他山之石，卻難攻玉 —再探“第三方”改造困境的源頭

中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院 羅婧 本文節(jié)選自《社會(huì)學(xué)研究》2019年第5期

（一）“躲不過、理還亂”的兩重邏輯

首先，合作和賦能是作為“第三方”的社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村建設(shè)不可或缺的兩重邏輯。當(dāng)前各類社會(huì)關(guān)系都在不斷演變，作為建設(shè)“社會(huì)”的社會(huì)組織需要在已有的結(jié)構(gòu)中運(yùn)行和發(fā)展，那么合作是社會(huì)組織努力成長和發(fā)揮影響的首要策略。對于需要進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，改變鄉(xiāng)村現(xiàn)狀的社會(huì)組織而言，讓社區(qū)成員參與到尋求發(fā)展的過程中來，是其實(shí)現(xiàn)社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的必經(jīng)之路，那么賦能于民勢必是社會(huì)組織的核心理念。

其次，兩重邏輯具有難以彌合的內(nèi)在張力。合作邏輯下，社會(huì)組織直接進(jìn)入基層權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，要得到國家的許可、地方的認(rèn)同，其中有失去自我、失去目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，因此社會(huì)組織要著力強(qiáng)化自我的組織架構(gòu)與行動(dòng)能力。賦能邏輯下，社會(huì)組織需要培育社區(qū)成員的組織與行動(dòng)能力，它試圖不陷入當(dāng)?shù)氐睦婕m紛，卻又嘗試改變原先鄉(xiāng)村社區(qū)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展路徑。這讓社會(huì)組織在如何設(shè)計(jì)組織制度、如何處理與政府和居民的關(guān)系、選擇是否深入融入社區(qū)、是否設(shè)立退出機(jī)制等方面舉棋不定。

這樣來看，作為“第三方”的社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)時(shí)，“好心難辦好事”的結(jié)局似乎并非巧合。各色懷揣理想、勇于承擔(dān)責(zé)任的“第三方”模仿、借鑒、探索了各種制度和策略，核心都是要將合作與賦能兩重邏輯相互理順，如此才能辦成好事，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。然而在當(dāng)前我國鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的語境下，合作與賦能邏輯的理順與協(xié)調(diào)卻極為困難。

沿著本文的分析框架，我們可以清楚地看到，合作與賦能兩重邏輯的理論根基大多以西方社會(huì)為原型，在分析我國現(xiàn)實(shí)情況時(shí)，學(xué)者們對這些理論中的概念范疇進(jìn)行了適應(yīng)性調(diào)整。但基于中西社會(huì)基礎(chǔ)的差異，合作和賦能這兩重邏輯在中西語境下具有完全不同的意涵。

（二）中西比較下的范疇困局

中西社會(huì)中“合作”與“賦能”的意涵完全不同，這是由于這兩重邏輯生長的社會(huì)基礎(chǔ)具有差異。我國當(dāng)代社會(huì)組織的發(fā)展極大地借鑒了來自西方社會(huì)組織的經(jīng)驗(yàn)，然而即便把它們視為“嫁接”來的組織，其發(fā)展所需的養(yǎng)分還是來自傳統(tǒng)的根系。這導(dǎo)致陷入困境的并不只是試圖建設(shè)社會(huì)的社會(huì)組織，還有試圖理解和分析社會(huì)組織的研究。也就是說，“第三方”的鄉(xiāng)村改造困境不只是實(shí)踐難題，也是理論層面的范疇困局。如果從生長于西方的理論框架、概念范疇出發(fā)來探討我國的情況，不論如何進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，學(xué)者只能進(jìn)行彼此之間“原地打轉(zhuǎn)”式的爭論。

這樣我們就很容易理解為何我國的“第三方”難逃困境，合作和賦能兩重邏輯理順起來如此困難。西方的社會(huì)組織在參與本土治理時(shí)，普遍沒有遭遇類似我國社會(huì)組織的困境，并不是因?yàn)槲鞣缴鐣?huì)具有某種先進(jìn)性，而是因?yàn)閲遗c社會(huì)分立的社會(huì)基礎(chǔ)與側(cè)重參與決策的權(quán)能相互穩(wěn)定契合。西方的社會(huì)組織同樣試圖在社區(qū)既有的基礎(chǔ)上帶來改變，但其行動(dòng)的合法性獨(dú)立于國家和社區(qū)，且對目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否的衡量是社區(qū)成員是否習(xí)得決策的協(xié)商程序。所以，合作和賦能往往不會(huì)出現(xiàn)對立和排斥的狀況。

但在我國當(dāng)前以“變”為核心的社會(huì)轉(zhuǎn)型語境下，各種關(guān)系都在不斷重構(gòu)，合作和賦能中包含了諸多的不穩(wěn)定因素。與此同時(shí)，每個(gè)人都只關(guān)心自己的境況是否改變，所以社會(huì)組織能否實(shí)現(xiàn)賦能取決于成員是否感知到境況的改善：對于境況得以改善的社區(qū)成員而言，社會(huì)組織一切策略性的配合方式都是“足智多謀”的；而對于境況未改善的成員而言，社會(huì)組織各種的靈活策略都是沒有規(guī)則的“詭計(jì)”，充斥著勾結(jié)的氣息。

信訪制度的雙重邏輯與“非行政信訪”—以A市重復(fù)集體訪為例（2010～2014年）

中山大學(xué)中國公共管理研究中心 夏瑛 本文節(jié)選自《政治學(xué)研究》2019年第4期

（一）信訪實(shí)踐的現(xiàn)狀特征

總體而言，A市重復(fù)集體訪凸顯了當(dāng)前信訪實(shí)踐的如下兩個(gè)特征：

首先，民眾利益訴求構(gòu)成信訪主要內(nèi)容，信訪制度在事實(shí)上發(fā)揮著社會(huì)糾紛解決機(jī)制的功能，回應(yīng)本文開端對信訪制度功能所做的討論。雖然學(xué)界在規(guī)范層面對信訪制度的功能定位看法不一，從“政治動(dòng)員”論到“政治參與”論，從“糾紛解決”論到“社會(huì)治理”論，等等；但是，信訪實(shí)踐所反映的情況卻是相對明確且統(tǒng)一的，信訪制度在事實(shí)上發(fā)揮著社會(huì)糾紛解決機(jī)制的功能，因進(jìn)入信訪渠道的訴求多為民眾個(gè)體的具體利益訴求，少見完全政治性或公共性的信訪訴求。

從這一角度來看，將信訪視作民眾政治參與平臺(tái)的看法在某種程度上低估了民眾利用信訪制度解決自身問題的工具理性與功利主義算計(jì)。

其次，大量非行政信訪活躍于信訪渠道，信訪制度的現(xiàn)實(shí)功能遠(yuǎn)超“小信訪”（行政信訪）的功能范疇。等待信訪制度解決的問題不僅僅是行政類糾紛或政策類糾紛，還有許多與政府、政策沒有直接關(guān)系的民事類糾紛。這一發(fā)現(xiàn)與信訪研究中的主流論述有所不同。很多研究認(rèn)可信訪制度的糾紛解決功能，但都潛在地假設(shè)進(jìn)入信訪渠道的糾紛是民眾和政府之間的行政性糾紛。換言之，他們是在“小信訪”的框架下分析信訪制度不同于其他行政糾紛解決機(jī)制的功能定位。而我們從A市重復(fù)集體訪看到的情況是，“小信訪”框架僅能分析一部分信訪實(shí)踐，它無法解釋為何有一半左右的非行政信訪存在于當(dāng)前的信訪實(shí)踐中。

（二）信訪實(shí)踐的制度解釋

如何理解信訪實(shí)踐的這種現(xiàn)狀？在本文看來，根源還在于中國當(dāng)下的信訪制度糅合著“政治”與“行政”兩種制度邏輯；信訪制度的雙重邏輯為“非行政信訪”的存在提供了條件和空間。

信訪制度的政治邏輯強(qiáng)調(diào)信訪作為黨的群眾路線的功能定位，或者認(rèn)為信訪是《憲法》所規(guī)定的人民民主權(quán)利的保障機(jī)制。作為黨的群眾路線的一部分，信訪部門應(yīng)對人民群眾的各種訴求持開放聆聽的態(tài)度，并盡力回應(yīng)和解決群眾訴求；同樣道理，作為人民民主權(quán)利的保障機(jī)制，信訪應(yīng)給人民群眾通過來信來訪向各級(jí)黨委和政府提出要求、建議、批評(píng)和揭發(fā)、控告、申訴提供充分的制度化空間和正式回應(yīng)。因此，政治邏輯指導(dǎo)下的信訪制度應(yīng)向“大信訪”方向發(fā)展。

信訪制度的行政邏輯卻有著明確的制度規(guī)范和法律范疇，它強(qiáng)調(diào)信訪只依法接納、處理行政糾紛類或政策類的民眾訴求，其他類型的社會(huì)糾紛應(yīng)依法通過其他糾紛解決機(jī)制尋求解決。行政邏輯下的信訪制度更傾向于向邊界分明的“小信訪”方向發(fā)展。信訪制度在最近幾年的改革，尤其致力于將涉法涉訴類信訪從普通信訪中剝離出去的信訪法治化改革，實(shí)際上正體現(xiàn)著信訪制度在執(zhí)行機(jī)制上越來越向行政邏輯發(fā)展的趨勢。

“政治”與“行政”的雙重制度邏輯為信訪工作帶來了一些不確定性。筆者在A市調(diào)研的過程中，不少信訪干部坦言，他們在處理具體信訪案件時(shí)時(shí)常矛盾于政治與行政兩種邏輯之中。根據(jù)信訪法治化改革的要求，信訪部門可以將眾多涉法涉訴訪剝離。根據(jù)這一邏輯，大量非行政信訪或許可以被認(rèn)定為“不合理上訪”。但在具體操作中，這種做法時(shí)常遭遇壓力，很難順利落實(shí)。原因之一在于信訪人，甚至信訪部門本身更傾向于從政治邏輯的角度來理解和要求信訪工作，這種定位與要求使得信訪部門不得不正面應(yīng)對與政府并無直接關(guān)系、但卻真實(shí)困擾信訪人自身利益的信訪訴求。