陳澤華 蘇祖勤 趙玉亮

摘要湖北推進(jìn)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有不少亮點(diǎn)，如省直和一些市州縣實(shí)施“1+1”對口幫扶工程、宜都潘家灣鄉(xiāng)“飛地經(jīng)濟(jì)”、鐘祥楊橋村“社會治理積分制管理”;存在的主要難點(diǎn)是，民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展很不均衡、特色和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展難落地、鄉(xiāng)村人才總量不足且流失嚴(yán)重等。建議將精準(zhǔn)幫扶、市場化助推、發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)和文化旅游產(chǎn)業(yè)、實(shí)施鄉(xiāng)村“綠卡”引才政策作為下一步工作的突破點(diǎn)，加快民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞鄉(xiāng)村振興;民族鄉(xiāng)鎮(zhèn);湖北

中圖分類號S-9?文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號0517-6611（2019）18-0268-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.18.075

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Highlights， Difficulties and Breakthroughs of Implementing Rural Revitalization Strategy in Ethnic Townships of Hubei Province

CHEN Ze-hua， SU Zu-qin， ZHAO Yu-liang

（Research Center of Economic and Social Development of Hubei Nationalities， South-Central University for Nationalities， Wuhan，Hubei 430074）

AbstractThere are many highlights in promoting the rural township rural revitalization strategy in Hubei. For example， the province directly implements the “1+1” counterpart assistance project in some cities and counties， the “enclave economy” in Panjiawan Township， Yidu， and “management of social governance points system”in Yangqiao Village，Zhongxiang;the main difficulty lies in the fact that the economic and social development of ethnic townships is very uneven， the development of characteristics and advantageous industries is difficult， and the total number of rural talents is insufficient and the loss is serious.It is suggested that precision assistance， marketization boost， development of organic agriculture and cultural tourism industry， implementation of rural “green card” introduction policy as a breakthrough point in the next step， and accelerate the revitalization of ethnic townships and villages.

Key wordsRural revitalization;National township;Hubei

2018年8—11月，中南民族大學(xué)、湖北省民宗委聯(lián)合課題組根據(jù)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！盵1]的鄉(xiāng)村振興總要求，對全省12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開了實(shí)地調(diào)研。課題組通過會議座談、深度訪談及問卷調(diào)查等方式，對民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體措施、工作成效、存在的問題進(jìn)行了深入了解和分析，提出了加快湖北民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興

戰(zhàn)略步伐的對策建議。剖析鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“湖北案例”，對當(dāng)前全國正在推進(jìn)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有一定的啟示意義。

1湖北省民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)概況

湖北是一個多民族省份，除聚居民族地區(qū)的恩施自治州和五峰、長陽自治縣外，還有12個散雜居少數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中回族鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個、土家族鄉(xiāng)和侗族鄉(xiāng)各3個、白族鄉(xiāng)1個，民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃總面積2 395.65 km2，總?cè)丝?99 446人，其中少數(shù)民族人口156 753人，約占民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝诘?2%（表1）。

概而言之，湖北民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要有以下幾個方面的特點(diǎn)：

一是地處偏遠(yuǎn)。除周郎嘴、沔城、老灣和九里4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，其他8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均位于鄂西山區(qū)。如果按照湖北省有關(guān)部門確定的江漢平原、都市城郊、偏遠(yuǎn)山區(qū)、兩江沿線四分法（湖北省以此作為鄉(xiāng)村振興分類施策的依據(jù)），則12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本可以歸為江漢平原和偏遠(yuǎn)山區(qū)2種類型。

二是人口少、塊頭小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。2017年12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地區(qū)生產(chǎn)總值為98.36億元，人均生產(chǎn)總值為3.36萬元，比全省平均水平（6.21萬元）約少一半;農(nóng)村居民人均可支配收入為12 730元，也低于全省平均水平（13 812元）。

三是貧困人口較多。截至2017年底，12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困人口有65 990人，占民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝诘?2%，而同期全省貧困人口共有293.3萬，約占全省總?cè)丝诘?%。

2湖北省民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的舉措及亮點(diǎn)

湖北省民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的舉措主要包括兩方面：一是省市縣政府對口幫扶，二是各民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)主動作為。

2.1省市縣幫扶舉措及其亮點(diǎn)

2.1.1省級層面。

2.1.1.1政策法律保障。2007年9月，湖北省人大常務(wù)委員會修訂頒布《湖北省散居少數(shù)民族工作條例》;2018年11月7日，湖北省政府辦公廳發(fā)布《省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步支持民族鄉(xiāng)村加快發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），明確民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)是：到2020年全省民族鄉(xiāng)村農(nóng)民人均可支配收入達(dá)到或超過所在縣（市、區(qū)）平均水平，且低收入農(nóng)戶人均可支配收入超過1萬元;各村集體經(jīng)濟(jì)收入超過10萬元;教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本民生公共服務(wù)均等化程度達(dá)到所在縣（市、區(qū)）平均水平?！兑庖姟吠瑫r從財(cái)政支持、對口支援、基礎(chǔ)設(shè)施和特色村寨建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)和改善民生、人才隊(duì)伍建設(shè)及組織保障等7個方面作出安排和部署。這些政策法律為全省民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展提供了有力的法治保障。

2.1.1.2項(xiàng)目與資金支持。從1996年開始，省政府設(shè)立了散居少數(shù)民族發(fā)展資金，用于支持民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。到2015年，資金額度已經(jīng)從每鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）每年50萬元調(diào)增到100萬元。2007年，省發(fā)改委、財(cái)政廳、農(nóng)業(yè)廳等15個省直部門參與實(shí)施“1+1”對口幫扶工程，即幫扶部門每年為民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦成?1～2件實(shí)事。截至2017年底，15個省直部門共為民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)引進(jìn)461個項(xiàng)目，直接幫扶資金5.306億元，間接帶動17.3億元幫扶資金落地[2]，極大地促進(jìn)了民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

2.1.2所在市（州）縣。

恩施州自2007年始，每年安排45萬元州級散居少數(shù)民族發(fā)展資金支持4個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，2017年增至90萬元;荊州市每年支持老灣鄉(xiāng)和卸甲坪鄉(xiāng)各20萬元發(fā)展資金，并對老灣鄉(xiāng)7個村居和卸甲坪鄉(xiāng)9個村居分別按照“1+1”模式（即1個市直部門對口幫扶1個村）和“2+1”模式（即1個市直部門和1個企業(yè)對口幫扶1個村）進(jìn)行幫扶。洪湖市委市政府還成立了支持老灣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，從市級戰(zhàn)略高度推進(jìn)老灣鄉(xiāng)村振興;仙桃市每年向沔城鎮(zhèn)補(bǔ)助少數(shù)民族事業(yè)發(fā)展資金，自2016年起補(bǔ)助金額由每年30萬元調(diào)增至80萬元;荊門市和鐘祥市比照省“1+1”對口幫扶工程，聯(lián)合對九里鄉(xiāng)9村1場實(shí)施了“2+1”結(jié)對幫扶措施，到2017年底共幫扶資金404萬元。赤壁市對周郎嘴鎮(zhèn)實(shí)施實(shí)行了“零基數(shù)”稅收分成體制，將所有稅收分成全部返還，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。宜都市設(shè)立了少數(shù)民族發(fā)展專項(xiàng)資金并納入財(cái)政預(yù)算，每年按5%的增幅逐年增加，同時支持潘家灣鄉(xiāng)在宜都市沿江地區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”[3]（潘家灣鄉(xiāng)在宜都市城區(qū)借地興辦企業(yè)，稅收歸潘家灣鄉(xiāng)）。

2.2民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要做法與典型經(jīng)驗(yàn)

民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，勇于創(chuàng)新，走出了各具特色的鄉(xiāng)村振興之路，其中有許多做法具有推廣價值。

2.2.1產(chǎn)業(yè)興旺。

鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)興旺的關(guān)鍵在于特色。目前，12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展已有一定的基礎(chǔ)和規(guī)模。如芭蕉、潘家灣、鐵爐3鄉(xiāng)鎮(zhèn)以茶葉為特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，定位精準(zhǔn)并已形成規(guī)模（其中以芭蕉最為典型）。沔城、老灣、周郎嘴的“農(nóng)業(yè)+旅游”正在起步，卸甲坪重點(diǎn)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和溫泉度假產(chǎn)業(yè)，等等。此外，在宜都市相關(guān)部門支持下，潘家灣鄉(xiāng)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，取得很好的效果。

2.2.2生態(tài)宜居。

目前，12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本實(shí)現(xiàn)“組組通”（行政村之下各村民小組之間道路硬化），卸甲坪、九里、沔城等一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了“戶戶通”。同時，垃圾和生活污水處理設(shè)施、廁所革命基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域覆蓋，如沔城、老灣、周郎嘴等鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、市處理”的鄉(xiāng)村垃圾處理長效運(yùn)營機(jī)制[4]，村容村貌大為改觀。

2.2.3鄉(xiāng)風(fēng)文明。

為使優(yōu)秀民族文化得到傳承和弘揚(yáng)，民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)都對本民族文化加大了挖掘和保護(hù)力度。潘家灣鄉(xiāng)和長潭河鄉(xiāng)建設(shè)民俗文化博物館，來展示和宣傳民族文化;卸甲坪鄉(xiāng)出版了10余套“土家文化”叢書，設(shè)立民族文化課堂;下谷坪鄉(xiāng)聘請專家制定民間文化搶救性保護(hù)方案，開發(fā)了“皮影、唐戲、發(fā)財(cái)鼓、土家繡”等一系列內(nèi)涵豐富、品位高雅的旅游文化產(chǎn)品;芭蕉鄉(xiāng)和鐵爐鄉(xiāng)成立了文藝表演隊(duì)，把本民族特有的文藝表演搬上了舞臺;九里鄉(xiāng)為當(dāng)?shù)鼐用窕I建了農(nóng)家書屋;周郎嘴鎮(zhèn)開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)民族運(yùn)動會;老灣鄉(xiāng)積極支持楹聯(lián)詩詞協(xié)會“送聯(lián)下鄉(xiāng)”，等等。形式多樣的鄉(xiāng)村文化活動不僅豐富了當(dāng)?shù)鼐用竦臉I(yè)余生活，也促使鄉(xiāng)村精神面貌發(fā)生了巨大的變化。

2.2.4治理有效。

社會自組織對完善鄉(xiāng)村治理體系有著舉足輕重的地位，政府應(yīng)堅(jiān)持培育、促進(jìn)和管控、監(jiān)督并重的原則，以積極姿態(tài)進(jìn)行扶持和依法管理，以更好地發(fā)揮各類社會自組織的作用[5]。目前，周郎嘴、沔城、老灣、九里等回族鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了回民事務(wù)管理委員會（或寺管會），在幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)、處理回民內(nèi)部或回漢之間的矛盾糾紛時起到了至關(guān)重要的作用;其他民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都設(shè)有鄉(xiāng)賢理事會、紅白喜事理事會、楹聯(lián)詩詞協(xié)會等民間協(xié)會組織，在規(guī)范村民行為、維護(hù)良好民風(fēng)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。村規(guī)民約是根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、政策，結(jié)合本村實(shí)際，制定的涉及村風(fēng)民俗、社會公共道德、社會管理、精神文明建設(shè)等方面約束規(guī)范村民行為的一種規(guī)章制度，它介于法律與道德之間，是村民自治和法治、德治“三治融合”的重要載體[6]。目前，12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有鄉(xiāng)村都制定有村規(guī)民約，不少地方還在村規(guī)民約的實(shí)施方面進(jìn)行創(chuàng)新。如九里鄉(xiāng)的楊橋村建立起“社會治理積分制管理”，將村規(guī)民約積分化，按照平安建設(shè)、道德建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)三大板塊對個人品德、家庭美德、社會公德、參加公益活動等事項(xiàng)設(shè)置相應(yīng)分?jǐn)?shù)，并依戶記錄，村委會根據(jù)累計(jì)分?jǐn)?shù)對每家每戶進(jìn)行獎懲。

2.2.5生活富裕。

各民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)或者幫助村民創(chuàng)業(yè)來帶動村民脫貧致富。例如，周郎嘴、老灣、沔城、下谷坪、卸甲坪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)集全鄉(xiāng)之力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，帶動村民就業(yè);長潭河、曉關(guān)、芭蕉以及鐵爐等鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極引導(dǎo)鄉(xiāng)村建立茶葉生產(chǎn)合作社，村民以茶田入股并獲得分紅。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充分發(fā)揮省市（縣）直有關(guān)部門的幫扶作用，協(xié)助村民創(chuàng)業(yè)，增強(qiáng)村民自身致富的內(nèi)生動力。

2.3湖北省民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成效

一是民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)。截至2017年底，12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地區(qū)生產(chǎn)總值和人均生產(chǎn)總值分別達(dá)到98.36億元和3.36萬元（表2），比2012年分別增長68.5億元和1.35萬元，增幅達(dá)?70.15%和67.16%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入從1.53億元增長到2.93億元，增幅達(dá)91.5%。

二是民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)民生事業(yè)全面進(jìn)步。2017年，12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到12 730元，比2012年增長78.94%。農(nóng)村義務(wù)教育階段毛入學(xué)率達(dá)到100%;廣播電視覆蓋率達(dá)到92.1%;基本醫(yī)療保險覆蓋率達(dá)到89.56%，比5年前提高約14百分點(diǎn)。

三是精準(zhǔn)脫貧全面發(fā)力，貧困發(fā)生率持續(xù)下降。2012—2017五年間，12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)共減少貧困戶5 660戶、貧困人口21 269人，整體脫貧率達(dá)51.69%。

3湖北省民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點(diǎn)及其成因

3.1難點(diǎn)

難點(diǎn)或難度的大小是相對設(shè)定目標(biāo)而言的。根據(jù)前文《意見》的部署，12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興的近期目標(biāo)是：到2020年，農(nóng)民人均可支配收入達(dá)到或超過所在縣市平均水平，且低收入農(nóng)戶人均可支配收入超過1萬元。

從表3可以看出，目前只有周郎嘴等5個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村人均可支配收入達(dá)到或超過所在縣市平均水平，且有4個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村人均可支配收入未超過1萬元。目前距2020年已不足2年時間，達(dá)成12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興近期目標(biāo)的最大難點(diǎn)是達(dá)成農(nóng)村人均可支配收入超過1萬元的目標(biāo)。

3.2難點(diǎn)的成因

3.2.112個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展很不均衡。

表4表明，12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人均生產(chǎn)總值及農(nóng)村居民人均可支配收入方面差距較大，如人均生產(chǎn)總值排名第一的沔城鎮(zhèn)達(dá)6.85萬元，而排名第十二的下谷坪鄉(xiāng)則只有1.39萬元，兩者相差近5倍。農(nóng)村居民人均可支配收入居第一的周郎嘴鎮(zhèn)為18 787元，是處于第12位的下谷坪鄉(xiāng)（7 775元）的2.4倍。

3.2.2特色和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展難落地。

目前，除恩施4個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)（芭蕉、曉關(guān)、長潭河、鐵爐）形成了以茶葉為核心的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系外，其他民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有形成特色和優(yōu)勢明顯的產(chǎn)業(yè)、甚至尚未找到發(fā)展方向。具體可分為如下幾種情況：①沒有特色和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)可以依傍，也沒有找到發(fā)展方向。如

湖北口鄉(xiāng)。②地理位置偏遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施落后，難以吸引資本進(jìn)入。湖北口鄉(xiāng)、鐵爐就存在這方面的問題。③有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但尚未形成規(guī)模和特色。如老灣鄉(xiāng)的清真牛肉食品已有一定名氣，政府也在有意識打造牛肉餐飲及清真鹵制品一條街，但由于規(guī)模有限，對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的帶動和輻射力有限。沔城鎮(zhèn)的情況也類似，該鎮(zhèn)是湖北回族歷史最悠久的地區(qū)，旅游資源富集，但目前尚未有效開發(fā)。

3.2.3鄉(xiāng)村人才總量不足，流失嚴(yán)重。

12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，沔城、老灣、芭蕉幾個靠近城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才問題相對較小，其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)均存在人才嚴(yán)重短缺及人才結(jié)構(gòu)不合理問題，尤其以湖北口、卸甲坪及鐵爐等邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為甚。例如，鐵爐鄉(xiāng)2016年新招聘教師20人，但調(diào)離的有16人;2017年新招14人，調(diào)離8人;截至2018年10月，新招進(jìn)5人卻調(diào)離17人，空缺12名教師，只能聘請臨時教師。此外，村級人才也嚴(yán)重缺乏。抽樣調(diào)查顯示，12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村干部中致富能人大約只占10%，這和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況差別很大。同時，92.7%的村沒有企業(yè)，53.7%的村沒有專業(yè)種植和養(yǎng)殖大戶，48.8%的村沒有個體工商戶。

3.2.4缺乏引領(lǐng)和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的專項(xiàng)規(guī)劃。

根據(jù)課題組初步統(tǒng)計(jì)，全省12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)中只有2個鎮(zhèn)已經(jīng)或準(zhǔn)備編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，占比17%，80%以上的村沒有任何發(fā)展規(guī)劃。即使有少數(shù)做過專項(xiàng)規(guī)劃的地方，由于規(guī)劃完整性不夠，后續(xù)運(yùn)營項(xiàng)目策劃缺失，致使規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)未能如期實(shí)現(xiàn)。如潘家灣鄉(xiāng)的呂家坳村，環(huán)境宜人、風(fēng)景秀麗，其村莊各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施也已相當(dāng)完備，但由于缺乏運(yùn)營策劃能力，鄉(xiāng)村旅游一直不溫不火。

4湖北省民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的突破點(diǎn)

4.1加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃

湖北省制度化對口幫扶12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)已逾10年，其中有許多值得推廣的經(jīng)驗(yàn)需要總結(jié)，也有不少因形勢變化而需要改進(jìn)的地方。建議在績效評估的基礎(chǔ)上，編制湖北省民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興總體規(guī)劃，對戰(zhàn)略目標(biāo)、主要任務(wù)、重點(diǎn)工程、戰(zhàn)略步驟及具體措施等[7]作出系統(tǒng)安排，以指導(dǎo)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興有序化建設(shè)。

同時，要盡快編制民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施總體規(guī)劃。當(dāng)前，編制鄉(xiāng)村振興或發(fā)展規(guī)劃十分必要和緊迫：一是可以使鄉(xiāng)村干部和群眾對當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢有深切的認(rèn)識，提振發(fā)展信心;二是對內(nèi)引導(dǎo)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、對外招商有依據(jù)和方向;三是可有效避免無序建設(shè)，破壞生態(tài)環(huán)境。

4.2實(shí)施精準(zhǔn)幫扶

目前，上級政府幫扶存在不夠精準(zhǔn)的問題。以省“1+1”幫扶工程為例，下谷坪鄉(xiāng)是12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)中人均生產(chǎn)總值和可支配收入排名最后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但獲得幫扶資金最少。長潭河、曉關(guān)、湖北口及鐵爐等比較落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，獲得的資金支持也比較少。同時，許多民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，省直部門幫扶目前只能按自身職能而不能按鄉(xiāng)鎮(zhèn)最急需給予資金項(xiàng)目。建議各級政府根據(jù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況對接幫扶單位，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最落后的民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)配對財(cái)政能力最強(qiáng)的政府部門，民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的短板則由職能最相近的政府部門配對幫扶。

4.3加強(qiáng)市場化助推

要同時利用好政府這只“看的見的手”和市場這只“看不見的手”，按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，根據(jù)市場需求的變化，完善相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置[8]。目前，省市縣相關(guān)部門對口幫扶以資金或項(xiàng)目為主，這對于改善民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和民生無疑具有十分重要的意義。但是，從根本和長遠(yuǎn)看，民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)最需要的是市場與人才。可借鑒杭州市與恩施州對口幫扶經(jīng)驗(yàn)，由武漢市的一個城區(qū)對接一個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)，城區(qū)在產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、人才支援、農(nóng)產(chǎn)品銷售平臺等方面進(jìn)行幫扶。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入開展消費(fèi)扶貧助力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的指導(dǎo)意見》〔國辦發(fā)（2018）129號〕也提出了類似的要求。資金幫扶、特別是類似省直“1+1”幫扶工程應(yīng)視12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施完善程度逐步減少，同時將幫扶重心轉(zhuǎn)向省內(nèi)其他落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

4.4發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)和回族文化旅游產(chǎn)業(yè)

12個民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)正好處于江漢平原和偏遠(yuǎn)山區(qū)兩大地理區(qū)塊，而這兩大地理區(qū)塊又基本與回族文化和土苗文化兩大文化區(qū)塊（系統(tǒng)）重合，這是湖北民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興應(yīng)當(dāng)考慮和重視的因素。

從偏遠(yuǎn)山區(qū)因素看，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、生態(tài)環(huán)保約束和交通不便等決定這類區(qū)域必須發(fā)展具有高附加值的農(nóng)林產(chǎn)業(yè)，那么，有機(jī)農(nóng)業(yè)就是比較好的選擇。根據(jù)鶴峰縣鄔陽鄉(xiāng)全域有機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，武陵山區(qū)海拔、地理地形特點(diǎn)及氣候等條件適宜發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)。在有機(jī)農(nóng)業(yè)的大前提下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村可以“一鎮(zhèn)一案”“一村一品”[9]。如芭蕉、曉關(guān)、長潭河、老灣等鄉(xiāng)鎮(zhèn)茶產(chǎn)業(yè)已有很好的基礎(chǔ)，可以發(fā)展有機(jī)茶;卸甲坪靠近武漢城市群，可以發(fā)展有機(jī)水果和蔬菜。

從江漢平原和回族文化區(qū)塊因素看，休閑農(nóng)業(yè)、清真食品及湖北回族歷史文化旅游是比較好的選擇。老灣鄉(xiāng)已形成清真食品產(chǎn)業(yè)，可以做大做強(qiáng);沔城湖北回族歷史文化積淀豐厚，可以主打“荊楚回族第一鄉(xiāng)”旅游品牌;湖北口既是偏遠(yuǎn)山區(qū)，又是回族鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以兩者結(jié)合——發(fā)展牛羊飼養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，作為清真食品原材料基地。

4.5創(chuàng)新農(nóng)村人才政策

與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，多數(shù)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，條件艱苦，要實(shí)現(xiàn)人才振興必須進(jìn)行政策創(chuàng)新?？煽紤]采取以下措施。

其一，制定多層次、多形式的新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)教育體系，建立技術(shù)培訓(xùn)、學(xué)校教育等多種培訓(xùn)形式[10];大力挖掘和培養(yǎng)本土鄉(xiāng)村人才。仿效遼寧、安徽、四川等地的做法，設(shè)立“農(nóng)村基層人才振興資金”，以支持偏遠(yuǎn)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才?振興。

其二，在基層津貼、職稱評定、職級晉升及人才招聘等方面實(shí)行傾斜政策以吸引和穩(wěn)定黨政和教科文衛(wèi)等事業(yè)人才。例如，目前湖北偏遠(yuǎn)地區(qū)基層津貼只有400元左右，建議提高為800～1 000元;基層專業(yè)技術(shù)人員職稱評聘實(shí)行優(yōu)惠政策，等等。

其三，改革農(nóng)村戶籍、土地及村級治理等方面制度，以吸引資本和人才下鄉(xiāng)。目前，由于政策嚴(yán)控外地人落戶農(nóng)村，企業(yè)家及其他人才很難流入農(nóng)村。建議偏遠(yuǎn)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)率先改革，在土地退出機(jī)制成熟的條件下[11]，允許在鄉(xiāng)村興業(yè)、服務(wù)滿一定年限并做出一定貢獻(xiàn)的外籍人申領(lǐng)“綠卡”，享有村民權(quán)利。

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