洪磊 朱曉峰

摘 要：[目的/意義]當(dāng)今國(guó)際社會(huì)安全形勢(shì)復(fù)雜，對(duì)于警務(wù)工作提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)作為國(guó)際中最負(fù)盛名的警務(wù)改革，有利于深化我國(guó)公安情報(bào)研究，為提升公安情報(bào)工作質(zhì)量提供實(shí)踐指導(dǎo)。[方法/過(guò)程]本文全面梳理了國(guó)外情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的已有文獻(xiàn)，總結(jié)相關(guān)發(fā)展成果，研究其發(fā)展規(guī)律。[結(jié)果/結(jié)論]從歷史、基礎(chǔ)理論、實(shí)踐現(xiàn)狀和存在問(wèn)題4個(gè)角度全方面展示了國(guó)外情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的研究現(xiàn)狀，為國(guó)內(nèi)情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的相關(guān)研究明確了方向和重點(diǎn)，也有助于推動(dòng)我國(guó)警務(wù)改革、突破情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)工作瓶頸。

關(guān)鍵詞：警務(wù)情報(bào);情報(bào)主導(dǎo)警務(wù);警務(wù)改革;國(guó)際警務(wù)

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2019.11.019

〔中圖分類號(hào)〕G203 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-0821（2019）11-0168-10

Abstract：[ Objective/Meaning ]The current security situation in the international community is complicated and poses a serious challenge to the police.As the most prestigious police reform in the world，Intelligence-led policing is conducive to deepening the study of public security intelligence in China and providing practical guidance for improving the quality of public security intelligence work.[ Method/Process ]This paper comprehensively combed the existing research on foreign intelligence-led policing，summarizes the relevant development results，and studied its development law.[ Results/Conclusions ]The current research situation of foreign intelligence-led policing was presented from its history，basic theory，practice and existing problems，then cleared the direction and focus for the related research of domestic intelligence-led policing.It would also help to promote the police reform of China，and break through the bottleneck of intelligence-led policing.

Key words：police intelligence;intelligence led police;police reform;international policing

全球化趨勢(shì)、技術(shù)的發(fā)展和大規(guī)模移民使全球社會(huì)發(fā)生了巨大變化，跨國(guó)恐怖主義、極端種族主義和暴力宗教主義橫行，尤其是9·11恐怖襲擊事件之后，國(guó)家安全面臨著更加復(fù)雜的威脅。為應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的混亂和犯罪，警察部門進(jìn)行了多輪警務(wù)改革[1]。除了外部安全環(huán)境的影響外，公眾對(duì)國(guó)家安全的關(guān)注和期待日益增加、警察內(nèi)部更加嚴(yán)格的績(jī)效考核[2]，使得警察的職能已經(jīng)從簡(jiǎn)單的反應(yīng)執(zhí)法變?yōu)楣芾砣祟惏踩L(fēng)險(xiǎn)，從被動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)向以情報(bào)指引工作，利用積極的信息收集和風(fēng)險(xiǎn)分析減少犯罪威脅和環(huán)境變化帶來(lái)的影響，從戰(zhàn)略層面解決違法行為，這種改革稱為情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)（Intelligence Led Police），簡(jiǎn)稱ILP。警察部門擁有大量網(wǎng)絡(luò)、巡邏和報(bào)警信息，這些信息通過(guò)分析凝練為情報(bào)，支持警務(wù)工作，幫助警務(wù)決策，發(fā)揮“耳目、尖兵、參謀”的作用。

我國(guó)公安部對(duì)情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式非常重視，2004年在全國(guó)公安廳局長(zhǎng)會(huì)議要求牢固樹(shù)立情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)理念，并從2005年開(kāi)始在全國(guó)的公安系統(tǒng)中正式部署和實(shí)施情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略。而國(guó)內(nèi)情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的研究主要針對(duì)其警務(wù)模式和工作實(shí)踐中的運(yùn)用。情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)起源于英國(guó)，成熟于美國(guó)，全世界影響范圍大，應(yīng)用效果好，不管是警務(wù)實(shí)踐還是理論探索，國(guó)外研究時(shí)間早，研究?jī)?nèi)容具有深度和廣度。本文從情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)國(guó)外研究的歷史、理論、實(shí)踐和問(wèn)題4個(gè)方面歸納總結(jié)，由歷史著手理清情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的起源和發(fā)展，從理論出發(fā)闡述情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的本質(zhì)和意義，根據(jù)實(shí)踐總結(jié)情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的現(xiàn)狀和功效，結(jié)合問(wèn)題分析情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的創(chuàng)新和改革，最后討論對(duì)我國(guó)情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的研究和工作的啟發(fā)，以期加快我國(guó)警務(wù)情報(bào)研究，助益我國(guó)警務(wù)改革。

1 情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的形成和發(fā)展

現(xiàn)代警務(wù)起源于公元5世紀(jì)的英國(guó)。英國(guó)警察局剛成立時(shí)，情報(bào)工作就是警務(wù)工作中的重點(diǎn)[3]。根據(jù)情報(bào)的功能和警務(wù)情報(bào)組織，可以將情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的發(fā)展分為醞釀期、形成期和普及期。

1.1 醞釀期（1967-1993年）

這時(shí)期的警務(wù)情報(bào)主要用于案件的反應(yīng)性調(diào)查，獲取并分析與案件相關(guān)的信息，并沒(méi)有成立專門的警務(wù)情報(bào)組織。在醞釀期期間，警務(wù)部門奉行偵查主導(dǎo)情報(bào)的原則，情報(bào)只是刑偵工具，為案件調(diào)查提供輔助作用，但隨著社會(huì)的發(fā)展，政府部門越來(lái)越發(fā)現(xiàn)警務(wù)情報(bào)的重要性。英國(guó)警方于1967年引入了單位警察制度（Unit Beat Policing），建立了英國(guó)現(xiàn)代情報(bào)結(jié)構(gòu)所依托的本地情報(bào)系統(tǒng)，專人整理管轄地居民情況和評(píng)估巡邏人員收集的信息[3]。20世紀(jì)80年代犯罪率不斷上升，時(shí)任英國(guó)總理撒切爾（Margaret Hilda Thatcher）呼吁警務(wù)部門需要提高工作效率[4]。為此國(guó)家審計(jì)委員會(huì)發(fā)布了報(bào)告，強(qiáng)調(diào)了情報(bào)對(duì)提高警察工作效率的有效性[5]。警察情報(bào)制度和政府報(bào)告為情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)奠定了基礎(chǔ)。英國(guó)推動(dòng)情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)是為了提高警察的工作效率，而美國(guó)警方推廣的原因則是國(guó)家安全事件和社會(huì)安全形式的變化。1964年肯尼迪（John Fitzgerald Kennedy）總統(tǒng)被暗殺，事件調(diào)查委員會(huì)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)警方和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的情報(bào)共享，1967年美國(guó)有組織犯罪日益增多，總統(tǒng)委員會(huì)建議每個(gè)大城市警察局都設(shè)立收集和處理有組織犯罪信息的情報(bào)部門。

醞釀期的情報(bào)是警務(wù)工作的“耳目，尖兵，參謀”，其重要性已逐漸提升，政府報(bào)告、社會(huì)現(xiàn)狀和警察制度為情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1.2 形成期（1994-2000年）

這時(shí)期的情報(bào)在英國(guó)和美國(guó)警局發(fā)揮了主導(dǎo)作用，成為警務(wù)工作決策的核心要素，并且在警局和政府部門成立了專門的情報(bào)組織。在形成期期間，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的理論和模型逐漸形成，引導(dǎo)了英國(guó)和美國(guó)的警務(wù)實(shí)踐活動(dòng)。1994年，作為艾姆斯（Aldrich Ames）間諜案的反省，美國(guó)反情報(bào)中心成立[6]。美國(guó)的每一次情報(bào)失敗都促成一個(gè)新的情報(bào)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)現(xiàn)有情報(bào)系統(tǒng)，完善情報(bào)體系。同年，英國(guó)國(guó)家官方指導(dǎo)文件《情報(bào)支撐警務(wù)》（Policing with Intelligence：Criminal Intelligence-A Thematic Inspection on Good Practice）和《以調(diào)研為輔助：有效解決犯罪問(wèn)題》（Helping with Enquiries，Tacking Crime Effectively）報(bào)告奠定了情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)改革的方向，在報(bào)告中，審計(jì)委員會(huì)建議警局建議不僅要關(guān)注犯罪事件，更要關(guān)注犯罪者。并且情報(bào)收集需要更多資源的支持，情報(bào)結(jié)構(gòu)可以通過(guò)建立區(qū)域任務(wù)和協(xié)調(diào)小組來(lái)改善[7]。次年，在肯特郡警察局（Kent County Police Station）菲利普局長(zhǎng)（David Phillips）領(lǐng)導(dǎo)下，肯特郡警方對(duì)入室盜竊和機(jī)動(dòng)車盜竊積極地分配資源進(jìn)行犯罪情報(bào)分析，突破傳統(tǒng)的警務(wù)滯后性反應(yīng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)測(cè)性防范[5]。2000年，英國(guó)國(guó)家刑事情報(bào)局開(kāi)發(fā)了國(guó)家情報(bào)模型（National Intelligence Model），該模型基于情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式，得到了首席警察協(xié)會(huì)，內(nèi)政部和女皇監(jiān)察局的支持，以國(guó)家警務(wù)計(jì)劃的形式在英格蘭和威爾士的所有43個(gè)警察部隊(duì)推廣，自頂而下地推行情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的警務(wù)范式[8]。同一時(shí)期，紐約警察局局長(zhǎng)布拉頓（Bill Bratton）推行了情報(bào)制導(dǎo)改革（Compstat模式），警察部隊(duì)基于準(zhǔn)確情報(bào)，重點(diǎn)部署行動(dòng)，施行有效策略，快速跟進(jìn)案件，使紐約的犯罪率大幅度下降。

形成期的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)成為了英國(guó)和美國(guó)主要的警務(wù)實(shí)踐模式，以政府推廣的形式，快速傳播了其理論和模型，在警務(wù)實(shí)踐中發(fā)揮重要作用。

1.3 普及期（2001-至今）

這時(shí)期的警務(wù)情報(bào)在反恐工作中發(fā)揮了巨大作用，并且成立了聯(lián)合情報(bào)組織，實(shí)現(xiàn)情報(bào)共享。在普及期期間，恐怖襲擊的多發(fā)使得情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)在警務(wù)實(shí)踐中越來(lái)越重要[9]，并且在全世界警務(wù)部門間流行。在9·11事件發(fā)生之前的150多年里，警方情報(bào)與國(guó)家安全或軍事情報(bào)幾乎沒(méi)有聯(lián)系。國(guó)家安全情報(bào)的工作重點(diǎn)是全國(guó)范圍內(nèi)的國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)的威脅;軍事情報(bào)則針對(duì)軍事威脅;而警方將情報(bào)工作重點(diǎn)放在對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和個(gè)人構(gòu)成威脅的罪犯上。三者基于威脅的類型和規(guī)模，分工明確。但在運(yùn)用情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)完成反恐工作時(shí)，三級(jí)情報(bào)工作有很多融合之處，警察成為第一預(yù)防人員和第一處理人員，通過(guò)收集信息、合理分配警務(wù)資源和采取適當(dāng)行動(dòng)，配合國(guó)家安全機(jī)構(gòu)和軍事部門防止恐怖主義行為。9·11事件發(fā)生之后，美國(guó)安全機(jī)構(gòu)和警察部門對(duì)情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的興趣急劇升級(jí)。9·11事件委員會(huì)的最終報(bào)告強(qiáng)調(diào)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間分享情報(bào)的薄弱導(dǎo)致了國(guó)家安全的不穩(wěn)定，而情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)可以指導(dǎo)和協(xié)調(diào)資源，充分利用資源。2002年美國(guó)政府成立了全球情報(bào)工作組，并于次年推行了國(guó)家刑事情報(bào)共享計(jì)劃（National Criminal Intelligence Sharing Plan）[10]，兩年后頒布了《情報(bào)改革和預(yù)防恐怖主義法案》（Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004）[11]，通過(guò)建立信息共享環(huán)境實(shí)現(xiàn)情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)工作。情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)從英國(guó)誕生，美國(guó)將其完善和推廣，現(xiàn)在這項(xiàng)警務(wù)改革已經(jīng)擴(kuò)展到各個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織，包括加拿大[12]、新西蘭[13]、澳大利亞[14]、瑞士[15]、烏克蘭[16]、洪都拉斯[17]和歐盟[18]等。

普及期的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)作為反恐利器，在預(yù)防和震懾恐怖分子方面發(fā)揮重要作用，其成熟的理論和實(shí)踐模型已在全球警務(wù)部門中實(shí)施，引領(lǐng)了全球警務(wù)改革的風(fēng)潮。

綜上，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)從誕生到全世界的普及，一方面承擔(dān)著警務(wù)工作和可用資源之間差距的壓力，一方面面對(duì)著9·11恐怖襲擊后的社會(huì)恐慌現(xiàn)實(shí)，可以說(shuō)是應(yīng)運(yùn)而生，對(duì)癥下藥。與此同時(shí)，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)也充分利用信息技術(shù)發(fā)展的紅利，以數(shù)據(jù)為導(dǎo)向，緩解現(xiàn)實(shí)的壓力和社會(huì)恐慌。情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)是西方社會(huì)面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)治安問(wèn)題做出的重要警務(wù)改革，將警方從被動(dòng)響應(yīng)者轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩h(huán)境的主動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理者，從減少犯罪轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂品缸?，在?shí)踐中證明了自己的有效性，并為未來(lái)的治安和維穩(wěn)工作探明了道路。

2 情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的理論研究

警務(wù)工作的核心業(yè)務(wù)是治理犯罪、管理罪犯、控制地區(qū)混亂、解決執(zhí)法問(wèn)題、維護(hù)社區(qū)安全和減少犯罪機(jī)會(huì)，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)將情報(bào)與警務(wù)目標(biāo)直接聯(lián)系，完成了組織哲學(xué)的轉(zhuǎn)變，提高了公眾安全感。為更好地實(shí)施情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)工作，學(xué)術(shù)界和警界對(duì)情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)理論進(jìn)行了廣泛的思考和討論，形成了信息組織、行政管理和以人為本的3類理論體系。

2.1 基于信息組織的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)理論

從信息組織角度來(lái)看，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)收集犯罪環(huán)境相關(guān)信息，通過(guò)分析將信息處理成情報(bào)，確定優(yōu)先工作領(lǐng)域，然后通過(guò)既定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分配資源。該理論的關(guān)鍵部分是信息的搜集[19]、情報(bào)的挖掘和情報(bào)的反饋，也就是信息流的開(kāi)始、經(jīng)過(guò)和結(jié)果。開(kāi)發(fā)有價(jià)值的情報(bào)首先需要高質(zhì)量的信息[20]，情報(bào)不是自來(lái)水，當(dāng)需要時(shí)，就像打開(kāi)水龍頭那樣源源不斷。搜集信息需要周密計(jì)劃，政府各行政機(jī)關(guān)通力合作，才能獲得多領(lǐng)域信息，保證信息的數(shù)量和質(zhì)量[21]。情報(bào)的挖掘可套用知識(shí)管理的方法，從信息、數(shù)據(jù)開(kāi)始，通過(guò)簡(jiǎn)化、改進(jìn)、共享、分發(fā)、創(chuàng)建、捕獲和理解獲得情報(bào)，這一系列過(guò)程中不僅是分析情報(bào)，還包括警務(wù)行動(dòng)的決策過(guò)程。情報(bào)的反饋是理論的重要組成部分，它的目標(biāo)是用情報(bào)影響決策，從而采取行動(dòng)消滅威脅。

基于信息組織的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)理論下，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的功能等同于信息監(jiān)管，即由警察負(fù)責(zé)收集信息，整理信息和分析、存儲(chǔ)、檢索和處理信息。

2.2 基于行政管理的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)理論

從行政管理的角度來(lái)看，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)將情報(bào)作為一種客觀的決策工具，通過(guò)有效的組織調(diào)整和警務(wù)戰(zhàn)略來(lái)減少犯罪和預(yù)防犯罪。它基于社會(huì)安全環(huán)境的理解，以管理為中心，支持最佳資源分配，采用自上而下的決策形式，創(chuàng)建針對(duì)調(diào)查和戰(zhàn)術(shù)反應(yīng)的情報(bào)輸出，通過(guò)打擊嚴(yán)重犯罪來(lái)阻止、預(yù)防和減少犯罪[22]?？v觀警察內(nèi)部的變革歷史，警務(wù)理論促進(jìn)了組織的變革。

情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)從情報(bào)組織構(gòu)成和職能兩個(gè)方面提高情報(bào)產(chǎn)生能力，加強(qiáng)情報(bào)交流。情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)促使了警方情報(bào)部門的增加和改革。具體而言，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)不僅改變了情報(bào)部門的數(shù)量，還改變了前線警察部門的組織結(jié)構(gòu)，通過(guò)實(shí)施預(yù)防性的犯罪抑制策略，警方巡邏部隊(duì)從飽和巡邏結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為情報(bào)主導(dǎo)巡邏組織，緩解警務(wù)壓力，增加工作效率[23]。更重要的是，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)理論改變了警務(wù)部門的職能。它被設(shè)想為執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部和機(jī)構(gòu)之間信息共享的工具[22]，美國(guó)國(guó)家刑事情報(bào)共享計(jì)劃規(guī)定：所有政府機(jī)構(gòu)，無(wú)論規(guī)模大小，都必須具有犯罪情報(bào)共享能力。情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)不僅僅是一個(gè)附加到組織的信息交換中心，更承擔(dān)著在警察高層、中層和前線部門將情報(bào)整合到警務(wù)計(jì)劃的使命。戰(zhàn)略警務(wù)情報(bào)由警察高層部門負(fù)責(zé)，探討社會(huì)安全的長(zhǎng)期解決方案，提供對(duì)犯罪行為和環(huán)境的理解，積極主動(dòng)地面向未來(lái)安全。業(yè)務(wù)情報(bào)由地區(qū)警察中層指揮部門處理，協(xié)助規(guī)劃減少犯罪的活動(dòng)。戰(zhàn)術(shù)情報(bào)支持前線執(zhí)法人員針對(duì)具體案件采取的行動(dòng)，這種情報(bào)逐案使用，所處的犯罪環(huán)境是城市和社區(qū)微觀環(huán)境。

基于行政管理的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)理論下，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)通過(guò)調(diào)整情報(bào)行政組織功能，積極利用高、中、低3層警務(wù)資源，了解犯罪活動(dòng)，懲治和防止犯罪。

2.3 以人為本的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)理論

從以人為主的角度來(lái)看，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)認(rèn)為警務(wù)工作應(yīng)側(cè)重于查明犯罪集團(tuán)和多產(chǎn)犯罪者，并且需要增加和培訓(xùn)情報(bào)分析師，提高情報(bào)產(chǎn)品質(zhì)量。首先，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)利用了犯罪活動(dòng)中的主要脆弱性：人的因素[24]。對(duì)多產(chǎn)和嚴(yán)重罪犯分類，使用犯罪模式分析罪犯、受害者和案件相關(guān)人的背景，在此基礎(chǔ)上合理分配警務(wù)資源來(lái)預(yù)防和減少犯罪[25]。其次，在應(yīng)用情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)理論打擊犯罪的過(guò)程中，需要依賴情報(bào)分析員的智慧和努力，運(yùn)用犯罪模式分析、結(jié)果分析和社會(huì)趨勢(shì)分析等方法，實(shí)現(xiàn)犯罪繪圖和犯罪模式分析，就制止和減少違法行為提出建議，完成警務(wù)情報(bào)戰(zhàn)術(shù)評(píng)估和戰(zhàn)略設(shè)計(jì)[26]。最后，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)將警務(wù)從被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，將對(duì)犯罪的反應(yīng)性處理轉(zhuǎn)為對(duì)罪犯的預(yù)防性抑制，將工作焦點(diǎn)從案件轉(zhuǎn)移到人，提高工作成效。

以人為本的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)理論下，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)突出情報(bào)分析師的作用，重點(diǎn)打擊慣犯，將打擊單一犯罪轉(zhuǎn)化為抑制犯罪源頭——罪犯。

綜上，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)理論是一個(gè)全新的程序、形式和標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)變革，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)理論旨在促進(jìn)一種觀念，即警察組織以情報(bào)為主導(dǎo)，流程以信息管理為中心，工作以罪犯為關(guān)注點(diǎn)，促進(jìn)客觀決策，預(yù)防犯罪行為。作為警務(wù)理論的創(chuàng)新，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)理論關(guān)注的是警察視野的全面改革，超越傳統(tǒng)情報(bào)問(wèn)題的線性理解，使情報(bào)不僅僅是過(guò)去對(duì)犯罪的報(bào)告和反應(yīng)，而是基于犯罪模式和情報(bào)數(shù)據(jù)的客觀分析，瞄準(zhǔn)構(gòu)成威脅的人，地點(diǎn)或活動(dòng)，理性管控犯罪問(wèn)題，使警察在預(yù)防和減少犯罪方面更具戰(zhàn)略性，目標(biāo)性和指引性。

3 情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的實(shí)踐研究

在歷史長(zhǎng)河中，警務(wù)工作發(fā)生了多次范式轉(zhuǎn)變，歷經(jīng)政治警務(wù)、專業(yè)警務(wù)和社區(qū)警務(wù)3個(gè)時(shí)代，如今警察工作正在發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)采取犯罪預(yù)防控制的方法，改革了現(xiàn)有警務(wù)實(shí)踐，提高工作效率[1]。情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)具有古老的哲學(xué)核心，但在實(shí)踐層面，它提供了全新的處理安全問(wèn)題的方法、規(guī)范和思路。情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)在實(shí)踐中從警務(wù)手段、警務(wù)模型和警務(wù)思想3個(gè)層面實(shí)現(xiàn)。

3.1 作為傳統(tǒng)警務(wù)手段的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)實(shí)踐

傳統(tǒng)警務(wù)工作中，情報(bào)作為警務(wù)手段，目的是收集信息和支持起訴，從而更好地支持案件調(diào)查[27]，情報(bào)的價(jià)值取決于能否轉(zhuǎn)化為證據(jù)。從工作流程上來(lái)看，信息經(jīng)過(guò)處理轉(zhuǎn)化為情報(bào)，情報(bào)最后升華為證據(jù)。情報(bào)基于原始信息，可能涉及犯罪事件、犯罪地點(diǎn)和嫌疑人等。這些信息在收集，處理，評(píng)估，整合，分析和解釋后形成準(zhǔn)確及時(shí)的判斷。警務(wù)情報(bào)是從原始狀態(tài)的信息經(jīng)過(guò)加工，完善和評(píng)估后獲得的產(chǎn)物，既增加了基本信息的價(jià)值，又提供了犯罪活動(dòng)的額外知識(shí)。并且情報(bào)要被翻譯成符合刑事司法系統(tǒng)證據(jù)要求的形式[28]。情報(bào)的用戶是警察，而證據(jù)的接收者是法院，使用者的不同使得情報(bào)與證據(jù)有不一樣的性質(zhì)和目的，警察局的目標(biāo)是將犯罪情報(bào)保持在狹隘的受眾范圍內(nèi)，而證據(jù)為了司法公正，需要公示[29]。證據(jù)可以看作專門用于法院判決的情報(bào)。因此，這類情報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性必須非常小。情報(bào)作為有效的警務(wù)手段，聚焦于犯罪情報(bào)，公共秩序情報(bào)，有組織犯罪情報(bào)和反恐情報(bào)，既是了解敵人的能力、設(shè)計(jì)警方行動(dòng)的參考，更是協(xié)助法院決策的標(biāo)準(zhǔn)[30]。

3.2 作為警務(wù)模型革新的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)實(shí)踐

情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模型是其能成為警務(wù)風(fēng)潮的關(guān)鍵，模型將理論轉(zhuǎn)換為實(shí)踐，指導(dǎo)了實(shí)際工作，使之被警局和民眾接受和支持。金字塔模型、國(guó)家情報(bào)模型和3I模型是在情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)實(shí)踐中被廣泛運(yùn)用的3個(gè)經(jīng)典模型。

3.2.1 金字塔模型

金字塔模型基于信息流的層次結(jié)構(gòu)，情報(bào)從底層繁多的信息開(kāi)始篩選和分析，在數(shù)據(jù)金字塔中向上流動(dòng)，最后成為頂層可以輔助決策的情報(bào)。這個(gè)模型關(guān)注信息的層次組織方式、信息組織的結(jié)構(gòu)、流程、產(chǎn)品，文化、人員教育水平以及所使用的技術(shù)工具[31]，模型成功的關(guān)鍵是信息處理的標(biāo)準(zhǔn)化和傳播的迅速性。

情報(bào)在金字塔模型中，是由多變精，由全變專，各個(gè)機(jī)構(gòu)在分層系統(tǒng)中收集、分析和傳播情報(bào)。在英國(guó)，金字塔模型的最底端是英國(guó)43個(gè)警局，中間層是英國(guó)交通警察局、國(guó)家犯罪小組和嚴(yán)重欺詐調(diào)查辦公室等特種警察部門，最頂端是內(nèi)務(wù)部，屬于戰(zhàn)略警務(wù)決策部門。金字塔模型是情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模型的萌芽，無(wú)論是國(guó)家情報(bào)模型、3I模型，還是其他模型，都是在金字塔模型基礎(chǔ)上進(jìn)行的發(fā)展和革新。

3.2.2 國(guó)家情報(bào)模型

國(guó)家情報(bào)模型可以看作是組織和信息的復(fù)合金字塔模型，提供了一個(gè)跨越犯罪和組織的情報(bào)工作框架，連接了信息和各級(jí)警方機(jī)構(gòu)間的交流，強(qiáng)調(diào)了高層支持、制定計(jì)劃、工作流程、知識(shí)管理和資源調(diào)動(dòng)的重要性，不僅可以識(shí)別和突出地方問(wèn)題，還可以與中央政府的優(yōu)先工作事項(xiàng)密切配合。國(guó)家情報(bào)模型有5個(gè)主要元素：任務(wù)協(xié)調(diào)，分析產(chǎn)品，情報(bào)產(chǎn)品，知識(shí)產(chǎn)品和系統(tǒng)產(chǎn)品，主要在一級(jí)（地方級(jí)）、二級(jí)（跨區(qū)域級(jí)）和三級(jí)（國(guó)內(nèi)和國(guó)際級(jí)）3個(gè)層次上實(shí)施。一級(jí)關(guān)注管轄地區(qū)的犯罪和治安問(wèn)題，由當(dāng)?shù)鼐焦芾?。第二?jí)涉及犯罪和無(wú)序治安問(wèn)題，超越了單個(gè)警察部隊(duì)的邊界，因此在區(qū)域警察局一級(jí)管理。第三級(jí)涉及有組織犯罪和反恐犯罪，這些問(wèn)題需要國(guó)家或國(guó)際警方共同管理。

情報(bào)在國(guó)家情報(bào)模型中起到引導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各個(gè)級(jí)間操作，不斷在情報(bào)系統(tǒng)中交流反饋，從而做出資源使用的最佳決策。國(guó)家情報(bào)模型作為最有影響力的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模型，首先出現(xiàn)在21世紀(jì)初的英國(guó)，成為該國(guó)警方執(zhí)法行動(dòng)的基石。除此之外，國(guó)家情報(bào)模型更啟發(fā)了很多國(guó)家的情報(bào)戰(zhàn)略，比如瑞典的警察情報(bào)模型[32]，挪威的國(guó)家情報(bào)分析戰(zhàn)略，加拿大的情報(bào)反應(yīng)綜合模型、澳大利亞的專家介入情報(bào)分析模型和新西蘭的國(guó)家情報(bào)協(xié)調(diào)小組。

3.2.3 3I模型

3I模型是由萊特克里菲教授（Jerry Ratcliffe）提出的概念模型，是學(xué)術(shù)界對(duì)警務(wù)實(shí)踐模型的貢獻(xiàn)，描述了情報(bào)分析、治安局勢(shì)和決策者三者的關(guān)系——情報(bào)分析通過(guò)解讀治安局勢(shì)，給予決策者足夠的信息和智力支撐，最終幫助決策者駕馭治安局勢(shì)。3I模型突出了社會(huì)威脅環(huán)境解釋與決策者政策之間的聯(lián)系，以結(jié)構(gòu)化的方法定義并闡明了警察在實(shí)施情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)方面需要做的工作[31]，強(qiáng)調(diào)決策應(yīng)該建立在事實(shí)和犯罪環(huán)境的了解之上。

情報(bào)在3I模型中充當(dāng)著影響者和被影響者的身份，它被社會(huì)環(huán)境影響，又被情報(bào)分析員凝結(jié)來(lái)影響決策者，完成從現(xiàn)實(shí)到?jīng)Q策的轉(zhuǎn)化。作為學(xué)術(shù)模型，3I模型具有前瞻性，充分發(fā)揮了情報(bào)的引導(dǎo)作用，在未來(lái)的警務(wù)情報(bào)實(shí)踐中會(huì)發(fā)揮更大的作用。

上述3種情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)模式都以情報(bào)為重點(diǎn)，圍繞信息、組織和人分配資源，實(shí)現(xiàn)情報(bào)分析犯罪、輔助決策的主導(dǎo)功能。

3.3 作為警務(wù)思想的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)實(shí)踐

情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)之前只是作為警務(wù)手段和模型在警務(wù)工作中發(fā)揮作用，現(xiàn)在正逐步變成警務(wù)思想融入警務(wù)實(shí)踐中。情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)思想分為3個(gè)角度——信息博弈說(shuō)、情報(bào)中心說(shuō)和情報(bào)反身說(shuō)，從情報(bào)的產(chǎn)生、情報(bào)的重要性和情報(bào)的傳播闡釋情報(bào)思想。

3.3.1 信息博弈說(shuō)

信息博弈說(shuō)是以信息轉(zhuǎn)化為情報(bào)的實(shí)踐結(jié)果，來(lái)檢驗(yàn)情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)理論的效果。在實(shí)踐中，信息經(jīng)過(guò)規(guī)劃、收集、整理、分析、共享、反饋、評(píng)估7個(gè)步驟后，形成戰(zhàn)略評(píng)估、戰(zhàn)術(shù)評(píng)估、目標(biāo)概況和問(wèn)題概況4種關(guān)鍵警務(wù)情報(bào)，多角度、分層級(jí)地服務(wù)警務(wù)決策[33-34]。在情報(bào)轉(zhuǎn)化過(guò)程中，無(wú)論是參與者、信息占有率和信息有效性上，都存在明顯的博弈現(xiàn)象，而信息最終博弈成為情報(bào)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)減少犯罪和社會(huì)安全的目標(biāo)[35]。

基于信息博弈說(shuō)，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)確定了警察指揮部門需要關(guān)注的核心問(wèn)題和威脅，為戰(zhàn)略計(jì)劃的制動(dòng)提供導(dǎo)向性意見(jiàn)。該思想也突出了情報(bào)分析的重要性，將各種信息匯集，理解犯罪環(huán)境，從而預(yù)測(cè)未來(lái)的威脅。信息博弈思想是以情報(bào)為目標(biāo)，要去偽存真，精煉信息，挖掘其中的價(jià)值，使情報(bào)與警務(wù)的聯(lián)系更加緊密。

3.3.2 情報(bào)中心說(shuō)

情報(bào)中心說(shuō)思想是以情報(bào)為核心，輔助決策，針對(duì)罪犯開(kāi)展戰(zhàn)略管理和有力打擊。該思想的關(guān)鍵在于承認(rèn)并重視情報(bào)的作用，從“偵查主導(dǎo)情報(bào)”轉(zhuǎn)化為“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”，發(fā)揮情報(bào)在警務(wù)工作中的引領(lǐng)功效。在該思想的影響下，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)已覆蓋了大部分的警務(wù)活動(dòng)，也改變了很多傳統(tǒng)警務(wù)模式。英國(guó)早期發(fā)展的鄰里警務(wù)（Neighborhood Policing Program）變革為經(jīng)過(guò)情報(bào)協(xié)調(diào)的警務(wù)多機(jī)構(gòu)行動(dòng)[36]，關(guān)注的重點(diǎn)也從巡邏、案件處理轉(zhuǎn)變?yōu)榍閳?bào)主導(dǎo)的犯罪控制和警務(wù)資源合理調(diào)配。同理，通過(guò)情報(bào)中心說(shuō)思想調(diào)整已有的標(biāo)準(zhǔn)警務(wù)模式、破窗警務(wù)模式、問(wèn)題導(dǎo)向警務(wù)模式、熱點(diǎn)警務(wù)模式、杠桿警務(wù)模式和預(yù)測(cè)警務(wù)模式，情報(bào)的戰(zhàn)術(shù)用途和戰(zhàn)略指向的作用顯著增強(qiáng)。

情報(bào)中心說(shuō)突出了情報(bào)的重要性，充分挖掘情報(bào)的價(jià)值，不僅在現(xiàn)有警務(wù)體系中發(fā)揮情報(bào)的引領(lǐng)作用，還通過(guò)情報(bào)，幫助傳統(tǒng)警務(wù)模式更加融入現(xiàn)實(shí)安全環(huán)境，與時(shí)俱進(jìn)，繼續(xù)發(fā)揮作用。

3.3.3 情報(bào)反身說(shuō)

情報(bào)反身說(shuō)是指警務(wù)工作不僅是警察部門的責(zé)任，更要調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體的情報(bào)資源，共同建設(shè)和完善。該思想的關(guān)鍵是提出了情報(bào)共享的哲學(xué)，警務(wù)工作包羅萬(wàn)象，與之相關(guān)的警務(wù)情報(bào)不僅僅關(guān)于治安和犯罪，還包括軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、健康和文化等方面[37]，這就需要海關(guān)、財(cái)政部門、金融部門等共享情報(bào)。情報(bào)共享是情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)對(duì)美國(guó)警務(wù)工作改變最大的部分，國(guó)家刑事情報(bào)共享計(jì)劃、情報(bào)共享中心實(shí)現(xiàn)了情報(bào)分析產(chǎn)品的無(wú)障礙共享[38]。信息通信技術(shù)的進(jìn)步，不僅體現(xiàn)了情報(bào)資源合理分配，更促進(jìn)和加強(qiáng)了警察組織之間的信息流動(dòng)和情報(bào)共享。美國(guó)警務(wù)部門的情報(bào)不但在國(guó)內(nèi)警察內(nèi)部機(jī)構(gòu)中流動(dòng)，還與非警察政府機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)共享，并與國(guó)外政府和組織進(jìn)行情報(bào)互通[39]，通過(guò)情報(bào)協(xié)調(diào)促進(jìn)社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)的交流[34]。

情報(bào)反身說(shuō)下的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)重點(diǎn)是將情報(bào)傳遞到最需要的地方，發(fā)揮情報(bào)的最大功效。以反身性思想優(yōu)化警務(wù)實(shí)踐的工作流程，通過(guò)情報(bào)共享完善警務(wù)實(shí)踐的目標(biāo)，改善警務(wù)實(shí)踐的環(huán)境，代表著未來(lái)警務(wù)實(shí)踐的發(fā)展道路。

綜上，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)在實(shí)踐中并沒(méi)有重新定義警察的角色，只是改變了情報(bào)只能潛伏在“陰暗的黑夜”中的情況，使情報(bào)分析和客觀決策成為有效警務(wù)的關(guān)鍵，幫助警察更明智地應(yīng)用權(quán)威和能力。情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)實(shí)踐不僅僅是簡(jiǎn)單地獲得情報(bào)，而是將警務(wù)行動(dòng)與情報(bào)結(jié)合，全面調(diào)整組織功能，以信息收集、情報(bào)分析和情報(bào)共享為重要工作步驟，使用情報(bào)產(chǎn)品驅(qū)動(dòng)決策，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)犯罪問(wèn)題并處理造成最大傷害的罪犯來(lái)提高警務(wù)效率和效力。情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)實(shí)踐并不是一個(gè)靜態(tài)的計(jì)劃，而是一個(gè)與社會(huì)發(fā)展、技術(shù)革新與時(shí)俱進(jìn)的動(dòng)態(tài)戰(zhàn)略過(guò)程，為了制定合理警務(wù)決策而不斷創(chuàng)新。

2017年國(guó)家情報(bào)法頒布，現(xiàn)在正是大力發(fā)展情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的良機(jī)，大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的發(fā)展是情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的推動(dòng)力，智慧警務(wù)是情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的目標(biāo)。未來(lái)的情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)研究要關(guān)注新技術(shù)對(duì)社會(huì)環(huán)境和犯罪手段的改變，靈活運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)對(duì)信息組織和行政組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，保持情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的創(chuàng)新性。將情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)融入我國(guó)現(xiàn)代化的警務(wù)管理體制，在總體國(guó)家安全觀的指導(dǎo)下，開(kāi)展掃黑除惡，反恐反邪教斗爭(zhēng)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義保駕護(hù)航的重大職責(zé)使命。

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（責(zé)任編輯：陳 媛）