■ 孫宇毅

村莊規(guī)劃作為基層實施性規(guī)劃，承擔(dān)著鄉(xiāng)村振興一線指揮棒的重要任務(wù)，村莊規(guī)劃質(zhì)量直接影響新時代“三農(nóng)”工作成效。目前，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和規(guī)劃體系改革背景下，中央農(nóng)辦等五部委印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》，各地正以空前的積極性推進村莊規(guī)劃編制實施。為貫徹落實習(xí)近平總書記“編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃”重要指示，避免“運動式”一哄而上編制村莊規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃成果脫離實際，有必要對實用性村莊規(guī)劃關(guān)鍵問題進行探討。

一、村莊規(guī)劃定位

（一）在鄉(xiāng)村振興中的地位

黨的十八大以來，連續(xù)七年的中央一號文件均對村莊規(guī)劃提出要求，其中，2013年～ 2018年將村莊規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃納入了農(nóng)村人居環(huán)境整治和農(nóng)村土地、產(chǎn)權(quán)制度改革等任務(wù)中；黨的十九大作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大決策部署后，2018年～ 2019年中央一號文件進一步將“強化鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)”升級為與前者同級的單項任務(wù)。習(xí)近平總書記強調(diào)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅持規(guī)劃先行、有序推進，奠定村莊規(guī)劃“鄉(xiāng)村振興第一道工序”的重要地位。

（二）綜合性規(guī)劃定位

今年4 ～ 5月，中央密集出臺兩份文件明確提及村莊規(guī)劃。一是提出健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃制度，編制市縣發(fā)展規(guī)劃、市縣空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃，表明村莊規(guī)劃兼具發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃部分功能。二是提出編制國家、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和編制多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃，以村莊規(guī)劃替代“村國土空間規(guī)劃”概念，并強調(diào)多規(guī)合一，表明村莊規(guī)劃是不同于一般空間規(guī)劃的綜合性規(guī)劃。今年年初，中央農(nóng)辦等五部委共同印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》（農(nóng)規(guī)發(fā)〔2019〕1號），文件強調(diào)“統(tǒng)籌”二字，并由中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭制定，亦可說明鄉(xiāng)村振興背景下的村莊規(guī)劃是面向和服務(wù)“三農(nóng)”的綜合性規(guī)劃。此外，村級規(guī)劃普遍具有規(guī)劃內(nèi)容少、編制數(shù)量多的特征，客觀上要求精簡整合各類村級規(guī)劃形成多規(guī)合一的村莊規(guī)劃。

二、村莊規(guī)劃制度設(shè)計中的規(guī)則化問題探討

要做到實用性，前提要回答“誰來用”“為什么要用”的問題?？砂凑詹煌嫒后w將規(guī)劃使用者分為村民、市場主體和各級政府（部門）。為協(xié)調(diào)各利益群體間的博弈，減少“囚徒困境”，實現(xiàn)整體利益最大化，有必要立法賦予村莊規(guī)劃法定規(guī)則和“剛性”，迫使相關(guān)群體執(zhí)行村莊規(guī)劃。規(guī)劃的剛性不是簡單的“設(shè)計剛性”而是“規(guī)則剛性”。村莊規(guī)劃作為實施性規(guī)劃，應(yīng)是一張藍圖繪到底的動態(tài)編制管理，否則將導(dǎo)致規(guī)劃遠離實用。村莊規(guī)劃動態(tài)編制管理的規(guī)則應(yīng)比規(guī)劃本身更先得到重視。村莊規(guī)劃的規(guī)則化包括村莊規(guī)劃內(nèi)容的規(guī)則化以及圍繞村莊規(guī)劃編制審批、實施監(jiān)督全過程的規(guī)則制定。

（一）面向村民

村民需要有利于日常生產(chǎn)生活、“接地氣”的規(guī)則。一是形成村規(guī)民約、前圖后則的規(guī)則化成果表達形式；二是建立村委村民全程參與的規(guī)劃編制實施機制。

（二）面向市場

市場需要便于開展各種市場行為并保護各類市場主體產(chǎn)權(quán)的規(guī)則。由于市場行為規(guī)則宜由縣級以上政府制定，村莊規(guī)劃僅需落實上級規(guī)劃確定的國土空間用途管制規(guī)則和建設(shè)管控要求。一是明確規(guī)劃各章節(jié)“法無禁止即可為”或“法無授權(quán)不可為”，制定項目化的正面、負(fù)面清單。二是搭建統(tǒng)一便捷、主動開放的村莊規(guī)劃數(shù)據(jù)平臺顯化上述規(guī)則，減少因信息不暢導(dǎo)致的市場失靈。三是盡可能以智能化手段替代人工審查市場主體行為是否符合上述規(guī)則。

（三）面向政府

政府需要便于監(jiān)管各類經(jīng)濟社會活動，糾正市場失靈的規(guī)則。應(yīng)明確事權(quán)和發(fā)展權(quán)的配置規(guī)則。一是按照誰組織編制、誰負(fù)責(zé)實施，誰審批、誰監(jiān)管的原則，在村莊規(guī)劃中厘清各級政府各部門事權(quán)和責(zé)任，降低行政成本和風(fēng)險。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制村莊規(guī)劃，決定了對資源要素和發(fā)展機會（即政府決定的各類鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)）的配置。規(guī)劃指標(biāo)的分配直接影響村與村之間的競爭地位，規(guī)劃功能結(jié)構(gòu)和空間布局影響村內(nèi)經(jīng)濟效益與生態(tài)、安全、審美等非經(jīng)濟效益的得失；因此更應(yīng)明確動態(tài)調(diào)整各項規(guī)劃內(nèi)容的具體條件和規(guī)則。

三、村莊規(guī)劃架構(gòu)設(shè)計中的模塊化問題探討

探索按照不同需求和管理事權(quán)，以“模塊”為基本單元編制、審批、公開村莊規(guī)劃，提高規(guī)劃實用性和效率。各村因地制宜、量力而行，按需選擇適合本村的規(guī)劃模塊進行編制后，整合形成綜合性村莊規(guī)劃系統(tǒng)。便于實現(xiàn)分類、分級、分步編制實施差異性村莊規(guī)劃，避免貪大求全、千村一面。同時，以模塊為基本單元優(yōu)化村莊規(guī)劃審批和修改程序，有助于劃清部門管理事權(quán)、減少審查成本和風(fēng)險，讓審查者只關(guān)注和自己事權(quán)相關(guān)的部分，只審“分內(nèi)之事”。

（一）編制模塊化綜合規(guī)劃

重點圍繞土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承，從規(guī)劃架構(gòu)設(shè)計上切塊設(shè)置不同模塊，制定模塊規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)。細(xì)化上級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃涉及本村的內(nèi)容，整理原村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃、傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃等村級規(guī)劃內(nèi)容放置到對應(yīng)模塊中。

（二）設(shè)置專項方案模塊

立法規(guī)定凡需在村域范圍內(nèi)落地的各類開發(fā)、保護、建設(shè)、修復(fù)項目，需形成專項方案模塊嵌入村莊規(guī)劃。促使村域建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、農(nóng)村人居環(huán)境整治、山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項目方案，從過去的銜接村莊規(guī)劃變?yōu)榇迩f規(guī)劃的組成部分，最大程度提煉各類項目方案“干貨”，確保村莊規(guī)劃對各專項方案的支撐和約束。

（三）按需補充個性模塊

可結(jié)合實際補充村莊現(xiàn)狀模塊、村規(guī)民約模塊、重點項目清單模塊等規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)之外的特色模塊。

黨的十九大作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大決策部署，顯著提升了村莊規(guī)劃重要地位；同時賦予村莊規(guī)劃更多更全的綜合引導(dǎo)管控職能，并對規(guī)劃編制實施提出更高的要求。為實現(xiàn)強化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領(lǐng)的任務(wù)，必須做好實用性村莊規(guī)劃工作。從制度設(shè)計上看，實用性村莊規(guī)劃有賴于規(guī)劃編制審批、實施監(jiān)督體系規(guī)則的剛性而非規(guī)劃內(nèi)容的剛性。從架構(gòu)設(shè)計上看，模塊化的規(guī)劃模式有助于實現(xiàn)各具特色的差異化實用性村莊規(guī)劃。