鄧楚雄,劉唱唱,李忠武,劉俊宇

(湖南師范大學(xué) 資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410081)

1 前言

自2013年“中央一號(hào)”文件明確提出“堅(jiān)持依法自愿有償原則,引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn),鼓勵(lì)和支持發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”以來(lái),耕地流轉(zhuǎn)逐漸成為我國(guó)“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)[1]。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,再次強(qiáng)調(diào)深化農(nóng)村土地制度改革,完善承包地“三權(quán)”分置制度,發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系,實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接[2,3]。以耕地為主的農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)既是適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的前提,也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。

湖南是我國(guó)農(nóng)業(yè)大省和糧食主產(chǎn)區(qū),在農(nóng)村勞動(dòng)力加速轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)背景下,穩(wěn)步推進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)工作意義重大。為了促進(jìn)新時(shí)期湖南省耕地有序高效流轉(zhuǎn),湖南省人民政府發(fā)展研究中心與湖南師范大學(xué)成立聯(lián)合調(diào)研組,按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化梯度、自然條件、耕地資源稟賦差異,在株潭城市群選取瀏陽(yáng)市和湘潭縣，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)選取漢壽縣和津市，大湘西地區(qū)選取龍山縣、永順縣等6個(gè)縣(市)為調(diào)研對(duì)象,以點(diǎn)帶面,開(kāi)展專(zhuān)題研究,以全面把握全省耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀,明晰耕地流轉(zhuǎn)中存在的主要問(wèn)題,提出針對(duì)性的對(duì)策建議,為湖南省各級(jí)政府穩(wěn)步推進(jìn)耕地有序高效流轉(zhuǎn)提供決策參考，同時(shí)為國(guó)內(nèi)其他省份提供參考借鑒。

2 耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

在各級(jí)政府不懈努力下,湖南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)加快流轉(zhuǎn),耕地流轉(zhuǎn)取得了較好的成效,土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)漸成氣候，主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面:①耕地流轉(zhuǎn)面積穩(wěn)步增加。據(jù)湖南省農(nóng)業(yè)委員會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),截止2017年底全省流轉(zhuǎn)耕地165.40萬(wàn)hm2,占承包耕地總面積的比重由2013年的22.3%增長(zhǎng)到48.9%,比全國(guó)平均水平(42.0%)高出6.9%,占全省耕地總面積的40.0%(表1)。從調(diào)研的6個(gè)縣(市)來(lái)看,地處丘陵低山區(qū)的長(zhǎng)株潭城市群縣域和湖區(qū)平原的洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)縣域的耕地流轉(zhuǎn)率高于全省平均水平,而地處山區(qū)的大湘西地區(qū)縣域的耕地流轉(zhuǎn)率明顯偏低。②耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度有所提高。按市場(chǎng)化程度從低到高,目前湖南省耕地流轉(zhuǎn)方式主要包括互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等5種(表2)。2013年全省土地流轉(zhuǎn)方式以轉(zhuǎn)包為主,轉(zhuǎn)包耕地面積占流轉(zhuǎn)耕地總面積的45.2%,入股耕地面積僅占4.6%。2016年耕地流轉(zhuǎn)方式以出租為主,出租耕地面積占流轉(zhuǎn)耕地總面積的47.6%,入股耕地面積占7.2%,比2003年高2.6%,耕地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度有所提高。在調(diào)研的6個(gè)縣(市)中,洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)和長(zhǎng)株潭城市群的4個(gè)縣(市)耕地流轉(zhuǎn)以出租方式為主,大湘西地區(qū)的2個(gè)縣耕地流轉(zhuǎn)則以轉(zhuǎn)包方式為主。就入股方式流轉(zhuǎn)耕地面積占流轉(zhuǎn)耕地總面積的比重而言,大湘西地區(qū)、洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)株潭城市群的縣域依次增加。③新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體已經(jīng)成為耕地轉(zhuǎn)入的主要對(duì)象。2013年全省耕地絕大多數(shù)流入個(gè)體農(nóng)戶(hù)和專(zhuān)業(yè)大戶(hù),2017年家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)主體已成為耕地轉(zhuǎn)入的主要對(duì)象(表3)。被調(diào)研的6個(gè)縣(市),流入家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的耕地面積之和占流轉(zhuǎn)耕地總面積的比重均超過(guò)了60%,其中長(zhǎng)株潭城市群和洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的4個(gè)縣(市)已經(jīng)達(dá)到75%以上。④耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格區(qū)域差異明顯。由于宏觀區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然條件等的差異,長(zhǎng)株潭城市群的耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格大多為9000—12000元/hm2,洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格大多為4500—7500元/hm2,而大湘西地區(qū)的耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格大多僅為1500—4500元/hm2。同一區(qū)域城郊地帶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格比一般農(nóng)區(qū)普遍高1500—3000元/hm2。此外,位于旅游目的地附近的村組耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格高,如瀏陽(yáng)、湘潭、永順、龍山4縣(市)部分村組的耕地流轉(zhuǎn)價(jià)格可達(dá)1.5萬(wàn)元/hm2,甚至更高。⑤耕地轉(zhuǎn)入主體經(jīng)營(yíng)績(jī)效存在較大差距。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),各縣(市)符合用途的流轉(zhuǎn)耕地中,糧油(菜)種植面積最大,但糧油(菜)種植大戶(hù)的平均收益最低,大多在4500元/hm2左右,只能依靠規(guī)模效應(yīng)和提供農(nóng)機(jī)服務(wù)來(lái)獲得可觀的利潤(rùn);蔬菜、瓜果的種植規(guī)模較大,收益較好且較穩(wěn)定,平均收益在3—7.5萬(wàn)元/hm2不等。瀏陽(yáng)、永順、龍山3縣(市)烤煙種植面積大,永順、龍山兩縣百合種植面積初具規(guī)模,烤煙和百合的平均收益為7.5萬(wàn)元/hm2左右;瀏陽(yáng)、漢壽、湘潭3縣(市)涌現(xiàn)出的“水稻+龍蝦、水稻+甲魚(yú)、水稻+牛蛙”等種養(yǎng)結(jié)合的新業(yè)態(tài),盡管規(guī)模不大,但是經(jīng)濟(jì)效益較好,收益可以達(dá)到12—15萬(wàn)元/hm2。

表1 2017年被調(diào)查縣(市)耕地流轉(zhuǎn)面積及占比

注:表中數(shù)據(jù)由各縣(市)農(nóng)經(jīng)部門(mén)提供,截止日期為2017年12月底。

表2 2017年被調(diào)查縣(市)流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)耕地面積比重(%)

注:表中數(shù)據(jù)由樣本調(diào)查資料整理得到,表3同。

表3 2017年被調(diào)查縣(市)耕地流轉(zhuǎn)去向(%)

3 耕地流轉(zhuǎn)存在的主要問(wèn)題

雖然湖南省耕地流轉(zhuǎn)工作取得了較好的成績(jī),但是從調(diào)研的實(shí)際情況來(lái)看還存在著以下幾個(gè)主要問(wèn)題:①流轉(zhuǎn)的耕地絕大部分為優(yōu)質(zhì)水田,零散分布的水田和旱地難以轉(zhuǎn)出。調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果顯示,目前湖南省流轉(zhuǎn)的耕地90%以上為集中連片的水田,零散的水田因位置偏遠(yuǎn)、地塊面積較小、灌溉與通達(dá)條件較差,不利于機(jī)械化作業(yè)與規(guī)?；?jīng)營(yíng)而無(wú)人問(wèn)津,大部分地區(qū)的旱地也因缺乏產(chǎn)業(yè)帶動(dòng),流轉(zhuǎn)需求不足,因此零散分布的水田和旱地很難流轉(zhuǎn)出去。這一問(wèn)題在山區(qū)縣域表現(xiàn)得尤為突出,是制約全省耕地流轉(zhuǎn)率提高的主要因素。另外，由于農(nóng)村主要?jiǎng)趧?dòng)力外出務(wù)工,生產(chǎn)條件較好的水田流轉(zhuǎn)后,家庭留守成員多為照顧孩子的老人,無(wú)暇也無(wú)能力顧及剩余的土地,因此誘發(fā)了耕地撂荒。②“插花地”現(xiàn)象普遍,阻礙了耕地流轉(zhuǎn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中的“均地”主義將原本連片的土地人為地分割成面積較小的地塊,因承包權(quán)分屬于不同的農(nóng)戶(hù),使農(nóng)村承包地呈現(xiàn)“一家三四畝、散落七八處”的分布格局。因“戀土”情結(jié)、租金價(jià)格、鄰里意見(jiàn)難以統(tǒng)一等諸多原因,部分農(nóng)戶(hù)不愿意轉(zhuǎn)出自己承包的耕地,在土地流轉(zhuǎn)中成為“插花地”。在6個(gè)縣(市)調(diào)查中,村支兩委的同志普遍認(rèn)為“插花地”散布現(xiàn)象是耕地流轉(zhuǎn)實(shí)際操作中面臨的最大難題,因此許多流轉(zhuǎn)意愿不能達(dá)成。不少農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體也紛紛表示“插花地”嚴(yán)重影響了機(jī)械化耕作和生產(chǎn)管理,還很可能引發(fā)矛盾,因此有放棄進(jìn)一步擴(kuò)大流轉(zhuǎn)規(guī)模的想法,部分規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體甚至打算在流轉(zhuǎn)期滿(mǎn)后不再繼續(xù)租賃土地。③耕地用途改變,“非糧化”趨勢(shì)加劇。糧食關(guān)乎民生保障,關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定,糧食作物收購(gòu)價(jià)格較低且不可能有大的波動(dòng)。小面積的糧食作物種植無(wú)法獲得可觀的利潤(rùn),而大規(guī)模的糧食作物經(jīng)營(yíng)需要大量的農(nóng)資投入,在短期內(nèi)難以有較好的收益。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下,許多流轉(zhuǎn)后的耕地改變了用途,“非糧化”趨勢(shì)加劇。為了獲取高額利潤(rùn),耕地流轉(zhuǎn)后,瀏陽(yáng)市、湘潭縣大規(guī)模種植花卉、苗木、果樹(shù)、草皮等,永順、龍山縣大面積種植獼猴桃、藥材等,漢壽縣、津市開(kāi)挖魚(yú)塘,大力發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè),部分地區(qū)甚至還在流轉(zhuǎn)的耕地上經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂(lè)、農(nóng)莊、休閑度假村等。短期而言,耕地流轉(zhuǎn)雙方都可以獲得較好的回報(bào),但從長(zhǎng)期來(lái)看,將會(huì)破壞土壤結(jié)構(gòu)、降低土壤肥力,難以復(fù)耕種植糧食作物,久而久之將危及主糧安全。④耕地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性較差,土地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)有發(fā)生。農(nóng)民的傳統(tǒng)思想根深蒂固,把耕地視為“保命田”,外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民將土地作為進(jìn)城就業(yè)失敗的退路,加上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性,耕地流轉(zhuǎn)供需的有效性不足,穩(wěn)定性較差。具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是耕地流轉(zhuǎn)期限較短,大多在5年以下；二是耕地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度不高,互換、轉(zhuǎn)包等低端流轉(zhuǎn)方式仍占有較大比例。由于土地流轉(zhuǎn)政策宣傳不到位,加之農(nóng)民法律意識(shí)較淡薄,同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)親鄰熟人之間的耕地互換、轉(zhuǎn)包、出租一般僅有口頭協(xié)議,流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的土地盡管簽訂了書(shū)面合同,但也沒(méi)有很好地明確雙方的責(zé)、權(quán)、利,土地流轉(zhuǎn)糾紛時(shí)有發(fā)生。⑤土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)不健全,耕地流轉(zhuǎn)信息獲取困難。信息暢通是土地有序流轉(zhuǎn)的基本前提,專(zhuān)業(yè)服務(wù)是耕地高效流轉(zhuǎn)的根本保障。通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),6個(gè)縣(市)中除瀏陽(yáng)外,永順、龍山、漢壽、津市、湘潭等5個(gè)縣(市)均沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái),耕地流轉(zhuǎn)事宜由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)經(jīng)部門(mén)兼管,農(nóng)經(jīng)部門(mén)人手原本緊張,且人員變動(dòng)頻繁,只能被動(dòng)地按照上級(jí)要求統(tǒng)計(jì)上報(bào)耕地流轉(zhuǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)合同備案，調(diào)解仲裁土地流轉(zhuǎn)糾紛,并沒(méi)有真正地起到信息集散的作用,耕地流轉(zhuǎn)供需信息較為閉塞,更談不上提供專(zhuān)業(yè)的服務(wù),因此導(dǎo)致“想租租不到地,想轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)不出地”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。⑥部分地區(qū)土地遭到重金屬污染,耕地轉(zhuǎn)入方利益受損。土壤環(huán)境質(zhì)量好壞直接影響著農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)與食品安全,湖南省素以“有色金屬之鄉(xiāng)”著稱(chēng),土壤中某些重金屬元素的背景值原本偏高,加之工礦排污的歷史積累,部分地區(qū)的耕地遭受重金屬污染,糧食、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品重金屬含量超標(biāo)。6個(gè)縣(市)中,瀏陽(yáng)市、湘潭縣的一些被調(diào)查對(duì)象表示,由于不知道流轉(zhuǎn)地塊是否被污染,流轉(zhuǎn)后種植的稻谷、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品因重金屬超標(biāo)而不能入市,耕地流入主體由此蒙受巨大損失。

4 對(duì)策建議

穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),積極發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),全力提升農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率,是深化我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的著力點(diǎn)。針對(duì)湖南省耕地流轉(zhuǎn)中存在的主要問(wèn)題,提出以下幾條對(duì)策建議:①全面改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,努力培育優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。地塊集中連片與田間設(shè)施完善是土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的前提,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在引力。為了改變湖南全省大量零散分布的水田與旱地難以流轉(zhuǎn)出去的局面,應(yīng)重點(diǎn)做好以下兩方面的工作：一是全面改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)部門(mén)要有效整合農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、國(guó)土、水利等涉農(nóng)資金,以地塊歸并平整、農(nóng)田水利設(shè)施與田間道路系統(tǒng)建設(shè)為重點(diǎn),穩(wěn)步開(kāi)展以耕地為主的農(nóng)用地整治,助推旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè),全面改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定基礎(chǔ)。二是努力培育優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。按照“一村一品、一鄉(xiāng)一特、一縣一業(yè)”的發(fā)展思路,要積極發(fā)展農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè),提高農(nóng)業(yè)的品牌效應(yīng)與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效,以增強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對(duì)耕地流轉(zhuǎn)的輻射帶動(dòng)作用。②創(chuàng)新置換經(jīng)營(yíng)地塊,切實(shí)推進(jìn)耕地連片流轉(zhuǎn)。針對(duì)“插花地”現(xiàn)象阻礙土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)難題,在“三權(quán)分置”下,要?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)營(yíng)地塊置換模式,切實(shí)推進(jìn)耕地連片流轉(zhuǎn)。一是“微調(diào)”模式。對(duì)于只有少數(shù)村民或少數(shù)地塊不愿流轉(zhuǎn)的地區(qū),要充分調(diào)動(dòng)村支兩委的積極性,發(fā)揮村干部的“能人”效應(yīng),本著方便農(nóng)民生產(chǎn)的原則,采用“等質(zhì)折量”的辦法進(jìn)行地塊置換,促使流轉(zhuǎn)地塊集中連片。二是“一戶(hù)一田”模式。對(duì)于“插花地”現(xiàn)象嚴(yán)重的地區(qū),可借鑒湖北省沙洋的“按戶(hù)連片耕種”辦法,采用“一戶(hù)一田”模式進(jìn)行地塊位置調(diào)整。這一模式的具體做法是“三穩(wěn)定、一調(diào)整、兩集中”,即保持土地承包方式、面積、期限穩(wěn)定，按照質(zhì)量大致相當(dāng)?shù)脑瓌t調(diào)整農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)地塊位置，實(shí)現(xiàn)土地向單個(gè)農(nóng)戶(hù)集中,向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體集中。該模式以經(jīng)營(yíng)地塊位置調(diào)整為主,輔以承包權(quán)互換,沒(méi)有整村打亂重分,加之經(jīng)過(guò)土地確權(quán)后,農(nóng)戶(hù)均領(lǐng)到了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū),沒(méi)有了后顧之憂(yōu),可試點(diǎn)推廣。③嚴(yán)格耕地流轉(zhuǎn)用途管制,千方百計(jì)調(diào)動(dòng)農(nóng)戶(hù)的種糧積極性。耕地流轉(zhuǎn)后的“非糧化”違背了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的初衷,有悖于國(guó)家耕地保護(hù)與糧食安全目標(biāo)。湖南是我國(guó)產(chǎn)糧大省,遏制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中“非糧化”加劇的趨勢(shì),嚴(yán)格耕地流轉(zhuǎn)用途管制是根本,提高種糧積極性是關(guān)鍵。具體而言,一是禁止巧借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞“非農(nóng)化”建設(shè),農(nóng)業(yè)主管部門(mén)必須嚴(yán)格利用規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展,強(qiáng)化設(shè)施農(nóng)用地的用途監(jiān)管；二是明確界定耕地的主要用途,嚴(yán)禁通過(guò)土地流轉(zhuǎn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行“非糧化”經(jīng)營(yíng)；三是建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶(hù)承包耕地的準(zhǔn)入門(mén)檻和退出機(jī)制,從源頭上防止耕地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”現(xiàn)象出現(xiàn),健全動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度,事前進(jìn)行項(xiàng)目審查,事后實(shí)時(shí)監(jiān)督,及時(shí)查處糾正“非糧化”行為；四是制定土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)辦法,出臺(tái)種糧獎(jiǎng)補(bǔ)措施,解決種糧效益與經(jīng)濟(jì)作物或養(yǎng)殖業(yè)效益“剪刀差”問(wèn)題,調(diào)動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體糧食種植的積極性；五是充分利用“魚(yú)米之鄉(xiāng)”的優(yōu)勢(shì),探索推廣“水稻+”高效種養(yǎng)模式,提高糧食種植的組合效益。④激發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)供給與需求,增強(qiáng)耕地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性。耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的供給與需求是否旺盛是增強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性的必要條件。在供給方面,落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的政策,讓農(nóng)民吃上長(zhǎng)效“定心丸”,加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策、法律宣傳力度,提高農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)意識(shí),不斷提升農(nóng)村勞動(dòng)者素質(zhì),拓寬農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道,拓展農(nóng)民外出就業(yè)和就地就近就業(yè)空間,形成更多的耕地流轉(zhuǎn)意愿。在需求方面,深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,穩(wěn)步加大產(chǎn)業(yè)扶貧工作力度與農(nóng)業(yè)支持保護(hù)力度,深度推進(jìn)農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)交叉融合,提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)效益,形成強(qiáng)勁的耕地流轉(zhuǎn)需求。依托服務(wù)型黨支部建設(shè),充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村基層組織的主動(dòng)性與創(chuàng)造性,探索創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)“返租倒包”、“信托服務(wù)”等新的模式,促使更多耕地流轉(zhuǎn)意愿達(dá)成,不斷提高耕地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性與市場(chǎng)化程度。⑤加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè),規(guī)范引導(dǎo)耕地有序高效流轉(zhuǎn)。專(zhuān)業(yè)優(yōu)質(zhì)的服務(wù)與全過(guò)程規(guī)范管理是引導(dǎo)耕地有序高效流轉(zhuǎn)的條件保證。一是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。借鑒瀏陽(yáng)市的成功經(jīng)驗(yàn),在農(nóng)業(yè)管理部門(mén)成立縣級(jí)農(nóng)村資源交易中心,構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò),安排專(zhuān)人,各司其職,線(xiàn)上線(xiàn)下相結(jié)合,為土地流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢(xún)、價(jià)格評(píng)估、合同鑒證等服務(wù),規(guī)范管理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各個(gè)步驟和程序。二是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同管理[4]。使用規(guī)范專(zhuān)業(yè)的土地流轉(zhuǎn)合同文本,簽訂合同時(shí)必須明確土地流轉(zhuǎn)雙方的具體信息、流轉(zhuǎn)土地的面積與用途、流轉(zhuǎn)的期限與價(jià)格、流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利與義務(wù)等,進(jìn)一步提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同簽訂的嚴(yán)肅性。三是加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)。穩(wěn)定和強(qiáng)化仲裁員隊(duì)伍管理,建立民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級(jí)仲裁、司法保障的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制,妥善調(diào)處耕地流轉(zhuǎn)糾紛。⑥切實(shí)實(shí)施耕地分類(lèi)管理,確保實(shí)現(xiàn)“凈地”流轉(zhuǎn)。結(jié)合全省正在開(kāi)展的土壤污染狀況詳查工作,農(nóng)業(yè)主管部門(mén)主動(dòng)對(duì)接環(huán)保部門(mén),建立起耕地土壤環(huán)境污染數(shù)據(jù)庫(kù),全面掌握土壤污染的相關(guān)信息。按照污染程度,將耕地劃分為優(yōu)先保護(hù)、安全利用和嚴(yán)格管控三大類(lèi)別,農(nóng)業(yè)主管部門(mén)有針對(duì)性地分類(lèi)施策,確保實(shí)現(xiàn)“凈地”流轉(zhuǎn)。對(duì)于優(yōu)先保護(hù)類(lèi)耕地要切實(shí)加大保護(hù)利用的監(jiān)管力度,防止土壤環(huán)境質(zhì)量下降;對(duì)于安全利用類(lèi)耕地,要因地制宜地制采用農(nóng)藝調(diào)控、化學(xué)阻隔、替代種植等措施,降低農(nóng)產(chǎn)品重金屬超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn);對(duì)于嚴(yán)格管控類(lèi)耕地,在“試點(diǎn)”的基礎(chǔ)上,按照“政府主導(dǎo)、適當(dāng)補(bǔ)貼”的原則,有序開(kāi)展重金屬污染土地休耕治理工作。與此同時(shí),實(shí)施重金屬超標(biāo)稻谷風(fēng)險(xiǎn)管控與應(yīng)急處理,對(duì)安全利用類(lèi)耕地開(kāi)展常態(tài)性的重金屬超標(biāo)臨田檢測(cè),對(duì)食品安全指標(biāo)未達(dá)標(biāo)稻谷實(shí)行專(zhuān)企收購(gòu)、分類(lèi)貯存和專(zhuān)用處理[5],以免挫傷耕地流轉(zhuǎn)中新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體種糧的積極性。