郭祎 孟大川

摘 要：新時代，加快基層法治政府建設(shè)是貫徹全面依法治國戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，具有十分重要的實踐意義。搞清楚基層法治政府建設(shè)的屬性、特征、要求等一般性理論問題是加快實踐進程的前提，圍繞新時代基層法治政府建設(shè)的特定目標，明晰實踐任務(wù)和探索具體路徑，將基層法治政府建設(shè)的理論定位與實踐任務(wù)有機統(tǒng)一起來，真正解決基層法治政府建設(shè)過程中的“難點”和“痛點”問題。

關(guān)鍵詞：新時代;基層;法治政府;理論;實踐

中圖分類號：D92 ? ? 文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1003-1502（2019）05-0109-12

為保證黨中央在新時代關(guān)于全面依法治國的重大決策部署完全落到實處，2019年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳專門印發(fā)了《法治政府建設(shè)與責任落實督察工作規(guī)定》，足以得見法治政府建設(shè)在新時代治國理政中的重要性和迫切性。眾所周知，基層法治政府建設(shè)是我國法治政府建設(shè)中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)基層治理法治化的關(guān)鍵部分。新的歷史形勢下，準確把握基層法治政府建設(shè)的特有屬性，嚴格遵循基層法治政府建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，明確基層法治政府建設(shè)的目標任務(wù)，才能實現(xiàn)“法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的全面依法治國總目標。

一、我國基層法治政府的基本屬性與主要特征

關(guān)于法治政府的內(nèi)涵，學界已經(jīng)有不少的理論概括。“法治政府既可指廣義政府行使國家公權(quán)力的法治化，也可指狹義政府行使國家行政權(quán)的法治化”[1]?！罢煞僧a(chǎn)生，政府由法律控制，政府依法管理，政府對法律負責”[2]。法治政府作為一個法律或法學概念，與之相對應(yīng)的是人治政府，法治政府就是“由法統(tǒng)治并依法行政的政府形態(tài)”[3]。

在黨中央明確提出“法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的“三治一體”語境中，應(yīng)當首先厘清法治政府與法治國家、法治社會的內(nèi)涵及其相互關(guān)系。

法治國家應(yīng)當包括國家執(zhí)政權(quán)的法治化、國家立法權(quán)的法治化、國家行政權(quán)的法治化、國家司法權(quán)的法治化、國家軍事權(quán)的法治化。法治政府即國家行政權(quán)的法治化，因而是法治國家內(nèi)涵中的一個組成部分?！鞍俣劝倏啤闭J為“法治國家有時又稱法治政府”，這種將法治國家與法治政府劃等號的提法至少在這里是不準確的。盡管在法律意義上，政府有廣義與狹義的概念，廣義的政府概念似乎包含所有國家機關(guān)，但是，當與法治國家相提并論時，法治政府的政府概念顯然是指狹義的國家行政主體。

法治社會是指與國家、政府相對應(yīng)的社會團體與企事業(yè)單位等社會共同體的法治化。社會也有廣義狹義之分，廣義的社會應(yīng)當包含國家、政府、社會團體與企事業(yè)單位等，而狹義的社會僅指與國家、政府相對應(yīng)的社會團體與企事業(yè)單位等社會共同體[1]。廣義的法治社會同樣也包括法治政府在內(nèi)，但是在“三治一體”語境下的法治社會，應(yīng)當是狹義的法治社會，是指于國家、政府之外的社會團體與企事業(yè)單位等社會共同體的法治化。

筆者認為，法治政府是指服從法律統(tǒng)治，堅持法治原則，嚴格依法行政的國家行政主體。在我國，法治政府建設(shè)的責任主體主要是國家各級行政機關(guān)，從國務(wù)院《關(guān)于全面推進依法行政實施綱要》《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》和中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年》等系列重要文件看，已經(jīng)有了明確的規(guī)定性。但是，在行政與司法實踐中，國家行政主體的外延應(yīng)當小于廣義的政府概念，大于狹義的政府概念即國家行政機關(guān)。國家行政主體除各級政府及其職能部門外，還應(yīng)當包括法律授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織與個人。當法律、法規(guī)授權(quán)一些行政機構(gòu)、企業(yè)組織、事業(yè)單位、社會團體與其他組織的行政權(quán)能時，他們就具備行政主體的資格。盡管學界有不同意見[4]，但司法裁判卻有劉燕文訴北京大學行政訴訟案、田永訴北京科技大學行政訴訟案、冉利君訴高速公路管理公司行政訴訟案的判例[5]、于艷茹訴北京大學行政訴訟案等。在行政實踐中，存在大量的行政委托情形，尤其是在基層政府的縣、鄉(xiāng)兩級政府之間，縣級人民政府及其職能部門常常將一些自己職權(quán)范圍內(nèi)的行政職權(quán)或行政事項委托給不具有該行政職權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者其他組織與個人。這些被委托的組織與個人以委托方的名義行使行政職能，其法律后果由委托方承擔。因而，他們也是法治政府建設(shè)的應(yīng)有主體之一。

法治政府的“政府”既不是廣義的包含所有國家機關(guān)的政府含義，也不是狹義的僅指國家行政機關(guān)的政府含義。而應(yīng)當是中義狀態(tài)的包括國家行政機關(guān)、法律授權(quán)組織、行政機關(guān)委托的組織與個人在內(nèi)的國家行政主體。這樣的定義，也符合縣鄉(xiāng)級基層政府的行政實踐的客觀實際。在“法治國家、法治政府、法治社會”“三治一體”相互關(guān)系中，法治政府處于法治國家、法治社會系統(tǒng)工程的起承轉(zhuǎn)合的核心地位。

由此，本文在此將基層法治政府定義為： 服從法律統(tǒng)治，堅持法治原則，嚴格依法行政的縣、鄉(xiāng)級人民政府及其適格主體（法律授權(quán)的組織與受委托的組織與個人）。

從法治政府的一般特征看，其理論概括也比較多，從政府官員的角度，有代表性的觀點有：國務(wù)院原副總理馬凱認為，法治政府應(yīng)具備五個基本特征：一是行政機構(gòu)依法設(shè)立;二是行政權(quán)力依法取得;三是行政程序依法確定;四是行政行為依法作出;五是行政責任依法承擔[6]。從學者的角度，馬懷德認為，法治政府的基本特征是有限有為的政府、是透明廉潔的政府、是誠信負責的政府、是便民高效的服務(wù)型政府[7]。楊小軍認為，法治政府的主要特征有，權(quán)力法定、監(jiān)督法定、行為法定、程序法定、責任法定五個方面[3]。

作為處于縣、鄉(xiāng)級的基層法治政府的特征，在既應(yīng)當具備上述學者概括的一般特征的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當具有符合基層實際的法治特性。

其一是主體法定。基層法治政府的建設(shè)，應(yīng)當首先規(guī)范基層行政機關(guān)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置行為，通過加強行政組織法與行政編制法的立法建設(shè)，強化“行政機關(guān)是法律的產(chǎn)兒”的法治思維，切實改變同級政府機構(gòu)名稱五花八門，上下不對應(yīng)的現(xiàn)狀，切實改變隨意設(shè)置領(lǐng)導小組、辦公室、指揮部等臨時性的無法律授權(quán)、無專業(yè)資質(zhì)的組織，切實改變隨意分立與合并行政區(qū)域、行政機構(gòu)等行為。從而切實改變基層行政主體設(shè)置的無法性、恣意性與行政行為的混亂性。

其二是職能法定。在“法無授權(quán)不可為、法定職責必須為”的理念下，當務(wù)之急是通過完善行政組織法，細化縣鄉(xiāng)兩級基層政府的法定職能與法定權(quán)責，細化法律授權(quán)，才能理清基層政府的權(quán)力清單與責任清單，使權(quán)力清單與責任清單法定化;才能避免以“法無授權(quán)不可為”為口實的“庸懶散浮拖軟”的行政不作為;才能改變縣級政府及其職能部門習慣將困難與矛盾下交鄉(xiāng)級政府，鄉(xiāng)級政府有責無權(quán)、有責無力的“上頭千條線，下頭一根針”的權(quán)責分離現(xiàn)狀。

其三是委托法定。在行政委托的研究方面，縣鄉(xiāng)兩級之間的行政委托問題研究成果較少;在縣鄉(xiāng)兩級基層政府的行政實踐中，實際上存在大量的行政委托行為，有要式的書面的，也有非要式的非書面依據(jù)的，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。應(yīng)當將行政委托納入行政法規(guī)、規(guī)章的立法規(guī)劃中，明確行政委托的主體、條件、內(nèi)容、范圍、程序與違法責任等，從而規(guī)范行政委托行為。以避免有權(quán)的不執(zhí)法，無權(quán)的亂執(zhí)法的現(xiàn)象，以避免事業(yè)人員、臨聘人員執(zhí)法的亂象。

其四是決策法定。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在國務(wù)院《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》的基礎(chǔ)上，建立了重大決策的終身問責制度，但何為重大決策，不同層級政府的重大決策的標準各是什么，如何厘清重大決策集體決定制度與行政首長負責制的關(guān)系等，目前各地各級政府都在竭力規(guī)范這些概念，但是標準不夠統(tǒng)一，尚無權(quán)威統(tǒng)一的明確依據(jù)。尤其是在基層政府，許多重大事項的突擊性與時效性特別強，因而，亟須建立重大決策的民主科學法治的法律法規(guī)制度。

其五是指令法定?；鶎庸珓?wù)員所處的基層地位，面對眾多的條條塊塊上的上級與領(lǐng)導，誰的指令都得必須執(zhí)行，誰的講話都是“重要講話”。在實踐中，我國基層政府及其公務(wù)員是難以做到“不得執(zhí)行上級違法指令”的，但我國公務(wù)員法第六十條規(guī)定“公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當依法承擔相應(yīng)的責任”。因此，違法指令害人害己害國家，必須加以規(guī)范。只有強化上級機關(guān)與領(lǐng)導行政指令的合法性，才能使基層政府的行為在法治的軌道上運行。

二、基層政府的依法行政與法治政府建設(shè)的關(guān)系

依法行政是指行政主體及其工作人員必須依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章實施行政行為，法律、法規(guī)和規(guī)章是規(guī)制行政主體行使行政立法（規(guī)范性文件制定）、行政決策、行政執(zhí)法和行政監(jiān)督等一切行政權(quán)力的標準和依據(jù)。其法律特征如下。

其一，依法行政的規(guī)制對象不僅僅是行政機關(guān)及其公務(wù)員，而應(yīng)當是更寬泛的行政主體及其工作人員，因為在各級行政機關(guān)外，還存在法律授權(quán)的企事業(yè)與社會團體、行政機關(guān)委托的組織與個人。因而這里的行政主體的外延要比行政機關(guān)寬泛，這里的工作人員的外延也大于行政機關(guān)的公務(wù)員范疇，即除公務(wù)員外，還包括法律授權(quán)的企事業(yè)與社團組織的工作人員和行政機關(guān)委托的大量協(xié)管人員與臨時聘用人員。尤其是在基層縣、鄉(xiāng)級政府的職能部門中，實際存在許多內(nèi)設(shè)事業(yè)機構(gòu)，這些機構(gòu)擔負了許多行政事務(wù)甚至行政執(zhí)法活動，大量協(xié)管人員與臨時聘用人員活躍在行政執(zhí)法的第一線，他們的形象代表著基層人民政府的形象，他們的公務(wù)行為后果需要人民政府來“買單”。因此，規(guī)制這部分人員的行政行為更為重要，僅僅把行政機關(guān)及其公務(wù)員作為依法行政的規(guī)制主體是不夠的。

其二，依法行政的規(guī)制內(nèi)容也并不僅僅限于各類具體行政行為，而應(yīng)當包含行政主體的抽象行政行為在內(nèi)的一切行政行為。在基層政府，通過這些年依法行政的宣傳教育，多數(shù)公務(wù)員開始注重行政執(zhí)法活動的合法性了，但是在行政規(guī)范性文件的制定過程中，忽視其法治原則與法治程序的現(xiàn)象還客觀存在，規(guī)范性文件的自我賦權(quán)還并不鮮見。在行政決策中，忽視行政決策民主性合法性科學性的法治程序問題不少，以至于釀出如什邡、啟東等群體性事件突出問題。在行政監(jiān)督中，監(jiān)督無據(jù)、監(jiān)督乏力、監(jiān)督失職、監(jiān)守自盜現(xiàn)象也值得重視。因此，依法行政的規(guī)制內(nèi)容應(yīng)當包括行政立法（規(guī)范性文件制定）、行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等等一切行政行為。

其三，依法行政所依之法的內(nèi)涵應(yīng)當體現(xiàn)良法善治的原則，應(yīng)當是國家和人民的整體意志的體現(xiàn)，是廣大人民群眾自覺而普遍遵守的良法之制，是與地方保護主義和部門利益意志不相容的。而依法行政所依之法的外延應(yīng)當是國家的法律、法規(guī)和規(guī)章，而不能以自我賦權(quán)的與上位法相抵觸的規(guī)范性文件為依據(jù)?！胺墒侵螄仄鳎挤ㄊ巧浦沃疤帷?，在基層政府，尤須強調(diào)“法律至上”的法律權(quán)威性，才能克服“政令不出中南?！薄吧嫌姓撸掠袑Σ摺薄坝蟹ú灰馈薄⒏餍衅涫堑牟块T意志、地方保護等“諸侯割據(jù)”問題，也才能發(fā)揮規(guī)范性文件以及鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用與治理功能。

其四，依法行政的治理重點應(yīng)當是“官”和“權(quán)”，而非治理“民”和“事”?！耙婪ㄐ姓闹匦呐c實質(zhì)是依法治官而非治民，是依法治權(quán)而非治事?！盵8]在基層，由于“山高皇帝遠”，行政權(quán)力最容易出現(xiàn)恣意、濫用甚至尋租現(xiàn)象。因此必須強調(diào)依法行政的治理實質(zhì)與對象是行政機關(guān)及其有權(quán)官員，強調(diào)依法行政的治理重點是行政權(quán)力及其易于濫用的重點領(lǐng)域。只有這樣，才能把行政權(quán)力關(guān)進行政法治的制度的籠子。

毫無疑問，“依法行政”與“法治政府”是近年來行政機關(guān)使用頻率較高的概念，黨的十八屆四中全會明確把“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”作為全面推進依法治國的重大任務(wù)。因此，準確理解與把握“依法行政”與“法治政府”的關(guān)系，對于落實黨的十八屆四中全會精神以及黨的十九大精神都有著重要意義。

從二者的相互聯(lián)系看，“依法行政”與“法治政府”是互為前提互相促進的有機整體。依法行政是法治政府的基本前提與必要條件，即只有行政主體堅持依法規(guī)范行政行為，堅持“合法行政、合理行政、程序正當、便民高效、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一”[9]等基本原則與基本要求，堅持責任政府理念、透明政府理念、誠信政府理念、有限政府理念等，法治政府建設(shè)目標才能實現(xiàn)。法治政府則是依法行政的必要保證與最終目標，即只有以法治政府的法治精神、法治理念、法治思維以及法治機制、法律制度去規(guī)范、保障行政主體的依法行政，依法行政才能沿著正確方向前進，最終實現(xiàn)法治政府的目標。

“依法行政”與“法治政府”的主要區(qū)別在于：

其一，依法行政是一種行為要求，即強調(diào)行政主體的行政行為必須依法進行。而法治政府不僅是行為要求，而且首先是一種價值觀念，法治政府不僅僅強調(diào)行政主體依法行政，而且首先強調(diào)行政主體的“法律主治”“良法之治”“制約權(quán)力”“保障權(quán)利”的法治思維、法治原則與法治精神。

其二，依法行政是一種行為過程，即強調(diào)行政行為如何運行，怎樣運行，但它并不意味著朝著什么方向運行，并不必然地保證法治政府目標的確立和實現(xiàn)。而法治政府不僅僅強調(diào)行政主體的依法運行的機制，而且規(guī)定了行政主體“依法治國”“建設(shè)法治政府”的實現(xiàn)目標與運行方向。

其三，依法行政所依之法的內(nèi)涵外延規(guī)定并不明確，它可能依“良法”行政，也可能以“惡法”行政;它可能依國家法律、法規(guī)、規(guī)章行政，也可能依自我賦權(quán)的具有部門利益或地方保護的規(guī)范性文件而行政。法治政府則要求行政主體必須依據(jù)體現(xiàn)國家整體意志的良法行政，依據(jù)國家的法律、法規(guī)、規(guī)章行政。

其四，法治政府的內(nèi)容比依法行政更豐富更明確。依法行政強調(diào)“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一”[9]的基本要求。法治政府則包括民意政府、有限政府、責任政府、透明政府、廉潔政府、誠信政府、效能政府等內(nèi)涵，凸顯主體法定、權(quán)責法定、行為法定、程序法定、監(jiān)督法定、責任法定等特征。而依法行政則不必然包含上述內(nèi)容。

三、新時代加強基層法治政府建設(shè)的重大意義

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)：“推進基層治理法治化。全面推進依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層。”在推進基層治理法治化的復(fù)雜系統(tǒng)與具體實踐中，基層政府作為國家基層的行政機關(guān)，肩負著基層治理的行政職責與國家使命，因而，加快基層法治政府建設(shè)是基層治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基本條件。

其一，基層人民政府是體現(xiàn)執(zhí)政黨領(lǐng)導的“形象”政府，基層法治政府建設(shè)是實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導的重要保障。執(zhí)政黨的組織并非行政主體，并非政權(quán)機關(guān)，黨的領(lǐng)導應(yīng)當通過基層政府去體現(xiàn)去實現(xiàn)?；鶎诱畱?yīng)當是立法機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，對人大負責，受人大監(jiān)督。黨的領(lǐng)導意志（重大決定決策與戰(zhàn)略部署）與路線方針政策應(yīng)當通過人民代表大會轉(zhuǎn)化為國家意志，形成全體公民必須遵守的法律法規(guī)，并由這些法律規(guī)范授權(quán)予人民政府去實施執(zhí)行。國家法律規(guī)范的貫徹執(zhí)行，絕大多數(shù)依靠人民政府去貫徹實施落實，特別是在基層社會，基層政府的一切行政行為，直接體現(xiàn)著執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導形象，直接肩負著人民代表大會賦予的執(zhí)法使命，直接面對并服務(wù)于公民、法人與其他社會組織。如果基層人民政府不能嚴守法律規(guī)范，不去依法行政而恣意行政，則必然違背執(zhí)政黨的意志，必然敗壞執(zhí)政黨的領(lǐng)導形象，鄧小平早在1941年《黨與抗日民主政權(quán)》一文中批判“黨權(quán)高于一切”時指出：“遇事干涉政府工作，隨便改變上級政府法令……結(jié)果群眾認為政府是不中用的，一切要決定于共產(chǎn)黨。于是要錢的是共產(chǎn)黨，要糧的是共產(chǎn)黨，政府一切法令都是共產(chǎn)黨的法令，政府一切錯誤都是共產(chǎn)黨的錯誤，政府沒有威信，黨也脫離了群眾。這實在是最大的蠢笨！”[10]因此，基層政府的形象就是黨的形象，基層政府形象的好壞，直接體現(xiàn)著黨的形象的好壞。只有依法規(guī)范基層政府的行為，努力建設(shè)基層法治政府，黨的路線方針政策的才能得以全面落實，黨在基層社會的領(lǐng)導形象才能得以改善與維護。

其二，基層人民政府是推進基層民主的“責任”政府，基層法治政府建設(shè)可以保障人民民主的充分實現(xiàn)。我國憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”?；鶎用裰鞅仨毻ㄟ^基層人民政府才能實現(xiàn)。我國的選舉制度實行直接選舉與間接選舉相結(jié)合的原則，在縣、鄉(xiāng)兩級基層社會，公民依據(jù)憲法與選舉法直接選舉出自己信賴的人大代表，再由這些人大代表選舉出縣、鄉(xiāng)人民政府的行政首長，并由其同級人大常委會決定其政府組成人員?？h、鄉(xiāng)人民政府的職權(quán)是，依據(jù)我國憲法與組織法規(guī)定，執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級行政機關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的公共行政事務(wù)?？h、鄉(xiāng)政府對人大負責，受人大監(jiān)督。人民代表對不稱職的行政首長可以依法行使其罷免權(quán)，可以依法行使對政府的質(zhì)詢權(quán)與建議權(quán)。由此可以說，人民是主人，政府是仆人。如果基層政府不對人大負責，不受人大監(jiān)督，不是忠實地執(zhí)行人大的決定，不能忠實地體現(xiàn)人民的意志，人民政府就會失職，人民當家作主就是空話。尤其是基層政府，直接體現(xiàn)著人民意志的落實兌現(xiàn)，直接擔負著服務(wù)于人民群眾的法律使命，直接決定著人民民主的能否實現(xiàn)。

其三，基層人民政府是貫徹執(zhí)行國家法律與政策的“終端”政府，基層法治政府建設(shè)可以保障國家法律與政策的一以貫之。在實施依法治國的宏大系統(tǒng)工程中，人民政府的依法行政是推進與實現(xiàn)依法治國方略的關(guān)鍵與重點。我國的法律、法規(guī)與規(guī)章絕大多數(shù)依靠人民政府去貫徹執(zhí)行，而基層的人民政府則處于執(zhí)行這些法律、法規(guī)與規(guī)章的“前沿”與“終端”位置。國家的法律、法規(guī)和規(guī)章與黨的路線方針政策能否落地生根，能否一以貫之，能否政令暢達，取決于基層人民政府的法治化程度，取決于基層政府工作人員依法行政的意識與水平。廣大人民群眾能否依法享有各項憲法權(quán)利，能否依法獲得社會公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，完全依賴于基層政府的供給與保障。如果基層人民政府不遵守法治政府的基本規(guī)范與要求，有法不依、違法行政、弄虛作假、“上有政策，下有對策”、部門意志與地方保護主義盛行，法律、法規(guī)與規(guī)章就只是一紙空文，依法治國就只是一句空話。

其四，基層人民政府是推進全民守法的“窗口”政府，基層法治政府建設(shè)可以促進與引領(lǐng)公民法律意識的覺醒?；鶎诱c行政相對人（公民、法人和其他組織）關(guān)系十分密切，絕大多數(shù)誠信守法的行政相對人可能自始至終就與法院、檢察院毫無干系。但是，沒有一個行政相對人可以始終不與行政機關(guān)打交道，他（它）們從出生（產(chǎn)生）到死亡（終結(jié)）都須臾離不開政府的職能部門。比如上戶口、領(lǐng)執(zhí)照、注銷戶籍或企業(yè)等等。公民、法人和其他組織需要基層政府保障與給予其法定權(quán)利，他（它）們的守法意識與依法經(jīng)營需要基層人民政府去引導與宣傳，國家法律與黨的政策需要基層人民政府去貫徹與實施，行政相對人的違法行為需要基層人民政府去執(zhí)法與矯正。同時，基層政府的行政行為需要接受行政相對人的依法監(jiān)督與評價，基層政府的重大行政決策需要接受行政相對人的依法參與評估，基層政府工作人員的升遷需要接受行政相對人的選擇，基層政府工作人員的行為需要接受行政相對人的依法質(zhì)詢。因此，實現(xiàn)“全民守法”，基層人民政府首先是用法守法的率先垂范者，同時又是行政相對人用法守法的引領(lǐng)示范者。只有在基層積極推進法治政府建設(shè)，堅持依法行政，才能形成全民守法的良好氛圍。

其五，基層人民政府是構(gòu)建和諧社會的“焦點”政府，基層法治政府建設(shè)可以有效維護社會穩(wěn)定與和諧。在市場經(jīng)濟的大潮中，社會主體多元化，社會利益多元化，社會價值觀多元化，使社會深層次問題凸顯，各種矛盾潛滋暗長，社會發(fā)展風險加大，社會系統(tǒng)的脆弱性加劇。而基層政府則處于各種矛盾一觸即發(fā)的風口浪尖，成為矛盾糾紛類型多樣化、內(nèi)容復(fù)合化、調(diào)處疑難化、矛盾易激化的漩渦與焦點。近年來的征地拆遷、環(huán)境污染、企業(yè)改制、勞動爭議、司法不公、干部作風等問題導致的社會群體性事件，大量發(fā)生的各種上訪信訪事件，使基層政府無法回避而必須正確面對，背負著極大壓力，挑戰(zhàn)著基層政府的維穩(wěn)應(yīng)急處置能力，考驗著基層政府的政策法治水平。對此，基層政府必須首先依法行政，以法治政府的行為規(guī)范約束自己，才能從利益政府的羈絆中超脫出來，才能從現(xiàn)存的各種錯綜復(fù)雜的社會矛盾的漩渦與焦點中解脫出來。基層政府必須充分運用法治思維與法治方式去化解社會矛盾，才能從根本上解決社會各種深層次的矛盾，才能在不斷的深化改革中維護社會的穩(wěn)定大局。

四、新時代加強基層法治政府建設(shè)的目標

目標是目標主體所期望實現(xiàn)的成就，目標具有多層次性。法治政府建設(shè)的目標也同樣具有多層次性。

從政府不同層級看，既有各級政府的共性的一般目標，也有各級政府的不同的特有目標。因此，可以分為中央法治政府建設(shè)目標與地方法治政府建設(shè)目標。地方法治政府建設(shè)目標還可以分為省、市（直轄市、設(shè)區(qū)市）法治政府建設(shè)目標與基層（縣、鄉(xiāng)級）法治政府建設(shè)目標。

從法治政府建設(shè)的過程看，其目標應(yīng)當有法治政府建設(shè)年度目標、近期目標（三至五年，如各省市制定的“全面推進依法行政的五年規(guī)劃”），中期目標（十年，如國務(wù)院《全面依法推進依法行政實施綱要》提出的“十年左右”基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標），遠期目標（三十年），終極目標等。

從法治政府建設(shè)的內(nèi)容看，可以分為法治政府建設(shè)總目標、分項目標，如高度的行政主體法治意識目標、完備的行政法制體系建設(shè)目標、規(guī)范的行政執(zhí)法體系目標、嚴密的法治監(jiān)督體系目標、有力的法治保障體系目標等。

2004年3月，國務(wù)院制定頒發(fā)了《全面推進依法行政實施綱要》，提出了七個方面的具體任務(wù)。這七個方面勾勒了法治政府建設(shè)“十年左右”的階段性與一般性的目標。十年轉(zhuǎn)瞬過去，實際上，法治政府建設(shè)這個階段性與一般性目標的時間定得太短。因此，黨的十八大又提出到2020年“基本建成法治政府”的目標，黨的十八屆四中全會進一步明確提出了法治政府建設(shè)的基本目標，即“建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”[11]。2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》， 為確保到2020年基本建成法治政府的基本目標，提出了法治政府建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)與具體措施。

作為縣鄉(xiāng)級的基層法治政府建設(shè)，在遵循國務(wù)院三個重要文件即《全面推進依法行政實施綱要》《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》與黨的十八大以來尤其是黨的十八屆四中全會精神和黨的十九大精神的基礎(chǔ)上，應(yīng)當根據(jù)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》和基層實際設(shè)定法治政府建設(shè)的特有目標。

其一，明確基層法治政府建設(shè)的年度考核目標。在行政實踐中，一些上級政府的五年規(guī)劃到不了基層，由于沒有嚴格的短期或年度目標考核，容易使規(guī)劃流于形式，或者難以落實。容易出現(xiàn)“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛，通篇鬼話，不及領(lǐng)導一句話”的現(xiàn)象。落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于堅持依法行政，建設(shè)法治政府的重大部署和重要文件精神，省、市（直轄市、設(shè)區(qū)市）級政府均有“實施意見”或“實施辦法”或“五年規(guī)劃”等貫徹性文件，而到縣、鄉(xiāng)級政府則是強弩之末，一些基層既無貫徹落實的具體實施文件，又無檢查貫徹落實情況的考核要求，使得上級文件精神浮在空中，較多的基層干部對三個重要文件一無所知。這應(yīng)當是“在推進依法行政的過程中，總的感覺是，從中央政府到省政府、市政府、縣政府，甚至于到鄉(xiāng)政府，總體上推進依法行政的力度有逐級遞減的問題，也就是說，越到基層，依法行政的困難越大”[12]的重要原因。因此，省、市（直轄市、設(shè)區(qū)市）政府應(yīng)當制定縣鄉(xiāng)級政府法治政府建設(shè)的指標考核體系，細化年度考核目標，建立法治GDP，嚴格督促貫徹落實。縣、鄉(xiāng)級基層政府應(yīng)當以年度目標的形式，將中央的依法行政與法治政府建設(shè)的十年要求，省、市（直轄市、設(shè)區(qū)市）政府的五年規(guī)劃等精神逐年分解，分步實施，落到實處。

其二，明確基層法治政府建設(shè)的階段重點目標。基層法治政府涉及面十分廣泛。國務(wù)院《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》提出了提高行政機關(guān)工作人員依法行政的意識和能力、加強和改進制度建設(shè)、堅持依法科學民主決策、嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、全面推進政務(wù)公開、強化行政監(jiān)督和問責、依法化解社會矛盾糾紛等七個方面共二十九條任務(wù)，這七個方面共二十九條任務(wù)十分全面，但縱觀各省市（直轄市、設(shè)區(qū)市）制定的實施意見或?qū)嵤┺k法，有的還沒有國務(wù)院《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》內(nèi)容具體，缺乏操作性;有的幾乎是照搬照抄，上下一般粗。尤其是作為基層政府，對于法治政府建設(shè)的階段性重點性目標并不清楚。因此，應(yīng)當尋求法治政府建設(shè)的循序漸進的實現(xiàn)路徑，建立分階段有步驟地建設(shè)基層法治政府的目標規(guī)劃。應(yīng)當根據(jù)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》的具體部署，從規(guī)范基層政府行政行為開始，做到行政行為的規(guī)范化;進而在國家行政法制逐步完善的基礎(chǔ)上，做到行政行為的制度化;最后實現(xiàn)基層政府行政行為的法治化。實現(xiàn)規(guī)范化——制度化——法治化的三步走。應(yīng)當使縣、鄉(xiāng)級基層政府明確每年依法行政與法治政府建設(shè)的重點目標是什么，今年應(yīng)當解決一個或幾個什么重點問題，明年應(yīng)當突出什么重點，五年中要實現(xiàn)一個什么樣的能落到實處的法治目標。從而避免規(guī)劃面面俱到，重點模糊，抓而不實的問題。

其三，明確基層法治政府建設(shè)的分項規(guī)劃目標。在設(shè)定基層政府行政文化法治化，基層政府行政行為的法治化，基層政府行政監(jiān)督的法治化的總目標下，可以劃分以下幾方面的分項目標，即高度的行政主體法治意識目標、完備的行政法制體系建設(shè)目標、規(guī)范的行政執(zhí)法體系目標、嚴密的法治監(jiān)督體系目標、有力的法治保障體系目標，等等。并根據(jù)基層實際，突出其分項目標的可操作性，比如，“提高行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導干部依法行政的意識和能力”，每年要學習哪些相關(guān)法律知識，五年內(nèi)應(yīng)當達到什么樣的水準，如何考核考察領(lǐng)導干部依法行政的意識與實績等等，應(yīng)當明確在“高度的行政主體法治意識”分項目標中。又比如在“突出政府立法重點”方面，各省市（直轄市、設(shè)區(qū)市）應(yīng)當擬定政府立法的年度重點與五年立法規(guī)劃。尤其應(yīng)當將基層政府行政執(zhí)法與行政管理面臨的法律空白、不完善、不協(xié)調(diào)的亟須完善的內(nèi)容納入立法規(guī)劃中。

其四，明確基層法治政府建設(shè)的特有實際目標。我國地域遼闊，各地情況千差萬別?；鶎诱婕碍h(huán)境問題、資源問題、維穩(wěn)問題、就業(yè)問題、社保問題、治安問題等較多的問題，應(yīng)當鼓勵各縣級政府根據(jù)自身實際，制定符合本地實際的短期、中期法治政府建設(shè)目標。根據(jù)不同的縣域經(jīng)濟，確定不同的縣域法治。如根據(jù)不同地域情況，分別突出對環(huán)境保護法、土地管理法、森林法、水法、草原法、礦產(chǎn)資源法、漁業(yè)法、稅收征管法、國有資產(chǎn)法、安全生產(chǎn)法、食品藥品法、旅游法等法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，制定基層政府的明確的行政執(zhí)法與管理的近期目標，以規(guī)范基層政府的行政執(zhí)法與管理行為，以保護自然資源和發(fā)展基礎(chǔ)。

五、新時代加強基層法治政府建設(shè)的實踐任務(wù)

黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)：“加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”[13]。這是新形勢下對法治政府建設(shè)提出的新要求，也進一步明確了基層法治政府建設(shè)的新任務(wù)。

（一）加快建設(shè)職能科學的基層效能政府

行政體制改革的核心和難點是轉(zhuǎn)變政府職能，而職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化則是轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵。但是，各級政府在職能定位、機構(gòu)設(shè)置、職責分工、運行機制等方面沉疴明顯，尤其是在縣級政府各職能部門之間的職能交叉、權(quán)責失配、政出多門、多頭管理等問題長期存在，縣鄉(xiāng)級政府之間權(quán)責配置不協(xié)調(diào)，縣級政府部門“權(quán)大責小”、鄉(xiāng)級政府“權(quán)小責大”問題突出。因此，一是應(yīng)當在縣級政府部門實行“大部制”式的改革，改變職能交叉與重疊的“五龍治水”現(xiàn)象，如食品藥品質(zhì)量問題，工商行政管理部門、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)管部門、食品藥品監(jiān)管部門都可以管;綠化工作，林業(yè)局、環(huán)保局、規(guī)劃局、建設(shè)局都可以管等等，由此改變“三個和尚沒水喝”的局面，改變管理責任分散，責任定位困難，容易互相推諉，延誤行政效能，產(chǎn)生利益尋租等現(xiàn)象。二是應(yīng)當進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革，及時總結(jié)以“擴權(quán)強鎮(zhèn)”為核心的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點經(jīng)驗，切實糾正縣級政府部門下放責任不放利益，下放負擔不放權(quán)力，下放權(quán)力反而新增基層負擔等問題端倪。改善鄉(xiāng)級政府職能配置與發(fā)展定位不協(xié)調(diào)、人員配置與工作需要不協(xié)調(diào)、權(quán)力配置與履職責任不協(xié)調(diào)等問題，改善鄉(xiāng)級政府權(quán)小責大、事多人少（專業(yè)人員）的“腳大鞋小”的問題。三是應(yīng)當通過立法建設(shè)與改革創(chuàng)新并舉，即加快基層行政組織法制建設(shè)與縣鄉(xiāng)級政府行政管理體制改革，厘清縣鄉(xiāng)級政府之間的權(quán)責界限、機構(gòu)設(shè)置、職能分工、相互關(guān)系等，從而加快建設(shè)職能科學的基層效能政府，“推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化”。

（二）加快建設(shè)權(quán)責法定的基層有限政府

權(quán)責法定是指行政機關(guān)的創(chuàng)設(shè)源于法律規(guī)定，行政機關(guān)的權(quán)力責任源于法律規(guī)定，行政機關(guān)在行使權(quán)力、作出決定時，首先看有無法律明確授權(quán)，并且必須在法律設(shè)定的權(quán)力范圍內(nèi)活動而不能隨心所欲。權(quán)責法定強調(diào)：主體的法定性、權(quán)力的有限性、授權(quán)的明確性、行為的公權(quán)性。強調(diào)主體法定、行為法定、權(quán)力有限、越權(quán)無效。強調(diào)“法律授權(quán)必須為，法無授權(quán)不可為”。建設(shè)權(quán)責法定的基層有限政府，當務(wù)之急是應(yīng)當完善基層行政組織法制。首先，只有完善基層行政組織法制，才有“法律授權(quán)必須為，法無授權(quán)不可為”的法律依據(jù)。如鄉(xiāng)級政府對公民、法人和其他組織實施消極行政行為，如行政處罰、行政許可、行政強制、行政檢查、行政收費、行政確認、行政征用、行政征收等具體行政行為，首先，要有法律對鄉(xiāng)級政府的明確授權(quán)，鄉(xiāng)級政府才具有主體資格，才具有行為的合法性。如果僅僅依靠縣級政府的下放權(quán)力或行政委托，其合法性依然存在問題。其次，只有完善基層行政組織法制，才能厘清縣鄉(xiāng)級政府的權(quán)力清單與責任清單。中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》，各地積極梳理權(quán)力清單，但許多同級政府拿出的權(quán)力清單的項目、數(shù)量差異較大，如某街道辦事處公布了9大類6636項行政權(quán)力。之所以各地差異大，仔細推敲，這些權(quán)力清單尤其是在鄉(xiāng)級政府（派出機構(gòu)街道辦事處）許多法律依據(jù)不足。最后，只有完善基層行政組織法制，才能克服基層政府的恣意與任性，把基層行政權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”。由于長期的基層行政組織法制的缺位、粗疏與不完善，使基層政府工作人員的思維缺乏法治思維習慣，缺乏法治規(guī)矩意識，加之人治傳統(tǒng)的積淀，基層政府的人治恣意與枉法任性并不鮮見。

（三）加快建設(shè)執(zhí)法嚴明的基層責任政府

執(zhí)法，顧名思義是指掌管法律，手持法律，執(zhí)行法律。在日常生活中，人們通常在廣義與狹義這兩種含義上使用這個概念。筆者認為，“執(zhí)法”可分為四個層面：一是泛廣義的執(zhí)法是指國家行政機關(guān)、司法機關(guān)及其公職人員依照法定程序?qū)嵤┓傻幕顒?，如，彭真同志為司法機關(guān)題寫的“嚴肅執(zhí)法”。二是廣義的執(zhí)法是指法的執(zhí)行，即國家行政機關(guān)作為國家立法機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，其一切行政行為都應(yīng)當是貫徹執(zhí)行法律的活動。三是狹義的執(zhí)法是指國家行政機關(guān)與行政立法相對應(yīng)的活動，即在行使行政管理權(quán)的過程中，依照法定的職權(quán)和程序，貫徹執(zhí)行法律的活動。四是最狹義的執(zhí)法是指國家行政機關(guān)的執(zhí)法機構(gòu)依法執(zhí)行行政檢查、行政處罰、行政強制等活動，是與行政立法（規(guī)范性文件制定）的抽象行政行為相對應(yīng)的具體行政行為。行政實踐中，多在這一層面使用“執(zhí)法”概念，這里的“執(zhí)法嚴明”的“執(zhí)法”也應(yīng)當在此層面上?！皣烂鳌笔侵竾栏穸鞔_，嚴肅而公正。而并非嚴厲打擊，并非動輒“頂格處罰”，“嚴明”應(yīng)當是嚴格明確依據(jù)法律規(guī)定、依據(jù)事實證據(jù)、依據(jù)辦案程序，嚴格遵守“合法行政、合理行政、正當程序、誠實守信、便民高效。權(quán)責統(tǒng)一”等基本要求?！皥?zhí)法嚴明”就是“堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”?；鶎诱畵撝罅康膱?zhí)法任務(wù)，面對著大量的行政相對人，每一項具體行政行為執(zhí)行的好與壞，都體現(xiàn)整個人民政府的形象，因此，應(yīng)當按照依法行政的六個基本要求，嚴格規(guī)范基層執(zhí)法行為，從而加快建設(shè)執(zhí)法嚴明的基層責任政府。

（四）加快建設(shè)公開公正的基層透明政府

公開是公正的前提與保障，公開公正是透明政府的基本要求。黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。”基層政府應(yīng)當按照《政府信息公開條例》和《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》精神，建設(shè)公開公正的透明政府。努力培育透明政府的法治思維，肅清長期形成的“秘密行政”的“神秘政府”觀念，厘清保密與公開的原則區(qū)別與事項界限。堅持決策公開，凡涉及重大決策的事項應(yīng)當把“公眾參與”作為首要程序公開征求公眾意見;堅持執(zhí)行公開，積極推行行政執(zhí)法公示制度，規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為;堅持管理公開，凡涉及行政相對人權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件都應(yīng)當公開，嚴禁使用未公開“內(nèi)部文件”作為管理依據(jù);堅持服務(wù)公開，努力建設(shè)縣鄉(xiāng)級政府互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺和便民服務(wù)平臺;堅持結(jié)果公開，全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項，注重行政審批、行政處罰等行為的結(jié)果公開。在基層政府部門，常常涉及公民與政府之間的信息是否公開，哪些信息可以公開的矛盾。為此，最高人民法院2014年9月12日發(fā)布人民法院政府信息公開十大案例，對基層政府提供了可資借鑒的判例，對以種種理由拒絕信息公開的傳統(tǒng)做法可以進行司法監(jiān)督了。

（五）加快建設(shè)廉潔高效的基層廉價政府

廉潔與廉價政府是實現(xiàn)效率與效能政府的基礎(chǔ)與前提，建立“廉價、廉潔、效率、效能”政府是現(xiàn)代政府所追求的理想目標。黨的十八大強調(diào)，要堅決反對腐敗，建設(shè)廉潔政府，做到干部清正、政府清廉、政治清明。黨的十八大以來，通過落實改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定，對因公出國、公務(wù)用車、公務(wù)招待“三公消費”的治理，對形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風的“四風”整頓，對“庸懶散浮拖”的作風整頓，也使政府的效能效率有了明顯提高。加快建設(shè)廉潔高效的基層廉價政府，是貫徹黨的十八大以來的方針路線政策的必然要求，也是建設(shè)基層法治政府的重要內(nèi)容。因此，應(yīng)當加快基層廉潔廉價政府的法律制度建設(shè)，靠制度問責問效問政，用制度管權(quán)管事管人，把權(quán)力關(guān)進法制的籠子;應(yīng)當加快基層政企分開、政資分開、政事分開、政社分開的理念培育與制度建設(shè)，促進基層政府“管理退出、監(jiān)督跟進”，促進決策、管理、監(jiān)督法治化;應(yīng)當健全了基層工作運行和責任追究機制，建立科學的考核考評機制與監(jiān)督問責機制，樹立法治GDP政績觀，以促進基層廉階廉潔政府建設(shè)。

（六）加快建設(shè)守法誠信的基層誠信政府

守法誠信即是行政機關(guān)的行政道德底線，也是行政法治要求。國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》把“誠實守信”作為各級政府依法行政的基本要求，具有重要的指導意義。只有加快建設(shè)守法誠信的基層誠信政府，才能切實糾正弄虛作假、欺上瞞下，假數(shù)字、假報告、假政績的現(xiàn)象，切實糾正形象工程、政績工程、“花架子”工程等現(xiàn)象;只有加快建設(shè)守法誠信的基層誠信政府，才能切實糾正朝令夕改、出爾反爾、言而無信的虛浮作風;只有加快建設(shè)守法誠信的基層誠信政府，才能在全社會建設(shè)起言而有信、一諾千金、童叟無欺的社會誠信體系。因此，加快建設(shè)守法誠信的基層誠信政府，應(yīng)當強化依法行政的所依之法的法律穩(wěn)定性與不可溯及性，改變基層政府的人治行政與政策行政思維傳統(tǒng);應(yīng)當強化基層政府行政活動的真實性、確定性與善良性，做到取信于民，善政于民;應(yīng)當強化信賴保護原則，不得隨意撤銷授益行政行為，以保護無過錯行政相對人的既得利益，特別是涉及群眾重大切身利益時，更應(yīng)當嚴禁政府恣意妄為，與民爭利。

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Abstract： In the new era， speeding up the construction of the government of therule of law at the grassroots level is the inherent requirement of implementing the strategy of comprehensively governing the country according to law， and it has very important practical significance. It is a prerequisite to speed up the practical process of understanding the general theoretical issues such as the attributes， characteristics and requirements of the construction of the government of the rule of law at the grassroots level. The theoretical orientation and practical task of the construction of the government of the rule of law at the grassroots level ought to be organically unified to truly solve the problems of "difficulty"and "pain point"in the process of the construction of the government of the rule of law at the grassroots level.

Key words： new era; grassroots; government of the rule of law; theory; practice

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