安全責(zé)任落實(shí)的體制機(jī)制。一方面，建立完善吉林省勞動(dòng)安全地方標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)煤礦、化工、危險(xiǎn)品制造、建筑施工等全省范圍內(nèi)生產(chǎn)安全事故及職業(yè)病高發(fā)行業(yè)，在嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家與行業(yè)現(xiàn)行的生產(chǎn)安全與職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，設(shè)定更高的地方標(biāo)準(zhǔn)，在“雙標(biāo)準(zhǔn)”體系下，分別對(duì)定期考核達(dá)到或超過吉林省地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，以及達(dá)不到現(xiàn)行國(guó)家與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)予以相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)與懲處，在勞動(dòng)安全責(zé)任落實(shí)方面形成有效的激勵(lì)約束。另一方面，應(yīng)在進(jìn)一步明確政府與企業(yè)兩大勞動(dòng)安全責(zé)任主體的基礎(chǔ)上，建立監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制與企業(yè)法定代表人負(fù)責(zé)制的雙向責(zé)任落實(shí)體制。此外，為強(qiáng)化企業(yè)勞動(dòng)安全的責(zé)任落實(shí)，可參照德國(guó)和日本的勞動(dòng)監(jiān)察官員制度，在吉林省設(shè)立勞動(dòng)安全督察專員，賦予其對(duì)勞動(dòng)安全違法企業(yè)行使停工檢查和提起訴訟等權(quán)力。

最后，強(qiáng)化工會(huì)組織勞動(dòng)安全監(jiān)督保護(hù)職能。應(yīng)不斷完善工會(huì)組織勞動(dòng)安全保障的各項(xiàng)規(guī)章制度，協(xié)同勞動(dòng)安全監(jiān)管部門針對(duì)具體勞動(dòng)安全問題研究制定各項(xiàng)工作機(jī)制，擴(kuò)大工會(huì)組織勞動(dòng)安全監(jiān)督保護(hù)工作覆蓋面。具體而言，其一，應(yīng)協(xié)同勞動(dòng)安全監(jiān)管部門建立舉報(bào)人保護(hù)機(jī)制，充分保障舉報(bào)人的權(quán)益，讓企業(yè)員工充分發(fā)揮勞動(dòng)安全內(nèi)部監(jiān)督作用。其二，應(yīng)參照德國(guó)的企業(yè)雇主、工會(huì)、勞動(dòng)安全專家與企業(yè)醫(yī)師四方協(xié)調(diào)機(jī)制，圍繞企業(yè)勞動(dòng)安全危害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、企業(yè)安全技術(shù)與勞動(dòng)者健康檢查，以及勞動(dòng)安全教育培訓(xùn)等具體事宜，在全省范圍內(nèi)的各類型企業(yè)中建立由工會(huì)組織主導(dǎo)的勞動(dòng)安全集體協(xié)商協(xié)調(diào)機(jī)制。其三，參照日本企業(yè)工會(huì)在勞動(dòng)者職業(yè)健康保護(hù)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定并出臺(tái)由工會(huì)組織牽頭的、由勞動(dòng)安全相關(guān)監(jiān)管部門提供專業(yè)技術(shù)咨詢服務(wù)的“吉林省勞動(dòng)者職業(yè)健康規(guī)劃方案”，定期為勞動(dòng)者提供職業(yè)衛(wèi)生教育與健康保護(hù)咨詢服務(wù)。