廖高文 李繼升 賀少濤 曾得志 李勇 李威蘭

摘 要? 隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為國家力推的一個重要新方向，祁陽縣以小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)為突破口，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)化并取得了積極的作用。通過對新型城鎮(zhèn)化下的祁陽縣小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)進行調(diào)查，分析其現(xiàn)狀和存在問題，提出了對策，希望能為其它地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)起到借鑒作用。

關(guān)鍵詞? 新型城鎮(zhèn)化;小城鎮(zhèn);“10+X”工程;探討

中圖分類號：F299.21 文獻標(biāo)識碼：A

Discussing on "10+X" Project Construction of Small Towns Based on New-type urbanization

— Taking the Construction of Small Towns in Qiyang County as an Example

Liao Gaowen1， Li Jisheng1， He Xiaotao1， Zeng Dezhi1， Li Yong1， Li Weilan2

（1.Natural Resources Bureau of Qiyang County， Yongzhou Hunan 426000; 2.Hunan High Speed Railway Vocational and Technical College， Hengyang Hunan 421002）

Abstract： As the construction of new urbanization has become an important new direction pushed by the state， qiyang county takes the "10+X" project construction of small towns as a breakthrough， vigorously develops small urbanization and has made positive effects. Through the investigation of the "10+X" project construction of small towns in Qiyang County of Hunan province， China ， this paper analyzes its current situation and existing problems， and puts forward countermeasures， hoping to play a role in the construction of small towns in other areas.

Keywords： new type urbanization; small towns; "10 + X" project; discussion

隨著經(jīng)濟飛速發(fā)展，帶動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，小城鎮(zhèn)的建設(shè)前景及建設(shè)成效成為了城鎮(zhèn)居民追求精神文明需求中的重要一環(huán)。祁陽作為全國新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)[1]，對小城鎮(zhèn)“10+X”工程的宣傳和推介是起著“窗口效應(yīng)”的作用[2]。通過高起點規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高效能管理三位一體，進一步完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，栓釋小城鎮(zhèn)和諧宜居、產(chǎn)鎮(zhèn)融合、別具特色、充滿魅力的特色小城鎮(zhèn)，從而推進小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)在新型城鎮(zhèn)化中健康持續(xù)發(fā)展之路。

1? 祁陽縣經(jīng)濟發(fā)展簡況

祁陽縣位于湖南南部，永州市東北部，湘江中上游，地處北緯26°02′31″至26°51′46″，東經(jīng)110°35′2″至112°12′5″之間，西接零陵區(qū)和冷水灘區(qū)，東抵常寧市，南臨新田縣、寧遠縣、雙牌縣和桂陽縣，北連祁東縣。最低點位于黃泥塘鎮(zhèn)九洲村，海拔63m，最高點位于肖家村鎮(zhèn)南部的串風(fēng)坳，海拔1431m。湘江和祁水河穿境而過，有“中南小魚米之鄉(xiāng)”和“有色金屬之鄉(xiāng)”之稱[3]。全縣總面積2538.01hm2，轄22個鎮(zhèn)（街道），總?cè)丝?06.01萬，區(qū)位優(yōu)越，交通便利，是湘西南重鎮(zhèn)。其中山地1595.01hm2，占全縣總面積的62.84%。水面188hm2，占總面積的7 .47%。耕地493.91hm2，占19.46%，道路和村莊等2596.40hm2占10.23%，呈現(xiàn)七分山水兩分田，一分道路和莊園[4]。2018年祁陽全縣地區(qū)生產(chǎn)總值307.70億元，增速8.2%，生產(chǎn)總值比平均值高137.92億元，位居第一;全縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值35659元，位居第二;2018年全縣城鎮(zhèn)居民可支配收入31013元，比平均值高4037.82元，全縣農(nóng)村居民可支配收入14004元，比平均值高162.91元[5]。

2? 小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)現(xiàn)狀

根據(jù)《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》（1994）第二條，城鎮(zhèn)體系是指一定區(qū)域范圍內(nèi)在經(jīng)濟社會和空間發(fā)展上具有有機聯(lián)系的城鎮(zhèn)群體。因此小城鎮(zhèn)可具有如下涵義：小城鎮(zhèn)=縣城+建制鎮(zhèn)+集鎮(zhèn)[6]。祁陽縣自2017年啟動小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)以來取得了較大的成績，縣域街道、立面景觀提質(zhì)改造品質(zhì)提升明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色街、標(biāo)準(zhǔn)街改造層次提升顯著，自來水、學(xué)校、衛(wèi)生院、敬老院、小廣場和小游園等事關(guān)廣大人民群眾的民生工程改造也有了長足提升，一系列小城鎮(zhèn)建設(shè)工程的投入和使用獲得了市民、群眾的支持和好評。

2.1祁陽縣小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)內(nèi)容

小城鎮(zhèn)“10+X”工程中的一個“10”，指建設(shè)10個規(guī)定項目;即每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）完成10個公共公用設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)（一條特色街、一個文化廣場或游園、一所標(biāo)準(zhǔn)學(xué)校、一所標(biāo)準(zhǔn)醫(yī)院、一所敬老院、一個標(biāo)準(zhǔn)綜合車站、一座標(biāo)準(zhǔn)自來水廠、一個標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)貿(mào)市場、一個垂直式垃圾中轉(zhuǎn)站、一個美麗鄉(xiāng)村示范點）;一個“X”，指建設(shè)X個自選項目;即每個鎮(zhèn)根據(jù)自身發(fā)展需要自行選擇新建或完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)域功能配套的基礎(chǔ)設(shè)施（如交通、電力、通訊、給水、排水、燃氣、品質(zhì)小區(qū)建設(shè)等）。

2.2祁陽縣小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)現(xiàn)狀

祁陽縣基于國家新型城鎮(zhèn)化大背景下提出對全縣22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的小城鎮(zhèn)建設(shè)打造新模式[7]，以《祁陽縣小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》為依據(jù)，充分運用“10+X”工程建設(shè)的集群效應(yīng)，拓展小城鎮(zhèn)區(qū)位功能，提升小城鎮(zhèn)的環(huán)境承載力和適宜開發(fā)能力，實現(xiàn)高附加值和高衍生值的功能[8]。經(jīng)過2年的努力，全縣小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)項目總計254個，其中完成的項目基數(shù)為124個占48.82%，完成選址及規(guī)劃設(shè)計的項目基數(shù)為37個占14.57%，需完善的項目基數(shù)為21個占8.27%，啟動的項目基數(shù)為10個占3.94%，未啟動的項目基數(shù)為59個占23.23%，完成征地的項目基數(shù)為3個占1.17%，全縣實現(xiàn)城鎮(zhèn)化率51.02%，成績斐然（見表1、圖1）。

3? 小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)存在的問題

3.1 征用地和土地規(guī)劃調(diào)整受限

小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)項目多位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），在建設(shè)過程中需要征用大量的村集體土地用于工程建設(shè)，部分建設(shè)范圍處于農(nóng)田區(qū)和基本農(nóng)田范疇保護區(qū)，受土地使用性質(zhì)變更手續(xù)、政策、百姓阻擾等多種因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)項目部分難以協(xié)調(diào)到位。

3.2 實施單位權(quán)限受制

小城鎮(zhèn)“10+X”建設(shè)項目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負責(zé)實施，但項目的建設(shè)規(guī)劃、方案和資金安排都由相關(guān)部門統(tǒng)籌安排直接確定，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）只有建設(shè)工程的調(diào)度權(quán)和監(jiān)管權(quán)、無決策權(quán)，對于工程的建設(shè)進度，處于一種是是而非的狀態(tài)，有時由于上級主管部門在部分項目上未及時批復(fù)，相關(guān)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和程序也未及時安排，形成滯后現(xiàn)象較突出，導(dǎo)致部分建設(shè)項目難以準(zhǔn)時啟動。尤其是小城鎮(zhèn)建設(shè)項目處于辦事處等城區(qū)范圍的，項目實施更是受規(guī)劃限制，無法按時啟動建設(shè)。

3.3 資金缺口大 籌資渠道少

縣政府對小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)項目大多實行以獎代補措施，投入不足、沒有過多體現(xiàn)政策和資金向項目傾斜性。多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提前墊付資金，在項目實施中從前期規(guī)劃、方案設(shè)計、征地等費用都需要提前支付，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠財政吃飯，自身大多財力薄弱、造血功能不高，資金籌措渠道不多，形成只能維持項目啟動階段的資金運轉(zhuǎn)，而無力為小城鎮(zhèn)建設(shè)主力期投入足量資金，加上不確定因素大增，導(dǎo)致部分項目建設(shè)因無資可墊，后續(xù)工作難以及時跟進而停工難產(chǎn)。

3.4 歷史欠賬多

新建制鎮(zhèn)受地理和環(huán)境影響，不在當(dāng)下區(qū)域的行政、教育、民生中心，導(dǎo)致該區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施底子薄弱，基礎(chǔ)差，小城鎮(zhèn)區(qū)域面窄，城鎮(zhèn)化率推進緩慢;甚至部分鎮(zhèn)的總規(guī)、控規(guī)陳舊滯后，還沿用1996版總規(guī);有的鎮(zhèn)鎮(zhèn)域中心由于前期無標(biāo)準(zhǔn)街道，采取短期大數(shù)量、大體量惡補城鎮(zhèn)化建設(shè)，出現(xiàn)建設(shè)難度增大、建設(shè)成本高昂、建設(shè)成效不及時凸顯等一系列因素，嚴重影響道新型小城鎮(zhèn)建設(shè)。

3.5 溝通渠道不暢

縣直相關(guān)部門作為政府落實政策和建設(shè)項目的主導(dǎo)者和引領(lǐng)者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為責(zé)任者和管理者，兩方聯(lián)動密切性將顯得非常重要。如學(xué)校、醫(yī)院、車站等建設(shè)項目屬于行業(yè)主管部門為主抓手的，但在具體實施中易出現(xiàn)兩張皮、兩不管的局面，造成審批環(huán)節(jié)過多、審批時間過長現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致缺乏有效溝通和銜接，阻礙了工作進展。

4? 建議

4.1 多方聯(lián)動做好征用地工作

一是多方配合打破征地難、用地難等瓶頸，縮短各項手續(xù)辦理時間差，減少造成工作推進慢的因素。二是做好土地儲備和耕地開墾文章，以土地征收和掛牌出讓來盤活土地資源。三是由祁陽縣小城鎮(zhèn)“10+X”項目管理辦公室負責(zé)呈報用地審批和土地性質(zhì)變更等工作，運用集約性管理建設(shè)項目，達到簡化手續(xù)、快接快辦的目的，促使建設(shè)項目向著健康、穩(wěn)定和良性方向發(fā)展。

4.2 科學(xué)規(guī)劃 分步實施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對小城鎮(zhèn)“10+X”項目進行系統(tǒng)性梳理，按照科學(xué)原則進行遠、中、近分期規(guī)劃，突出重點、基點和特點，量力而行，不搞“高大上”，形成規(guī)劃的完整性、系統(tǒng)性和可操作性。一是對民生項目和急需解決的項目做到先落地、先開工、先建設(shè)。建設(shè)過程中出現(xiàn)的難點、熱點問題，做好跟蹤服務(wù)，早發(fā)現(xiàn)、早解決，力促項目早日完成發(fā)揮效益。二是對于標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)項目，由相關(guān)主管部門進行統(tǒng)一規(guī)劃、申報、審批和分步實施，減少中間環(huán)節(jié)的虛介入，避免超時、滯后發(fā)生;如標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校、標(biāo)準(zhǔn)化醫(yī)院和敬老院等項目，從源頭上做好用地和土地性質(zhì)變更，確保項目建設(shè)的相關(guān)傾斜條件落地。

4.3 理順投融資機制

資金是一個建設(shè)項目成功的關(guān)鍵因素[9]。一是以政府出臺的《全面實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地出讓金全額返還用于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)》為基礎(chǔ)，制定一套合理可行、實際操作性強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)投融資機制，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)靈活、健全用活土地政策。二是形成資金群集效應(yīng)，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財力弱、無造血功能、多依賴財政撥款解決資金缺口等情況，取消各部門零星撥付方式，通過整合各部門相關(guān)建設(shè)資金來捆綁使用，形成資金池規(guī)模效應(yīng)。三是深度探索融資新思路和新渠道，如城建投探索發(fā)行小城鎮(zhèn)建設(shè)投資債券，運用市場效益機制激勵社會資本和民間資本投資“10+X”項目建設(shè)等多途徑解決資金不足，缺口大、融資難的問題。

4.4 正視現(xiàn)實抓落實

小城鎮(zhèn)“10+X”建設(shè)項目是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為中心進行建設(shè)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展實際，解決歷史遺留問題，將欠帳分步補上。對于民生性項目要分步推進，對于基礎(chǔ)好的建設(shè)項目要適時推進，從而確保兩頭兼顧合情、合理化建設(shè)。如由縣財政全額投入的拆違重建項目要專項抓，而事關(guān)民生的舊小區(qū)及背街小巷提質(zhì)改造項目就要重點抓，并寄望財政獎補比例由70%提高到90%，發(fā)揮建設(shè)項目的積極狀態(tài)。

4.5 暢通溝通渠道

縣直部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對于小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)項目要秉承勤溝通才有利于解決好問題這一思路，通過有效的交流和探討來滿足雙方的意愿需求。縣直部門是建設(shè)項目的規(guī)劃者和驗收者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）是項目的實施者和監(jiān)管者，彼此放下成見共同探尋問題根源，求同存異統(tǒng)籌多方意見，暢通溝通渠道，形成各司其責(zé)、相互配合、齊抓共管的良好局面，使得問題得到解決、項目按時完成。

5? 結(jié)語

小城鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是國家力推的一項新政策，祁陽縣以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為核心，以小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)為突破口，大力發(fā)展城鎮(zhèn)化，為撤縣設(shè)市夯實了基礎(chǔ)。通過解析祁陽縣小城鎮(zhèn)“10+X”工程建設(shè)思路，體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化建設(shè)在時代背景下的積極意義，也為其他地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)起到借鑒作用。

參考文獻/References

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