鄭容坤

（1.閩南師范大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院，福建 漳州 363000； 2.華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

一、問題的提出

近年來，隨著國際林業(yè)價格的飆升和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的勃興，林地林木的價值水漲船高，而緊跟其后的林權(quán)糾紛、林權(quán)沖突事件也日見其多。大量涌現(xiàn)的涉林糾紛事件不僅阻礙林權(quán)有序流轉(zhuǎn)，也會消解營林積極性。同時，伴隨糾紛事件的不斷擴(kuò)散，涉林糾紛事件與其他社會性沖突相互糅合、共生，最終演化為具有組織性、復(fù)雜化的群體性事件[1-2]，成為林區(qū)社會穩(wěn)定的一大危險源。由是，站在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代環(huán)境下，審視涉林糾紛的發(fā)生緣由，建構(gòu)涉林糾紛化解機(jī)制以縱深推進(jìn)集體林權(quán)制度改革成為政策關(guān)注與學(xué)理研究的共識。

首先，國家層面高位推動集體林權(quán)制度改革，對化解涉林糾紛事件實現(xiàn)林區(qū)治理有效做出頂層設(shè)計。1996年的《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》成為解決涉林糾紛事件的最早法律依據(jù)，2008年的《關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的意見》中提出化解林權(quán)糾紛的重要性。之后黨的十八屆四中全會對推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革做出重要部署，明確提出要健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。黨的十九大報告和2019年中央一號文件再次從中央高度強(qiáng)調(diào)化解林權(quán)糾紛與深化集體林權(quán)制度改革、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相互關(guān)聯(lián)。涉林糾紛始于權(quán)屬不清，化解糾紛有賴于國家產(chǎn)權(quán)制度厘定，這是深化集體林權(quán)制度改革的發(fā)力點(diǎn)和維系點(diǎn)。

其次，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對涉林糾紛事件及其化解的研究，主要從兩個維度展開：其一，功能主義維度側(cè)重于從林權(quán)權(quán)利體系構(gòu)建[3]、權(quán)屬糾紛類型界定[4]、糾紛化解機(jī)制創(chuàng)設(shè)[5]等方面，強(qiáng)調(diào)涉林糾紛的生成主要源于林權(quán)權(quán)利邊界的模糊性，注重從法律層面重塑林權(quán)權(quán)屬，同時提出基于司法行政、鄉(xiāng)規(guī)民約以及人民調(diào)解等糾紛化解方式。其二是從歷史變遷維度切入，認(rèn)為涉林糾紛化解制度滯后的根源在于歷次林權(quán)制度改革缺乏對林權(quán)糾紛化解機(jī)制的規(guī)范化設(shè)計，研究聚焦于林權(quán)糾紛解決制度存在的不足與完善方面[6-7]。在具體闡釋路徑上，功能主義維度和歷史維度均著眼于林權(quán)改革的宏大敘事，遵循現(xiàn)象—問題—原因—對策的分析思路，進(jìn)而得出解決林權(quán)糾紛化解的一般性策略。然而，由于我國林地、林木權(quán)屬性質(zhì)的復(fù)雜性，以及各地林區(qū)社會、文化等環(huán)境的特殊性，這些林權(quán)糾紛化解的一般性策略能否適用具體實際，則有待進(jìn)一步檢視。同時國家層面涉林糾紛事件的指導(dǎo)性政策又顯現(xiàn)出原則性、概括性強(qiáng)而具體操作性弱的局限性。

因此，本文在已有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合縣域?qū)嶋H，試圖探究涉林糾紛事件的治理機(jī)制及其特色與邏輯。一方面，選取福建省武平縣為個案，采用“過程—事件”方法剖析涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制的組織架構(gòu)與運(yùn)作流程。另一方面，闡釋涉林糾紛事件化解機(jī)制在方式、體系、效能上的治理特色，進(jìn)而剖析涉林糾紛化解的科層邏輯、農(nóng)民邏輯、村落共同體邏輯及其勾連。

二、涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制的縣域?qū)嵺`：以武平縣為例

一般而言，糾紛意味著爭執(zhí)雙方對可感知到的利益分歧[8]，是“對有關(guān)價值、對稀有地位的要求、權(quán)利和資源的斗爭”[9]，涉林糾紛特指因林權(quán)權(quán)屬界定及其再生產(chǎn)而引發(fā)的社會緊張狀態(tài)。從糾紛觸發(fā)點(diǎn)看，涉林糾紛的類型有林木林地權(quán)屬爭議、林業(yè)合同糾紛、侵權(quán)糾紛三類。從糾紛波及主體看，涉林糾紛涵蓋了林農(nóng)與林農(nóng)之間、林農(nóng)與村組織之間、林農(nóng)與企事業(yè)之間以及村落與村落之間等類型。無論以何種標(biāo)準(zhǔn)界定涉林糾紛事件，其關(guān)鍵因素在于利益目標(biāo)。馬克思曾指出，利益是人們?yōu)橹畩^斗的一切①馬克思：《第六屆萊茵省議會的辯論（第一篇論文）》（1842年2月）。，有利益必會引發(fā)沖突，涉林糾紛更是如此。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代背景下，如何創(chuàng)新治理機(jī)制以化解涉林糾紛，亟需來自林區(qū)的地方性知識。

武平縣是全國南方集體林區(qū)縣和福建省重點(diǎn)林業(yè)縣之一，也是全國集體林權(quán)制度改革的策源地。全縣土地總面積398.5 萬hm2，其中：林業(yè)用地面積324.7 萬hm2，有林地面積314.4萬hm2；生態(tài)公益林面積90.14 萬hm2，占林業(yè)用地面積的27.8%；森林覆蓋率79.7%，林木蓄積量2 179 萬m3②《武平縣集體林權(quán)制度改革工作情況匯報》，2017年7月。。武平縣的集體林權(quán)制度改革為全國提供了示范，相關(guān)經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為國家政策。為深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新，預(yù)防和化解涉林糾紛，2012年武平縣人民法院、林業(yè)局、司法局等部門聯(lián)動合作，積極整合司法、行政、人民調(diào)解及其他各方面的力量，建立“大調(diào)解”機(jī)制③涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制是武平縣解決林權(quán)糾紛的有效機(jī)制，本文以此為進(jìn)路，分析其形成的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而闡釋隱藏其中的治理特色與治理邏輯。為此，筆者先行在2019年6月至7月對武平縣進(jìn)行實證調(diào)研，其中相關(guān)材料的獲取除了調(diào)研所得，還來源于武平縣各個職能部門的工作材料，在此表示感謝。，采取“真心、耐心、用心”的“三心”工作機(jī)制，把調(diào)解工作貫穿于訴前、訴中、判后各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)訴訟與非訴訟糾紛調(diào)解機(jī)制的有機(jī)銜接，妥善解決涉林矛盾糾紛。武平縣涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制在化解林權(quán)糾紛過程中所創(chuàng)建的治理結(jié)構(gòu)與治理流程方面凸顯實踐特色與研究意義。

（一）多主體分層級：“大調(diào)解”機(jī)制的治理結(jié)構(gòu)

武平縣是閩西北的林業(yè)大縣，也是習(xí)近平指導(dǎo)集體林權(quán)制度改革的策源地。在深化集體林權(quán)制度改革過程中，武平縣將涉林糾紛化解工作列為改革重點(diǎn)。2012年3月，武平縣委、縣政府聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立涉林糾紛大調(diào)解機(jī)制實施意見的通知》④《武平縣關(guān)于建立涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制的實施意見》，2012年2月。，通過黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、各方參與，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解，調(diào)動綜治、信訪、以及財政、衛(wèi)生、勞動、國土、林業(yè)、信用聯(lián)社等職能部門力量，建立起有機(jī)聯(lián)動的“訴調(diào)銜接”平臺，形成各司其職、相互協(xié)調(diào)的涉林糾紛“大調(diào)解”工作機(jī)制。涉林糾紛“大調(diào)解”工作機(jī)制的組織架構(gòu)通過縱向定責(zé)和橫向聯(lián)動的二維體系，呈現(xiàn)出多主體、分層次的結(jié)構(gòu)特征。在主體層面上，涉及林業(yè)局、司法局、法院以及綜治委等政府部門和鄉(xiāng)村自治組織、村級經(jīng)濟(jì)合作組織以及鄉(xiāng)村能人。在層級方面上，依托科層系統(tǒng)，設(shè)置自上而下的化解機(jī)構(gòu)，如縣級調(diào)解中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解室、村級聯(lián)絡(luò)員等層次。主體單元之多和層級面向之廣，共同構(gòu)筑涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制組織架構(gòu)（圖1）。

1.縱向定責(zé)

圖1 涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制組織架構(gòu)

組織功效的發(fā)揮關(guān)鍵在于組織架構(gòu)的健全。武平縣應(yīng)地制宜設(shè)置縱向到底的涉林糾紛“大調(diào)解”組織體系，成立縣涉林糾紛“大調(diào)解”工作指導(dǎo)小組，由分管農(nóng)林業(yè)工作的副縣長擔(dān)任組織，縣林業(yè)局局長、縣委政法委副書記、縣法院副院長、縣檢察院副檢察長等職能部門分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，相關(guān)職能科室負(fù)責(zé)人為成員的指導(dǎo)小組。指導(dǎo)小組日常具體指導(dǎo)工作由縣法院生態(tài)資源庭和處理山林糾紛調(diào)處辦公室共同負(fù)責(zé)，指導(dǎo)全縣涉林糾紛大調(diào)解工作，旨在將矛盾糾紛解決在訴前、解決在基層。縣涉林糾紛“大調(diào)解”工作指導(dǎo)小組下設(shè)三個層級的調(diào)解機(jī)構(gòu)。

首先，成立主管性的縣級“涉林糾紛調(diào)解中心”。中心設(shè)在武平縣林業(yè)局處理山林糾紛辦公室，屬武平縣林業(yè)局下屬財政核撥股級事業(yè)單位，中心下設(shè)辦公室。縣涉林糾紛調(diào)解中心是化解涉林糾紛事件的具體責(zé)任單位，在縣涉林糾紛化解指導(dǎo)工作小組的領(lǐng)導(dǎo)下開展調(diào)解工作調(diào)解中心的主要職責(zé)有①參見2013年5月《關(guān)于同意設(shè)立武平縣涉林糾紛調(diào)解中心的批復(fù)》。：1）宣傳貫徹國家有關(guān)調(diào)處山林糾紛的法律、法規(guī)和政策，正確引導(dǎo)民間組織有效化解林權(quán)矛盾糾紛；2）受林業(yè)局委托指導(dǎo)和監(jiān)督全縣林木林地權(quán)屬爭議調(diào)處工作；3）協(xié)助處理縣內(nèi)林木林地權(quán)屬爭議事宜，協(xié)助省、市做好縣際、省際山林糾紛調(diào)處；4）接待群眾來信來訪，做好涉林信訪工作事宜；5）承辦縣委、縣府、林業(yè)局交辦的其它有關(guān)事宜。涉林糾紛調(diào)解中心的職責(zé)可以歸結(jié)為預(yù)防、處置、督查三種功能。其一，預(yù)防工作，主要在涉林糾紛發(fā)生之前開展林業(yè)政策普法教育，提升營林主體的法律素養(yǎng)，同時在林區(qū)營造“熟人社會”的禮俗規(guī)則，使之成為林區(qū)糾紛調(diào)處的有益補(bǔ)充。其二，由于涉林糾紛事件性質(zhì)的嚴(yán)峻性與解決訴求的迫切性之間的張力，涉林糾紛處置工作愈發(fā)重要。在調(diào)研中，武平縣林業(yè)局干部指出，“隨著林業(yè)價格的提高，林農(nóng)注意到了林地、林木帶來的直接經(jīng)濟(jì)收益，致使一些原來荒廢或由他人代管的林地林木的價值逐漸升高，在市場利益的刺激下，這種現(xiàn)象很容易引發(fā)涉林糾紛。調(diào)解中心的很大一部分工作在于處置各地涉林糾紛事件”（訪談記錄：科長PWL20190711）②訪談記錄編碼規(guī)則：被訪者身份+被訪者姓名首字母+訪談日期。。其三，督查工作是涉林糾紛調(diào)解過程中自上而下的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與檢查，在于保障涉林糾紛調(diào)處過程符合法律規(guī)定，并及時收集民意以供決策。

其次，成立中轉(zhuǎn)性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級調(diào)解室。根據(jù)《武平縣關(guān)于建立涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制的實施意見》，全縣17 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別成立“涉林糾紛調(diào)解辦公室”，由林業(yè)工作站、司法所、法庭、綜治維穩(wěn)中心等相應(yīng)人員組成，辦公地點(diǎn)設(shè)在各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)工作站，并由林業(yè)工作站、司法所負(fù)責(zé)人分別擔(dān)任辦公室主任、副主任。從機(jī)構(gòu)職責(zé)看，主要負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)的涉林糾紛化解工作，掌握并及時向調(diào)解室報送涉林糾紛相關(guān)信息。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解室位居于涉林糾紛調(diào)解的中間層，起到上傳下達(dá)的角色，將來自村級的涉林糾紛信息及時上傳縣級調(diào)解中心和指導(dǎo)工作小組，以便林權(quán)糾紛調(diào)處決策，同時代表國家政權(quán)及時化解涉林糾紛事件，并控制事件的發(fā)展態(tài)勢，維護(hù)社會秩序的和諧穩(wěn)定。

最后，成立一線性的村級聯(lián)絡(luò)點(diǎn)。村莊社區(qū)是涉林糾紛發(fā)生的場域，也是化解矛盾的神經(jīng)末梢。武平縣在村一級設(shè)立涉林糾紛調(diào)解聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，并確定涉林糾紛調(diào)解聯(lián)絡(luò)員若干名（一般每個村選聘3-5 名，主要為村級德高望重者擔(dān)任）。為了加強(qiáng)村級組織或聯(lián)絡(luò)員處置涉林糾紛的有效性，武平縣法院開展“無訟林區(qū)”活動：1）公布聯(lián)系法官熱線電話，法官指導(dǎo)聯(lián)絡(luò)員做好各類糾紛的化解工作；2）通過走訪與排查的形式，深入實地了解糾紛情況；3）創(chuàng)設(shè)林農(nóng)法制夜校，定期開展涉林業(yè)務(wù)法律知識公開課，傳授法律專業(yè)知識。在鄉(xiāng)村治理空間中，涉林糾紛化解村級聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，一方面可以在事發(fā)前較早掌握涉林糾紛發(fā)生的苗頭信息，起到預(yù)防功能，另一方面可以在事發(fā)中發(fā)動村級自治組織、村級能人等多方主體及時、快速處置涉林糾紛，實現(xiàn)村莊涉林糾紛的就地化解決。

2.橫向聯(lián)動

涉林糾紛歷時之長、發(fā)生緣由之多、波及主體之廣，亟需整合化解涉林糾紛所需的知識、信息、技術(shù)等治理資源。從科層組織看，這些資源散見于政府各個職能部門之中，而要將這些碎片化的資源存量轉(zhuǎn)變成整體性的能動力量，則需要打破部門之間的區(qū)隔與阻滯，構(gòu)建涉林糾紛化解的橫向聯(lián)動機(jī)制。

首先，職能的聯(lián)席制度?！奥?lián)席會”是中國情境下的一種議事協(xié)調(diào)機(jī)制，指在政府職能部門專業(yè)分工的基礎(chǔ)上，為完成某項特殊性或臨時性任務(wù)而設(shè)立的跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。[10]通過聯(lián)席會，互通信息，交流觀點(diǎn)，協(xié)商問題解決方案，總結(jié)合作經(jīng)驗，研究合作思路和方法，制定合作發(fā)展規(guī)劃，最終達(dá)成思想與實踐上的共識。[11]在縣涉林糾紛“大調(diào)解”工作指導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，縣人民法院、林業(yè)局、司法局等相關(guān)單位建立聯(lián)席會議制度，每季度召開一次會議，共同分析研究涉林糾紛情況，探討與糾紛相關(guān)政策及法律法規(guī)等規(guī)范性文件規(guī)定，提出工作思路和化解糾紛的辦法等。通過建立跨部門的聯(lián)席會議制度，可以整合涉林糾紛調(diào)處的信息、資源，有助于實現(xiàn)林區(qū)涉林糾紛或沖突的整體性治理效果。

其次，司法的鄉(xiāng)土嵌入。武平縣涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制，重在將矛盾糾紛化解在訴前，化解在初始階段，解決在當(dāng)?shù)鼗鶎?，實現(xiàn)案結(jié)事了和涉林涉訴信訪的源頭治理。要達(dá)成這一目標(biāo)，除了發(fā)揮鄉(xiāng)土社會的調(diào)解作用外，無法割裂法院對鄉(xiāng)土社會的專業(yè)化介入。1）法律專業(yè)性指導(dǎo)。在組織層面，法院系統(tǒng)形成一把手親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)共同抓、生態(tài)資源庭具體抓、各業(yè)務(wù)部門廣泛參與的工作機(jī)制。在訴求調(diào)解階段，縣法院生態(tài)資源審判庭加強(qiáng)對涉林糾紛大調(diào)解工作人員的法律指導(dǎo)，并指定生態(tài)資源審判庭審判員擔(dān)任調(diào)解指導(dǎo)員。2）司法公正性介入。為了保證法院工作人員介入調(diào)解的公正性，要求法院審判人員參與訴前化解涉林糾紛工作時，應(yīng)在法律釋明、政策解析等方面加強(qiáng)指導(dǎo)和疏導(dǎo)，不得在調(diào)解中發(fā)表自己的處理意見和傾向，以避免當(dāng)事人對縣人民法院審判人員在后續(xù)的訴訟工作中的公正性產(chǎn)生懷疑。

最后，信息的有效獲取。涉林糾紛的化解依賴于真實的信息，然而，這些信息隱藏于鄉(xiāng)土社會人際之中，需要健全涉林糾紛信息的采集與傳送機(jī)制才能獲取。武平縣調(diào)解中心、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）調(diào)解室以及村級聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，建立經(jīng)常性排查與集中排查調(diào)處機(jī)制，注意化解歷史遺留問題?？h每季一排查，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）每月一排查，每遇春節(jié)、清明、國慶等重點(diǎn)時段，開展集中排查，對當(dāng)?shù)厣媪置芗m紛做出預(yù)判，防患于未然。武平縣分別在春節(jié)和全國及各級“兩會”前后等重要節(jié)點(diǎn)實施涉林矛盾糾紛集中排查調(diào)處活動，一般采用經(jīng)常性與集中性相結(jié)合的排查方法。同時將排查所獲取的信息通過多種渠道分送到縣糾紛調(diào)處中心、縣信訪工作部門以及縣公安局森林分局等部門，形成聯(lián)動研判涉林糾紛事件格局。

（二）訴前化解與訴調(diào)銜接：“大調(diào)解”機(jī)制的治理流程

治理結(jié)構(gòu)理順縣域涉林糾紛“大調(diào)解”的職責(zé)關(guān)系，而治理流程既是“大調(diào)解”治理結(jié)構(gòu)的組成部分，更是檢驗其功效的子系統(tǒng)。一般而言，涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制的治理流程（見圖二）包括訴前化解與“訴調(diào)銜接”兩個緊密勾連的環(huán)節(jié)。訴前化解是前提，“訴調(diào)銜接”則是基本保障，訴前化解與“訴調(diào)銜接”共同建立了“一種既能充分發(fā)揮人民法院作用，又能充分利用行政機(jī)關(guān)、社會組織及其他各方面力量的平臺，做到訴訟與調(diào)解相互銜接，為群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式”[12]。調(diào)研顯示，武平縣“訴調(diào)制度”整合了人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解三大組織，成立了簡易民事、涉林糾紛等13 個專門調(diào)委會和10 多個社會調(diào)解組織，共有2 000 余名人民調(diào)解員參與涉林糾紛調(diào)解。2012年以來，“大調(diào)解”機(jī)制有效化解涉林糾紛500 余件。以下選取微觀視角剖析訴前化解與訴調(diào)銜接的運(yùn)作程序，為后文闡明治理特色與治理邏輯提供支持。

1.訴前化解

訴前化解通過延伸、遷移法院審判工作，采用聯(lián)動調(diào)解、靈活調(diào)解等途徑，力求在第一時間、第一地點(diǎn)，低成本、高效率地化解糾紛，將矛盾、沖突消弭于基層一線。在訴前調(diào)解的地方性實踐中，一般需經(jīng)歷啟動調(diào)解程序—制作調(diào)解協(xié)議—追加司法確認(rèn)—告知救濟(jì)途徑四個階段（圖2）。

圖2 武平縣涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制流程

首先，啟動調(diào)解程序。涉林糾紛發(fā)生后，應(yīng)及時啟動訴前調(diào)解程序。主要立足于糾紛發(fā)生所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村基層組織解決，達(dá)到小事不出村，大事不出鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的工作目標(biāo)，經(jīng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的，根據(jù)糾紛一方或雙方當(dāng)事人的申請或基層組織的要求，可報請縣涉林糾紛調(diào)解室協(xié)助調(diào)解。縣調(diào)解室認(rèn)為有必要時，也可主動參與調(diào)解或接案調(diào)解。當(dāng)事人一方明確拒絕調(diào)解的，不得調(diào)解。其次，制作調(diào)解協(xié)議。經(jīng)調(diào)解室成功化解的糾紛，有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)及時制作書面調(diào)解協(xié)議并經(jīng)各方當(dāng)事人簽名或蓋章確認(rèn)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依法履行調(diào)解協(xié)議。調(diào)解協(xié)議書載明事項包括當(dāng)事人的基本情況；糾紛的主要事實、爭議事項以及各方當(dāng)事人的責(zé)任；當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容，履行的方式、期限等。再次，追加司法確認(rèn)。經(jīng)調(diào)解室化解達(dá)成的訴前調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以申請縣人民法院確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力?？h人民法院依法審查調(diào)解協(xié)議的合法性、有效性，既維護(hù)合法調(diào)解協(xié)議的效力，又注意防止出現(xiàn)當(dāng)事人惡意串通，利用司法確認(rèn)程序損害他人利益。達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，當(dāng)事人雖未提出申請，但訴前化解工作人員認(rèn)為有必要向縣人民法院申請司法確認(rèn)的，可以向當(dāng)事人釋明?？h人民法院依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力后，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當(dāng)事人可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。最后，告知救濟(jì)途徑。對于“大調(diào)解”工作機(jī)構(gòu)訴前化解不成的或者當(dāng)事人不愿意接受化解的涉林糾紛，應(yīng)當(dāng)終止訴前化解程序，并依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，及時告知當(dāng)事人到相關(guān)行政部門請求解決或者到有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟，防止因久調(diào)未決而導(dǎo)致矛盾激化。同時，為了有效做好訴前化解工作，“大調(diào)解”機(jī)制還要求在訴前調(diào)解時需要進(jìn)行現(xiàn)場勘驗、訴前保全以及風(fēng)險評估等輔助工作。這四個環(huán)節(jié)緊密相連，互為耦合。啟動調(diào)解程序是涉林糾紛就地化調(diào)解的動議階段，需要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級等基層單位和民間人士的調(diào)解資源，將涉林糾紛化解在觸發(fā)點(diǎn)。制作調(diào)解協(xié)議在于書面化調(diào)解結(jié)果，使之形成能規(guī)制糾紛雙方行為的依據(jù)。而要更大限度的保障訴前調(diào)解的成果則需要人民法院追加司法確認(rèn)，這種確認(rèn)宣示調(diào)解結(jié)論的效力性與糾紛化解程序的終結(jié)，同時涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制也創(chuàng)建了救濟(jì)途徑，保障糾紛雙方的權(quán)利性要求。

2.訴調(diào)銜接

從政法實踐看，“訴調(diào)銜接”是“訴訟與調(diào)解相銜接”的簡稱，“調(diào)解”和“訴訟”的有機(jī)銜接和相互協(xié)調(diào)，范圍最廣、時間最長、經(jīng)驗積累最為充分，兩者相結(jié)合蘊(yùn)含著豐富的立法精神和司法經(jīng)驗[13]。在縣域涉林糾紛化解中，“訴調(diào)銜接”包括訴求、訴中、判后三個階段的銜接。

首先，訴前銜接。對于起訴到縣人民法院的涉林糾紛，經(jīng)審查并風(fēng)險評估，縣人民法院認(rèn)為適宜通過訴前調(diào)解方式解決的，應(yīng)在立案之前進(jìn)行引導(dǎo)，在征得當(dāng)事人同意的情況下，可暫緩立案，先行登記后引導(dǎo)當(dāng)事人向調(diào)解室申請先行調(diào)解。

其次，訴中銜接?？h人民法院已立案受理的涉林民事、輕微刑事和附帶民事案件，經(jīng)雙方事人同意，或者縣人民法院認(rèn)為確有必要的，縣人民法院可以委托或者邀請調(diào)解室協(xié)助開展調(diào)解工作。當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人申請撤訴的，人民法院依法審查后予以準(zhǔn)許，或者經(jīng)當(dāng)事人申請由人民法院做出調(diào)解書。縣人民法院已經(jīng)立案受理的涉林行政案件，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，或者縣法院認(rèn)為確有必要的，縣法院可以委托調(diào)解室協(xié)調(diào)當(dāng)事人化解爭議。協(xié)調(diào)成功的，允許當(dāng)事人撤訴，或者由縣法院通過其他方式結(jié)案。調(diào)解或者協(xié)調(diào)不成的，縣法院應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理并及時做出裁判。

最后，判后銜接。涉林糾紛案件生效裁判執(zhí)行過程中，當(dāng)事人愿意和解的，或者縣人民法院認(rèn)為有和解可能的，可以單獨(dú)或者聯(lián)合調(diào)解室開展糾紛化解工作。在涉林糾紛案件申訴審查或再審階段，縣人民法院應(yīng)當(dāng)加大力度進(jìn)行調(diào)解，也可以通過委托調(diào)解室或者邀請調(diào)解室協(xié)助調(diào)解，力促當(dāng)事人達(dá)成和解?！霸V調(diào)銜接”機(jī)制重點(diǎn)探尋訴訟與非訴訟的有機(jī)聯(lián)動，是多元化解決涉林糾紛的治理創(chuàng)新。調(diào)解屬于非訴訟的范疇，重在通過第三方來疏導(dǎo)、化解糾紛雙方的利益分歧，避免對簿公堂和引發(fā)的訴訟成本，具有低成本、高效率的特點(diǎn)。當(dāng)然，調(diào)解過程并非排斥司法介入，而是主張能動司法、延伸司法，做到調(diào)解與訴訟的相互嵌套，實現(xiàn)從“多訟”到“少訟”、“少訟”到“無訟”的目標(biāo)。

三、涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制的治理特色與邏輯

從縣域?qū)嵺`看，涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制在治理方式、體系、效能具有鮮明特色，并呈現(xiàn)出科層、農(nóng)民以及村落三種交相呼應(yīng)的行動邏輯。

（一）涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制的治理特色

1.在治理方式上，由單一制轉(zhuǎn)向多元化

傳統(tǒng)沖突管理中，要么經(jīng)由司法審判，要么民間調(diào)解加以解決，強(qiáng)調(diào)化解方式的單一性途徑。隨著社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以及社會主體權(quán)利意識的覺醒，單一性的糾紛解決機(jī)制無法有效應(yīng)對日益嚴(yán)峻的沖突事件，有效治理沖突迫切建構(gòu)多元化的治理方式。黨的十八屆四中全會對推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革做出重要部署，明確提出要健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制蘊(yùn)含了多元化糾紛解決機(jī)制理念。在縱向上，成立了縣涉林糾紛調(diào)解中心，鄉(xiāng)、村成立了涉林糾紛綜治信訪維穩(wěn)工作站、調(diào)解室、聯(lián)絡(luò)點(diǎn)；在橫向上，整合了人民、司法、行政三類調(diào)解組織。橫縱兩個層次的有機(jī)聯(lián)動，實現(xiàn)了訴訟與非訴訟化解的有效對接，為群眾提供了更多可選解決糾紛的方式。

2.在治理體系上，由個案處置轉(zhuǎn)向源頭治理

個案處置與源頭治理標(biāo)識著兩種各異的治理思維。前者意味著被動型應(yīng)急，形成于事件的已然狀態(tài)；而后者屬于主動性的積極治理，側(cè)重綜合性、系統(tǒng)性的糾紛預(yù)防與化解理念。對處于急劇轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)土社會而言，個案性的處置效益低下，而源頭治理則能起到整體性功效。涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制實施過程中的源頭治理表現(xiàn)在兩個方面：一是側(cè)重涉林糾紛的預(yù)防治理議題。在具體實踐中，通過法院、林業(yè)、司法等部門聯(lián)動舉辦法制專題講座、以案釋法等形式進(jìn)行林業(yè)政策法律的普法宣傳教育，營造涉林糾紛化解的林區(qū)法治文化氛圍。同時，縣級涉林調(diào)解中心自上而下開展定期與不定期的涉林糾紛排查活動，及時掌握糾紛事件信息，進(jìn)而形成決策依據(jù)。二是凸顯涉林糾紛化解的系統(tǒng)性。由于涉林糾紛生成緣由復(fù)雜、類型多樣，這決定了林權(quán)糾紛調(diào)處工作需要有全局觀，需要將源頭治理思維貫穿于糾紛發(fā)生前、發(fā)生中以及處置后等環(huán)節(jié)中。源頭治理還強(qiáng)調(diào)調(diào)解主體應(yīng)切實從糾紛雙方的處境考慮問題。調(diào)研中，縣法院工作人員指出：“通過訴前調(diào)解可以降低司法成本，既減輕了糾紛當(dāng)事人的機(jī)會成本，也縮減了法院案件數(shù)量，但是如何引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人第一時間選擇調(diào)解而不是訴訟化解糾紛，則需要構(gòu)建相關(guān)的訴求調(diào)解激勵政策。比如可以在農(nóng)村醫(yī)保、社保、金融貸款等領(lǐng)域給予政策傾斜”（訪談記錄：法官WBK20190625）。

3.在治理效能上，由對抗性沖突轉(zhuǎn)向協(xié)商性共治

一般認(rèn)為沖突或糾紛是圍繞利益分配而生成的對抗性爭執(zhí)，對抗性沖突的存在意味著沖突雙方在根本性質(zhì)和利益上互相對立、不可調(diào)和狀態(tài)。在現(xiàn)代文明國家中，解決對抗性沖突的有效方式依賴于制度性的司法裁斷。然而，由于司法程序的繁雜與司法成本的孽生，造就了經(jīng)由司法渠道解決對抗性沖突的乏力。這種現(xiàn)象常見于偏遠(yuǎn)林區(qū)。在涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制的實踐中，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)結(jié)合地方性知識聚合人民調(diào)解、行政調(diào)解、社會調(diào)解之力，創(chuàng)設(shè)了非訴訟形式的協(xié)商調(diào)解機(jī)制。司法部門的人民調(diào)解、行政部門的行政調(diào)解以及社會組織的社會調(diào)解，加之法院系統(tǒng)的專業(yè)介入，一致推動涉林糾紛由對抗性治理向協(xié)商性共治的轉(zhuǎn)變。這種協(xié)商性共治糾紛的調(diào)解模式更具有現(xiàn)實性。對林區(qū)社會環(huán)境而言，涉林糾紛發(fā)生于熟人社會之中，生活于其中的人們憑借信任體系而非法治邏輯維系著鄉(xiāng)土社會秩序，追求著“無訟”愿景，因為“鄉(xiāng)土社會……是個‘無法’的社會，假如我們把法律限于國家權(quán)力所維護(hù)的原則，但是‘無法’并不影響這個社會的秩序，因為鄉(xiāng)土社會是‘禮治’的社會?！Y卻不需要這有形的權(quán)力機(jī)構(gòu)來維護(hù)，維護(hù)這種規(guī)范的是傳統(tǒng)”[14]。在費(fèi)孝通先生看來，“無法”的鄉(xiāng)土社會依賴禮治統(tǒng)攝社會秩序。涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制所構(gòu)建的協(xié)商性化解模式既考慮到涉林糾紛當(dāng)事人化解矛盾所需要付出的機(jī)會成本，也吻合鄉(xiāng)土社會禮治文化的內(nèi)在訴求，有助于及時化解矛盾，減少糾紛事件危害波及的社會后果。

（二）涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制的治理邏輯

1.科層邏輯：維穩(wěn)的政治性傳導(dǎo)

就“大調(diào)解”機(jī)制的組織架構(gòu)看，縱向定責(zé)與橫向聯(lián)動共同構(gòu)筑涉林糾紛化解的壓力型體制。一方面縱向?qū)哟蔚於ㄉ媪旨m紛調(diào)解所依賴的組織基礎(chǔ)。界定從縣級調(diào)解中心到鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解辦公室再到村級聯(lián)絡(luò)點(diǎn)三個梯次糾紛化解責(zé)任的政治壓力和權(quán)威性傳導(dǎo)，而且每個梯次的崗位職責(zé)分化各異，所承擔(dān)的化解任務(wù)自上而下層層加碼，而化解糾紛所需的資源卻愈發(fā)匱乏，逐漸形成涉林糾紛化解的壓力型體制[15]。另一方面，既要保障自上而下化解任務(wù)的完成，又要彌合基層糾紛化解資源的局限，則需要在涉林糾紛調(diào)解的組織架構(gòu)上創(chuàng)設(shè)橫向聯(lián)動機(jī)制，促使科層組織之間的協(xié)調(diào)共治，形成化解涉林糾紛的整體性合力。有效調(diào)動橫向職能門之間合作化解糾紛的一致行動，離不開更高級別的組織支撐，這直接觸發(fā)了縣級涉林糾紛“大調(diào)解”工作指導(dǎo)小組的成立。作為武平縣化解涉林糾紛的最高領(lǐng)導(dǎo)小組，其成員涵蓋了林業(yè)局、政法委、法院、司法局、信訪局、公安局等10 多個職能部門和科室。從這些部門的性質(zhì)可知，涉林糾紛化解的“維穩(wěn)”邏輯及其明顯。橫縱兩個面向的制度設(shè)置預(yù)示涉林糾紛化解工作不僅是基層社會治理的常規(guī)議題，而且是關(guān)乎社會林區(qū)社會秩序穩(wěn)定的政治性任務(wù)。

就“大調(diào)解”機(jī)制的運(yùn)行流程看，也隱藏著“維穩(wěn)”的政治性傳導(dǎo)。比如，在訴前調(diào)解環(huán)節(jié)中，就強(qiáng)調(diào)調(diào)解過程中應(yīng)堅持優(yōu)先調(diào)節(jié)、就地調(diào)解、聯(lián)合調(diào)解、靈活調(diào)解以及創(chuàng)新調(diào)解五個原則，其中就地調(diào)解原則主張將涉林矛盾消化在萌芽中，防止矛盾積累疊加，防止矛盾激化上交，斬斷矛盾擴(kuò)散蔓延的鏈條。在穩(wěn)定壓倒一切的慣性思維下，“訴調(diào)銜接”機(jī)制一般會對訴前調(diào)解階段的結(jié)論追加司法確認(rèn)，然而這種確認(rèn)只是從形式要件加以審查。這樣做的意義在于科層系統(tǒng)與社會調(diào)解組織之間達(dá)成的某種共謀，“對于訴求化解而形成的結(jié)論，法院一般會及時追加確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力，而不會重新審查糾紛案件，因為這些調(diào)解協(xié)議來自多方努力的結(jié)果，如果不加以確認(rèn)的話，就打擊了調(diào)解主體的積極性，不利于涉林糾紛矛盾的化解，也不利于今后之間的調(diào)處合作”（訪談記錄：法官LQB20190712）。

2.農(nóng)民邏輯：利益目標(biāo)的考量

利益是人們?yōu)橹畩^斗爭取的一切，無利益就無紛爭，更難以生成沖突。涉林糾紛因林地、林木的利益分歧而生，也將因利益而止息，而在這場糾紛生成與化解中，林農(nóng)是理性的經(jīng)濟(jì)人，遵循著自身利益設(shè)置的原子化邏輯，即利益捍衛(wèi)及其實現(xiàn)成本的理性選擇。

首先，原子化的利益維護(hù)。每個林農(nóng)都是林區(qū)中獨(dú)立的原子化個體，每個個體都有著對自身利益的追求、維護(hù)與判斷，所以當(dāng)涉及利益分配時，糾紛或沖突就顯現(xiàn)出來。涉林糾紛的實踐揭示，有三種關(guān)鍵因素觸發(fā)林農(nóng)的利益維護(hù)。第一，林木的經(jīng)濟(jì)效益直接強(qiáng)化了林農(nóng)對林地、林木權(quán)屬的認(rèn)知，將原來轉(zhuǎn)讓他人或由他人代為經(jīng)營或拋荒的林地林木急于收回而致使糾紛產(chǎn)生。第二，林木或林地因公共工程建設(shè)而滋生的對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭執(zhí)與糾紛，比如林區(qū)修建高速公路或興建水庫工程。第三，是自留山被劃為生態(tài)公益林，因發(fā)放政策補(bǔ)助引發(fā)的糾紛。其中，第一類比較常見，規(guī)模較小，容易解決，而后兩類則近幾年才出現(xiàn)，規(guī)模大，不易處置，“在這兩類事件中，林農(nóng)本著與政府發(fā)生糾紛可以獲取更大利益的考量，存在一種‘鬧大’的慣性思維，而且越靠近城區(qū)，這種情形更為嚴(yán)重”（訪談記錄：法官LQB20190712）。但是，不管是哪種類型，利益最大化既是觸發(fā)涉林糾紛的根源，也始終是林農(nóng)行動的指向。

其次，達(dá)成利益目標(biāo)的成本考量。利益維護(hù)界定了林農(nóng)生成涉林糾紛的根源，而要實現(xiàn)自身利益最大化，則需要對實現(xiàn)利益目標(biāo)進(jìn)行成本核算。涉林糾紛解決中的成本包括直接成本和間接成本：前者是指因訴諸法律程序而引發(fā)的各種費(fèi)用，比如訴訟費(fèi)用、誤工費(fèi)用以及時間成本等；后者表明涉發(fā)生在訴訟過程中的一切人際關(guān)系的損失，比如內(nèi)在心里落差、鄰里情感惡化、社區(qū)輿論偏袒等。在糾紛化解的機(jī)制選項中，如果林農(nóng)將法律渠道作為首選的話，那么他將承擔(dān)直接成本和間接成本。然而這對林農(nóng)而言，并非明智之舉。在林農(nóng)看來，林區(qū)社會是一個低頭不見抬頭見的“熟人社會”，其所營造的社會秩序除了法律規(guī)制外，更多的是基于家庭、宗族等人際網(wǎng)絡(luò)而維系。因此，這種社會秩序直接影響到林農(nóng)在化解林權(quán)糾紛時的選擇，促使他們更傾向于通過“非訟”的方式來化紛止息。

3.村落邏輯：鄉(xiāng)土秩序的維護(hù)

在涉林糾紛化解“大調(diào)解”機(jī)制中，除了以科層制為代表的官僚組織和以農(nóng)民為代表的理性人外，還存在著村落共同體這一主體。村落共同體以村級自治組織、經(jīng)濟(jì)組織和村落成員共同維護(hù)，他們行動于村落公共空間中，有著一致的價值向往，傾向于對鄉(xiāng)土社會事務(wù)的協(xié)商治理。周雪光的研究表明，在中國歷史上，國家治理是以簡約形態(tài)出現(xiàn)的，“政不下縣”的管理體制意味著廣大的鄉(xiāng)土上的民眾（主要是農(nóng)民）不是由國家直接控制和治理的[16]，而是通過各種社會機(jī)制，如鄉(xiāng)紳精英[17]、宗法組織[18]和地方性運(yùn)作[19]，處理解決地方性事務(wù)和問題。新中國成立后，經(jīng)歷鄉(xiāng)村政權(quán)的建設(shè)與完善后，鄉(xiāng)土社會完全被納入了國家政權(quán)規(guī)制范疇，司法行政逐漸介入鄉(xiāng)村，并與鄉(xiāng)土社會的禮俗合流成為化紛止?fàn)幍墓ぞ摺?/p>

然而，鄉(xiāng)土社會又是一個“無訟”的社會，只有糾紛發(fā)展到村落共同體無法處置時，糾紛雙方才會選擇訴求法律解決。有關(guān)研究統(tǒng)計顯示，在發(fā)生林權(quán)沖突時，只有3%的案件選擇法律途徑，而97%的案件則會以村落調(diào)解的方式來處理[20]。為什么沖突雙方會優(yōu)先選擇調(diào)解？基層又為何愿意承擔(dān)調(diào)解工作？前者體現(xiàn)了農(nóng)民的利益追求邏輯，而后者問蘊(yùn)含著科層邏輯和村落邏輯。就村落邏輯看，維護(hù)鄉(xiāng)土社會的和諧穩(wěn)定是其愿意推動糾紛通過調(diào)解而非訴訟化解的訴求。這種邏輯在一些因公共性工程而引發(fā)的涉林糾紛中，更是體現(xiàn)的淋漓盡致。比如前文論及的林區(qū)高速公路占用林地林木的征地補(bǔ)償事件，在該類事件中，因涉及多片林地林木，而其又歸屬多人，如果任由個體行動則無法妥善解決，而通過村級組織或村級鄉(xiāng)賢能人等做為第三方參與才能尋得糾紛化解。村級聯(lián)絡(luò)點(diǎn)作為涉林糾紛化解“大調(diào)解”機(jī)制的神經(jīng)末端，涵蓋了村主干、經(jīng)濟(jì)能人、社會人士等成員，他們是鄉(xiāng)土社會公認(rèn)的調(diào)解人，能基于穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會秩序的考量而第一時間參與涉林糾紛事件的化解工作。

以上三種主體邏輯共生于涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制的治理結(jié)構(gòu)之中，彼此之間相互交集，互為聯(lián)通，形成推動涉林糾紛化解的一致行動。本質(zhì)上，這種行動過程標(biāo)識著社會中不同主體的策略性互動。在拉塞爾·哈?。≧ussell Hardin） 看來，社會中主體間的策略性互動包括沖突、協(xié)作（coordination）和合作（cooperation）三種，社會中相互影響的行動都可以歸結(jié)為其中的一種類型。[21]純粹的沖突互動關(guān)系必然是零和博弈規(guī)則下，一方獲益唯有以另一方的獲益為必要條件；而協(xié)作與此相反，強(qiáng)調(diào)一方的獲益必須以另一方的獲益為必要條件。合作的互動（也可稱為交換）則是包括沖突和協(xié)作的要素。涉林糾紛“大調(diào)解”機(jī)制的實踐表明，無論是科層組織，還是林農(nóng)個體，抑或是鄉(xiāng)村共同體，他們均基于自身的利益訴求而選擇互動的類型。從利益目標(biāo)看，維穩(wěn)、增收、秩序分別是政府、林農(nóng)、社區(qū)的行動指向，在這些各異的目標(biāo)下，主體之間通過合作互動策略，求同存異，尋找涉林糾紛化解的交集空間，釋放出化解糾紛的協(xié)作治理動機(jī)，進(jìn)而促使涉林矛盾糾紛的有序化解。