許緣

2019年以來，電子煙頻頻登上“熱搜榜”。除了受消費者追捧促成品牌叢生外，更多是吸食電子煙致人患病甚至死亡等“負面輿論”，部分國家和地區(qū)把電子煙納入禁售范圍，將電子煙推向風口浪尖。

作為全球最大的電子煙消費市場，美國對電子煙的銷售監(jiān)管，特別是對青少年的禁售管控也趨于嚴格，全面禁售新奇口味電子煙被逐漸提上議事日程。

美國人對于電子煙究竟怎么看？

“中國制造、歐美消費”

目前，市面上電子煙產品多分為三大種類：加熱不燃燒的煙草制品、含有尼古丁的電子霧化系統(tǒng)和不含有尼古丁的電子霧化系統(tǒng)。

在我國，電子煙近年來成為新興且高速增長的行業(yè)，消費人群大幅增長，生產電子煙的企業(yè)數(shù)量不斷攀升。

根據(jù)《財經國家周刊》記者從中國電子商會電子煙行業(yè)委員會獲得的資料，2018年我國民營電子煙企業(yè)銷售總額達到337.5億元，其中出口額占銷售總額85%，內銷額僅占15%。同時，目前我國電子煙民營企業(yè)產量占全球總產量的95%，出口量約占90%，形成“中國制造、歐美消費”的產業(yè)格局，凸顯我國電子煙企業(yè)在全球市場的獨占性。

特別值得一提的是深圳，其電子煙產量約占全球總量的90%，擁有完整的產業(yè)鏈及500多家電子煙企業(yè)。

監(jiān)管失位 輿論普遍認為，悲劇的發(fā)生是FDA對電子煙的監(jiān)管程度不到位而造成的。

清華大學公共健康與技術監(jiān)管研究課題組不久前發(fā)布《公共健康與技術監(jiān)管研究報告之電子煙產業(yè)監(jiān)管狀況報告（2019）》。課題組負責人、清華大學社會學系副教授嚴飛告訴記者，中國是目前世界電子煙行業(yè)最大的生產國和出口國，全球消費的電子煙絕大部分都由我國民營企業(yè)生產?？傮w而言，我國電子煙民營企業(yè)在國際貿易中占有絕對競爭優(yōu)勢。

但是，清華大學社會科學院全球化研究中心研究員王海宇也指出，目前電子煙正面臨基礎研究不足、質量安全問題突出、標準缺失和監(jiān)管不力等一系列挑戰(zhàn)。如何有效監(jiān)管電子煙行業(yè)，促使該行業(yè)健康持續(xù)有序發(fā)展，成為社會和市場的關注焦點。

10月1日，新修訂的《深圳經濟特區(qū)控制吸煙條例》開始實施，引人注目地將電子煙納入控煙范圍。此前《杭州市公共場所控制吸煙條例》也明確，吸煙是指吸入、呼出煙草的煙霧或有害電子煙氣霧，以及持有點燃的煙草制品的行為。

未來，這項“科技時尚消費品”將如何面對政府監(jiān)管的考驗，已進入全球監(jiān)管者的考慮范圍。

為何舍近求遠？

美國是全球領先的電子煙消費市場，但其消費的絕大多數(shù)蒸汽產品都由中國生產，這其中包括多重原因。

其一，美國食品藥品管理局（FDA）對美國電子液體香料實施非常嚴格的限制。雖然美國政府對來自中國的電子煙加征25%的關稅，但美國企業(yè)卻依然選擇在中國建廠或委托生產電子煙，再將成品從中國進口以滿足本土市場需求實現(xiàn)利益最大化。

美國是全球領先的電子煙消費市場，但其消費的絕大多數(shù)蒸汽產品都由中國生產。

FDA規(guī)定，2016年8月8日以后生產的產品，沒有FDA銷售指令則禁止銷售。這意味著企業(yè)需要對每一種新產品投入數(shù)百萬美元以獲得上市前煙草應用（PMTA）的批準，導致罕有一家獨立制造商情愿冒險花費巨大成本。與此同時，也不會有企業(yè)愿意生產2016年以前的過時產品。

其二，中國自2003年以來一直大規(guī)模生產電子煙和其他蒸汽設備。卓藝和斯莫克等中國知名制造商已經從事生產十年之久或更長，中國制造商更了解電子煙市場，且所需部件都在中國制造。同時，中國生產商擁有電子煙行業(yè)非常缺乏的設計師和工程師，而這種基礎設施和人才隊伍無法一蹴而就。

概言之，在任何地方開設一家大規(guī)模生產電子煙設備的新工廠都極其昂貴，而美國材料和勞動力成本又遠遠高于中國。美國電子煙協(xié)會主席格里高里·康利表示，美國為數(shù)不多的電子煙設備制造商根本沒有能力提高產量來滿足美國電子煙市場需求。例如，Smoking Vapor公司2015年在中國開設了一家工廠，該公司有關負責人表示，“我們無法在美國制造，因為缺乏零部件以及零部件供應鏈和物流等問題，加上美國國內缺乏電子煙特定的制造專業(yè)知識?！?/p>

數(shù)據(jù)顯示，美國市場上銷量前五名的“小煙（僅含煙桿和煙彈的電子煙）”品牌中，有3家由中國工廠代工，銷量前五名的“大煙（大煙霧型電子煙）”品牌則全部由中國代工廠生產。以美國最大的電子煙生產商JUUL為例，該企業(yè)2018年營業(yè)收入超過10億美元，其生產的產品占領了美國四分之三的電子煙市場，其電子煙設備也是在中國深圳制造的。

康利表示，對絕大多數(shù)美國消費者來說，他們不會選擇美國制造的電子煙，而寧愿選擇征收關稅的中國制造的電子煙，“這毫無疑問，根本沒有多大選擇余地。”

截至目前，F(xiàn)DA并未正式允許但也并未全面禁止電子煙。

肺病爆發(fā)考問安全性

美國疾病控制與預防中心（CDC）發(fā)布的通告及美國媒體的報道顯示，近期與吸食電子煙相關的肺部流行病正在美爆發(fā)。截至10月15日，全美共錄得病例1479例，范圍覆蓋49個州、華盛頓哥倫比亞特區(qū)及美屬維爾京群島，只有阿拉斯加州尚未受到該流行病的影響。

同時，截至10月15日，已有33人因吸食電子煙而患病致死，范圍覆蓋29個州，而在不到兩周之前該數(shù)字還是18人。CDC的一名主要負責人不無擔憂，表示這場流行病爆發(fā)沒有大規(guī)模減退的跡象，病例的個數(shù)也還未達到頂峰。

隨著電子煙致病致死人數(shù)增加，電子煙在美國引發(fā)輿論風暴，F(xiàn)DA成為美國輿論的眾矢之的。

事實上，早在2008年9月，世界衛(wèi)生組織（WHO）就宣布電子煙不是合理的戒煙手段，并禁止在包裝和宣傳中使用“WHO認為電子煙是安全的”等標語。但是FDA對電子煙的監(jiān)管相對寬松。輿論普遍認為，悲劇的發(fā)生是FDA對電子煙的監(jiān)管程度不到位而造成的，由于對電子煙的監(jiān)管沒有達到煙草制品的高度，才導致各類電子煙產品、品牌或營銷手段叢生，使得大量青少年吸食電子煙。

作為電子煙巨頭，JUUL更是被推上輿論的風口浪尖，成為美國政府和很多民眾的攻擊對象。美國監(jiān)管機構認為，其早期廣告營銷中存在吸引青少年的要素。今年9月，F(xiàn)DA警告JUUL不得在營銷活動中將電子煙產品宣傳為比香煙更安全的替代品，要求后者限期整改并給出有關如何遵守美國聯(lián)邦法律的計劃。

今年8月，一份JUUL遞交給政府監(jiān)管部門的文件顯示，該公司已通過股票和發(fā)行債券籌集近8億美元資金，以實現(xiàn)全球擴張。公司的迅速成長引起美國監(jiān)管部門關注。據(jù)悉，美國伊利諾伊州檢察長和華盛頓哥倫比亞特區(qū)正在檢查JUUL暢銷電子煙設備在未成年青少年中流行的原因。其中，伊利諾伊州檢察長的調查重點是JUUL是否違反了州消費者欺詐法和其他法律，設計和銷售其產品吸引未成年青少年。

除此之外，有其他四州的檢察長也在調查或起訴JUUL，包括科羅拉多州、康涅狄格州、馬薩諸塞州和北卡羅來納州。今年5月，北卡羅來納州總檢察長曾對JUUL提起訴訟，要求法院限制后者在該州的銷售和營銷。

電子煙對人體是否安全的討論也在日益升溫。雖然英格蘭公共衛(wèi)生署（Public Health England）今年2月的報告顯示，電子煙對健康的損害比一般香煙少，建議吸煙人士應利用電子煙以協(xié)助其戒煙，但美國官員和媒體以及相關專家則持截然不同的觀點。

俄勒岡州衛(wèi)生官員指出，前述患者大多原本十分健康，但身體狀況突然急轉直下，懷疑肺病與死者生前吸食電子煙的習慣有關?！度A盛頓郵報》報道稱，患者購買含有大麻的電子煙，他們患病與電子煙中醋酸鹽維生素E成分相關。英國伯明翰大學教授戴維·蒂克特（David Thickett）也在醫(yī)學雙月刊《胸腔》上發(fā)表研究報告指出，電子煙令人體內重要的免疫細胞失去功用，并警告早前電子煙“對人體安全”的說法可能有誤。

CDC在其公告中說，上述大多數(shù)病患報告曾吸食含有四氫大麻酚（THC）的電子煙。而美國聯(lián)邦及州一級的調查也發(fā)現(xiàn)，含THC的產品與大部分病例有關聯(lián)，是此次流行病爆發(fā)的罪魁禍首。CDC還指出，部分病患報告稱吸食了只含尼古丁成分的電子煙，且許多病患同時吸食含THC和含尼古丁的電子煙，因此含尼古丁的產品也可能是造成此次流行病爆發(fā)的原因。

位于美國明尼蘇達州羅切斯特市馬約診所（Mayo Clinic）的研究人員在對17名病患進行活組織檢查后也表示，引發(fā)此種肺部疾病的物質可能是一種“有毒化學煙霧”的混合物，而非焦油。對此，CDC建議美國民眾不要吸食含THC的電子煙，吸食含尼古丁的電子煙也要有所“節(jié)制”。

管控趨緊，但非全面封殺

由于電子煙對人體可能造成極大損傷甚至致死，美國聯(lián)邦和各地對電子煙的銷售管控正在趨緊。

今年6月，舊金山城市監(jiān)督委員會批準一項提案，禁止在該市銷售和分銷電子煙，直至FDA完成其對公眾健康影響的評估。舊金山也成為美國第一個全面禁售電子煙的城市。舊金山城市監(jiān)督委員會表示，雖然禁售令可能無法徹底阻止青少年吸食電子煙，但希望是個好的開始。

9月中旬，美國總統(tǒng)特朗普會見美國衛(wèi)生與公眾服務部（HHS）以及FDA主管，商談電子煙對青少年帶來的健康威脅問題。“電子煙成為美國社會的一大問題，不僅本身就有（健康）問題，而且還涉及無辜的兒童。我們必須采取非常、非常強硬的手段。”特朗普在會談結束后對記者表示，將呼吁禁售美國市場銷售的所有非傳統(tǒng)煙草口味電子煙。

此后，美國衛(wèi)生部長亞歷克斯·阿薩爾（Alex Azar）也表示，F(xiàn)DA很快就會出臺監(jiān)管政策，計劃在美國線上線下全面禁售水果、薄荷以及其他吸引青少年的新奇口味電子煙產品。

節(jié)制 CDC建議美國民眾不要吸食含THC的電子煙，吸食含尼古丁的電子煙也要有所“節(jié)制”。

他提到，美國已經有500萬青少年在吸食電子煙，這是一個令人警惕的趨勢。數(shù)據(jù)顯示，2018年美國有20.8%的高中生和4.9%的初中生都在使用電子煙，同比增幅達到78%和48%。其中，有82%的人都因喜歡新奇口味才嘗試電子煙。這也是導致新奇口味電子煙成為美國政府禁售目標的主要原因之一。

在州一級政府層面，以美國新罕布什爾州為例。該州報告出現(xiàn)與吸食電子煙有關的肺病病例后，州長克里斯·蘇努努（Chris Sununu）于9月26日簽署更加嚴格的電子煙監(jiān)管法案，特別是在禁止青少年吸食電子煙方面。同時，該法案對電子煙的定義范圍進行了拓展。

早先，禁止青少年吸食電子煙的法律將電子煙定義為任何“提供純尼古丁與丙二醇混合物的蒸汽”產品，而新的法律將電子煙定義為含有“包括但不限于尼古丁或大麻成分”的煙霧化或汽化產品“設備”。

該監(jiān)管法律還規(guī)定，任何被用作電子煙用途的設備，無論是否裝有電子煙液體，都不能銷售給18歲以下人群。同時，在新罕布什爾州民主黨人施壓下，該法律規(guī)定自明年1月起，州內雪茄、香煙和電子煙只能出售給19歲或以上人群，旨在抑制中學里的高年級學生擁有電子煙并將其分發(fā)給低年級同學的情況。

其次，新法案還對電子煙征收新稅，稅額因產品而異;對密封的電子煙管征收每毫升30美分稅款，對打開的煙管征收售價8%的稅款。這項新規(guī)得到州長蘇努努的贊成，但不可避免地遭到了臨街店鋪和煙草商店的反對。

此外，該法案還規(guī)定了電子煙銷售許可，這被認為是對電子煙產業(yè)影響最大的規(guī)定。法案要求電子煙銷售者獲取與煙草及酒類產品類似的銷售許可。為獲取許可，銷售者要遵守該州酒類委員會出臺的一系列規(guī)定，而這些規(guī)定將在未來數(shù)月內制定出來。

盡管隨著輿論壓力增加，F(xiàn)DA對電子煙的監(jiān)管程度趨緊，但也并非一味否定了電子煙的存在。

截至目前，F(xiàn)DA并未正式允許但也并未全面禁止電子煙。就在今年4月，F(xiàn)DA還批準菲利普莫里斯在美國銷售加熱不燃燒卷煙IQOS。授權的產品包括IQOS加熱不燃燒設備以及萬寶路、萬寶路光滑薄荷和萬寶路新鮮薄荷三大品類煙彈。