龍鳳鳴，李琳，李斌，宗恒康，綦春峰

(1.青島市勘察測繪研究院，山東 青島 266032； 2.青島市地理國情大數(shù)據(jù)工程研究中心，山東 青島 266032；3.青島市西海岸基礎(chǔ)地理信息中心有限公司，山東 青島 266000)

1 引 言

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程突飛猛進(jìn)，取得的成績有目共睹，快速發(fā)展的同時，也帶來一系列人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會等各類問題。一個典型問題是，在利益驅(qū)動及錯誤思想誤導(dǎo)下，違法建筑愈演愈烈，違法建筑的出現(xiàn)，嚴(yán)重侵占了公共權(quán)益，破壞了景觀和諧，且極易引發(fā)安全隱患，激發(fā)社會矛盾[1～4]。傳統(tǒng)手段下，依靠人力現(xiàn)場識別違法建筑，費時費力，效率低下，難以做到有的放矢，無法切中目標(biāo)，無法滿足違法建筑巡查的需要。因而，一些學(xué)者通過測繪地理信息技術(shù)手段著手開展違法建筑自動化識別與監(jiān)管治理方面的應(yīng)用研究。王小攀等以重慶市為例，探討了利用遙感技術(shù)查處違法建筑在工作機(jī)制、工作模式、關(guān)鍵技術(shù)等方面的經(jīng)驗[1]。鄧仕虎等利用移動GIS技術(shù)，研發(fā)了城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法信息系統(tǒng)，可以輔助違法建筑現(xiàn)場勘驗取證和拆違管理工作[5]。隋克林等提出了一種將遙感影像用于查處城市違法建設(shè)的方法，應(yīng)用于查處違法建設(shè)[6]。趙雷等基于傾斜攝影測量技術(shù)，通過建筑物平面和高度定期比對，探討了建筑物空間變化監(jiān)測[7]。胡冬梅等通過基于GIS的方法對違法建筑管理進(jìn)行了研究與應(yīng)用[8]。馬紅等提出一種以衛(wèi)星、無人機(jī)遙感技術(shù)為基礎(chǔ)、融合傾斜攝影與實景三維建模為一體的違法建筑巡查技術(shù)方法[9]。

縱觀以上學(xué)者的研究，共同之處都是借助了測繪地理信息技術(shù)手段實現(xiàn)對違法建筑的識別與監(jiān)管，對于通過現(xiàn)代化手段實現(xiàn)違法建筑監(jiān)管提供了范例。在實際工作中，違法建筑類型多樣，隱蔽性強(qiáng)，存在以街道為責(zé)任主體的基層組織縱容、包庇、放任違法建筑的現(xiàn)象，無形之中加大了監(jiān)管部門的工作量及工作難度，單純依靠監(jiān)管部門通過技術(shù)手段難以從源頭上根治違法建筑現(xiàn)象。因此，本文以青島市李滄區(qū)違法建筑治理與監(jiān)管為例，結(jié)合網(wǎng)格化精細(xì)管理理念，研究在3S技術(shù)支撐下對違法建筑的精細(xì)化治理與監(jiān)管，提出了違法建筑識別、治理、監(jiān)管的全流程方法。

2 工作機(jī)制

為實現(xiàn)違法建筑精細(xì)化有效治理與監(jiān)管，通過建立違法建筑治理網(wǎng)格責(zé)任制，劃分區(qū)、街道、社區(qū)三級責(zé)任網(wǎng)格，明確每一個網(wǎng)格責(zé)任信息，以精細(xì)劃分的責(zé)任網(wǎng)格為抓手，以網(wǎng)格化管理手段創(chuàng)新違法建筑治理方式，結(jié)合3S技術(shù)建立了李滄區(qū)違法建筑動態(tài)巡查、定期監(jiān)測、快速處置的立體化治理與監(jiān)管體系，打造了全流程智能派遣、全移動化執(zhí)法的新模式，實現(xiàn)“第一時間控新增，最短時間除存量”，全面輔助了全區(qū)的“治違控違”工作。

(1)網(wǎng)格責(zé)任制

按照“人員到網(wǎng)格、責(zé)任到網(wǎng)格、處置到網(wǎng)格、獎懲到網(wǎng)格、機(jī)制到網(wǎng)格”的原則，根據(jù)地理區(qū)域和管轄范圍劃分管理網(wǎng)格，網(wǎng)格劃分做到全覆蓋、不留白、不交叉，明確各級網(wǎng)格監(jiān)管職責(zé)、人員，基于網(wǎng)格建立發(fā)現(xiàn)機(jī)制、處置機(jī)制及分析考核機(jī)制，有效杜絕了推諉扯皮現(xiàn)象，對街道、社區(qū)負(fù)責(zé)人起到強(qiáng)有力的震懾作用，實現(xiàn)違法建筑精細(xì)化治理及監(jiān)管。

(2)及時發(fā)現(xiàn)機(jī)制

通過多種渠道采集轄區(qū)內(nèi)違法建筑信息，輔助新增違建快速發(fā)現(xiàn)。網(wǎng)格內(nèi)巡查員通過移動端App上報日常巡查發(fā)現(xiàn)的違法建筑，市民通過微信公眾號隨時上報日常所見的影響居民生活、城市美觀的違法建筑行為，同時，通過定期采購高分辨率衛(wèi)星影像進(jìn)行變化監(jiān)測以及重點區(qū)域無人機(jī)監(jiān)控等方式，實現(xiàn)轄區(qū)新增違法建筑及時發(fā)現(xiàn)。

(3)快速處置機(jī)制

基于精細(xì)化的網(wǎng)格責(zé)任信息，依托信息化系統(tǒng)實現(xiàn)違法建筑事件從發(fā)現(xiàn)到處置的無縫銜接，多種渠道發(fā)現(xiàn)的違法建筑通過位置信息明確責(zé)任網(wǎng)格，繼而明確責(zé)任處置單位及責(zé)任人員，實現(xiàn)事件的全流程智能派遣。執(zhí)法人員通過移動端接收執(zhí)法任務(wù)，進(jìn)行處置反饋，一鍵完成違法建筑存檔、定位、留證工作，通過“批示”功能在各級網(wǎng)格之間建立點對點溝通渠道，確保信息傳達(dá)無障礙，第一時間獲取領(lǐng)導(dǎo)指示，提高違法建筑治理的工作效率。

(4)分析考核機(jī)制

為鞏固違法建筑治理成效，李滄區(qū)制定了一套基于網(wǎng)格的考核激勵辦法，依托信息系統(tǒng)實現(xiàn)全方位量化績效考核，通過量化報表統(tǒng)計結(jié)果，考核如網(wǎng)格巡查員發(fā)現(xiàn)違法建筑及時性、各街道監(jiān)管責(zé)任是否到位、執(zhí)法人員處置是否及時等各項指標(biāo)，充分調(diào)動基層網(wǎng)格巡查人員及執(zhí)法人員的積極性，促進(jìn)違法建筑治理監(jiān)管長效機(jī)制建立。

3 技術(shù)路線

“3S”技術(shù)是遙感技術(shù)(RS)、地理信息系統(tǒng)(GIS)、全球定位系統(tǒng)(GNSS)的簡稱，三種技術(shù)集成應(yīng)用時可以更好地輔助違法建筑空間信息的數(shù)據(jù)獲取、表達(dá)、存儲及分析應(yīng)用。

3.1 總體技術(shù)流程

在3S技術(shù)支撐下實現(xiàn)轄區(qū)多渠道違法建筑的采集與建庫，依托信息化平臺進(jìn)行違法建筑快速處置、全過程監(jiān)管及考核分析。關(guān)鍵技術(shù)流程主要包括：存量違法建筑臺賬數(shù)據(jù)落圖、遙感影像變化監(jiān)測、重點區(qū)域無人機(jī)監(jiān)控、精細(xì)化管理網(wǎng)格劃定、違法建筑治理系統(tǒng)研發(fā)等，如圖1所示。

圖1李滄區(qū)違法建筑精細(xì)化治理技術(shù)路線

3.2 存量違法建筑落圖

研究工作開展之前，李滄區(qū)存量違法建筑數(shù)據(jù)以及相關(guān)的附件信息都是以臺賬和文件的形式進(jìn)行管理，違法建筑臺賬中的位置描述不夠準(zhǔn)確，經(jīng)常對執(zhí)法人員赴現(xiàn)場執(zhí)法造成一定困擾，且執(zhí)法完成后仍需花費大量時間在執(zhí)法信息的更新和共享等工作，嚴(yán)重影響了違法建筑處置效率。為快速實現(xiàn)存量違法建筑的空間化，將違法建筑臺賬數(shù)據(jù)通過地名地址匹配技術(shù)進(jìn)行初步空間化，匹配未成功的數(shù)據(jù)由工作人員依托違法建筑落圖系統(tǒng)，進(jìn)行手動空間化，完成所有存量違法建筑數(shù)據(jù)的落圖管理與應(yīng)用(如圖2所示)。

圖2 臺賬存量違法建筑落圖及屬性掛接

3.3 遙感影像變化監(jiān)測

由于城市建設(shè)、人類活動等因素導(dǎo)致不同時間節(jié)點獲取同一位置的遙感影像存在不同程度的差異，這些差異直觀地表達(dá)了在不同的時間節(jié)點下地面上所發(fā)生的變化，通過對同一地點影像的對比，就可以識別該處的變化情況。違法建筑變化監(jiān)測的目的就是要把地面上建筑物及其附屬設(shè)施的變化信息識別并提取變化圖斑，為下一步違法建筑治理及效果評判提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。違法建筑的變化情況相對來說比較復(fù)雜且不規(guī)則，既要發(fā)現(xiàn)質(zhì)的變化，還要識別量的變化，目前普通影像自動化變化檢測方法具有一定的局限性，尚需較多的人工干預(yù)，因此直接采用人工解譯的方式進(jìn)行，由監(jiān)測人員通過分屏聯(lián)動的方式進(jìn)行逐圖幅檢查，基于高清影像放大后識別地表建構(gòu)筑物變化(如圖3所示)，手動進(jìn)行圖形勾繪，提取變化圖斑面，最終形成變化圖斑矢量數(shù)據(jù)。

圖3 分屏聯(lián)動變化發(fā)現(xiàn)

提取變化圖斑后，生成圖斑中心點，將疑似新增違法建筑中心點作為核實任務(wù)按照網(wǎng)格責(zé)任劃分一鍵推送至巡查人員移動端App，利用GNSS技術(shù)，由巡查人員基于移動端App上地圖顯示的精準(zhǔn)位置赴現(xiàn)場進(jìn)行核實，核實為真后自動錄入違法建筑數(shù)據(jù)庫進(jìn)行下一步流程(如圖4所示)。

圖4 變化監(jiān)測圖斑成果

3.4 重點區(qū)域無人機(jī)監(jiān)控

無人機(jī)具有機(jī)動靈活、作業(yè)高效迅速、可高頻監(jiān)測重點區(qū)域以及成本低廉等特點[10]，針對重點區(qū)域違法建筑的監(jiān)控能夠發(fā)揮其獨特優(yōu)勢。通過無人機(jī)搭載數(shù)碼相機(jī)可獲取影像數(shù)據(jù)、360全景數(shù)據(jù)、照片、視頻等多種格式的數(shù)據(jù)，實現(xiàn)重點區(qū)域治理前、中、后的全過程監(jiān)控，對重點區(qū)域拆違工作起強(qiáng)有力監(jiān)督作用，也為治理效果評判提供更為直觀、有效的信息依據(jù)。如圖5所示，將無人機(jī)全景數(shù)據(jù)成果實現(xiàn)落圖管理，通過系統(tǒng)可隨時查看某一重點區(qū)域的全景數(shù)據(jù)，展示效果更為直觀、清晰，對存在包庇、縱容之心的責(zé)任單位及個人施加了壓力，提高違法建筑治理效率，增強(qiáng)治理效果。

圖5無人機(jī)全景數(shù)據(jù)落圖展示

3.5 管理網(wǎng)格劃定

劃分責(zé)任明確、界線清晰的責(zé)任網(wǎng)格是實現(xiàn)精細(xì)化管理的精髓。網(wǎng)格化管理理念統(tǒng)籌考慮管理內(nèi)容、管理范圍、力量配置等各類要素，科學(xué)劃定管理網(wǎng)格，易于明確管理重點，進(jìn)而明確管理責(zé)任，落實管理措施。同時，基于精細(xì)化管理網(wǎng)格，可促進(jìn)充分打通上下級溝通反饋渠道，形成格對格、點對點無障礙無冗余的信息反饋方式，實現(xiàn)違法建筑精細(xì)化治理。

網(wǎng)格是實現(xiàn)違法建筑精細(xì)化治理的基礎(chǔ)，必須保證責(zé)任明確、界線清晰，通常需要經(jīng)過多次反復(fù)修改確認(rèn)才能夠完成。網(wǎng)格劃分的基本流程是由專業(yè)技術(shù)人員利用ArcGIS軟件基于電子地圖、影像、路網(wǎng)、水系等要素進(jìn)行人工勾繪，同時需各街道、社區(qū)責(zé)任人員在現(xiàn)場協(xié)助確認(rèn)，指認(rèn)邊界，初步繪制完成后以影像為底圖打印出圖，交由各街道辦再次進(jìn)行簽字確認(rèn)，充分保證責(zé)任邊界無異議。邊界確認(rèn)完成后，以網(wǎng)格為單位明確責(zé)任信息，每一個網(wǎng)格都有明確的責(zé)任人、巡查人員和執(zhí)法人員，杜絕基層單位之間因界限不清、職責(zé)不清造成推諉扯皮、違法建筑監(jiān)管責(zé)任無人認(rèn)領(lǐng)的現(xiàn)象。

3.6 違法建筑治理系統(tǒng)

已獲取的違法建筑空間數(shù)據(jù)及管理網(wǎng)格數(shù)據(jù)都需要借助一個展示、管理及應(yīng)用的信息化系統(tǒng)才能夠最大限度地發(fā)揮價值。研究以GIS為核心，集成移動端應(yīng)用，構(gòu)建了集違法建筑移動上報、處置、批示的動態(tài)治理移動系統(tǒng)，同時通過PC端管理系統(tǒng)進(jìn)行違法建筑治理的全過程監(jiān)管、智能化派遣、治理情況分析及工作考核，一方面為外業(yè)巡查及執(zhí)法人員提供方便，實現(xiàn)網(wǎng)格責(zé)任查詢、GNSS定位、現(xiàn)場拍照、錄音、錄像取證、工作請示批示等全移動無紙化辦公；另一方面為監(jiān)管工作提供強(qiáng)大的管理后臺，實現(xiàn)歷史影像數(shù)據(jù)、網(wǎng)格數(shù)據(jù)、無人機(jī)航拍全景等各類數(shù)據(jù)的管理、違法建筑的全生命周期監(jiān)管及統(tǒng)計分析等。

(1)違法建筑治理移動端

為滿足不同角色用戶的需求，系統(tǒng)基于移動GIS技術(shù)，結(jié)合GNSS、GPRS技術(shù)設(shè)計實現(xiàn)了針對不同對象應(yīng)用的移動端App，包括網(wǎng)格巡查員使用的巡查端、執(zhí)法人員使用的執(zhí)法端以及領(lǐng)導(dǎo)使用的領(lǐng)導(dǎo)端，細(xì)分功能，簡化工作人員操作界面，使專業(yè)的人更專注于專業(yè)的工作，而網(wǎng)格巡查人員只需關(guān)注將巡查發(fā)現(xiàn)的疑似違法建筑通過App上報即可。此外，通過微信公眾號向市民開放違法建筑上報及信息公開等功能，充分調(diào)動群眾的積極性，提升其參與度，發(fā)揮強(qiáng)大的監(jiān)督力，使違法建筑治理不再是“空中樓閣”。

(2)違法建筑治理監(jiān)管端

違法建筑治理監(jiān)管端子系統(tǒng)采用B/S架構(gòu)，部署于互聯(lián)網(wǎng)，與違法建筑治理移動端進(jìn)行實時的信息交換，當(dāng)移動端有新增違法建筑上報時，監(jiān)管端通過調(diào)用管理網(wǎng)格數(shù)據(jù)迅速明確執(zhí)法人員并將違法建筑信息自動推送到執(zhí)法人員移動終端。工作人員通過監(jiān)管端對違法建筑進(jìn)行全過程留痕監(jiān)管，違法建筑定位、描述信息、多媒體信息、所屬街道社區(qū)、上報人員、執(zhí)法人員、處置照片、領(lǐng)導(dǎo)批示以及辦理詳細(xì)過程等內(nèi)容都能夠一目了然，方便工作人員查詢管理。同時依托違法建筑治理監(jiān)管端平臺實現(xiàn)了基于網(wǎng)格的精細(xì)化工作考核，大到對街道責(zé)任主體的考核，小到對某個執(zhí)法人員的工作分析，都能以圖表或者專題圖的可視化方式直觀地呈現(xiàn)給工作人員，實現(xiàn)了違法建筑的精準(zhǔn)考核(如圖6所示)。

圖6街道網(wǎng)格工作情況分析表

4 結(jié) 語

本文通過對城市違法建筑現(xiàn)象、成因、治理難點等方面的分析，提出了網(wǎng)格化精細(xì)管理理念，通過劃分網(wǎng)格明確責(zé)任，將監(jiān)管責(zé)任落實到網(wǎng)格，監(jiān)管重心及執(zhí)法力量下沉到網(wǎng)格，實現(xiàn)了轄區(qū)違法建筑的精細(xì)化治理，對街道、社區(qū)基層部門起到強(qiáng)有力的震懾作用，使得違法建筑治理的觸角深達(dá)底層。同時，與3S技術(shù)的有機(jī)結(jié)合有效輔助了新增違法建筑變化發(fā)現(xiàn)及動態(tài)監(jiān)測，簡化了違法建筑治理、問題處置流程，大大減少了巡查人員的工作量，提高了執(zhí)法人員工作效率，從而有效提升城市治理水平?；?S技術(shù)結(jié)合網(wǎng)格化管理理念在違法建筑治理工作中展現(xiàn)了較好的應(yīng)用成效，推廣應(yīng)用前景廣闊。