陳怡

[關(guān)鍵詞]基層黨建;高質(zhì)量;創(chuàng)新

近年來，上海主動適應(yīng)城市發(fā)展新形勢新要求，堅持問題導(dǎo)向，堅持理念創(chuàng)新、思路創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新，自覺運用黨的執(zhí)政體系整合資源加強基層基礎(chǔ)工作，形成了多層次、扁平化、開放式的區(qū)域化黨建新格局，初步走出了一條符合特大城市治理特點和規(guī)律的城市基層黨建新路子，黨在城市的組織覆蓋和工作覆蓋有效擴(kuò)大，基層黨組織的政治功能和服務(wù)功能明顯增強，黨領(lǐng)導(dǎo)城市、治理城市的能力顯著提升。

一、上海城市基層黨建的主要特點

上海逐步探索由傳統(tǒng)單位黨建向社區(qū)黨建、由體制內(nèi)黨建向“兩新”組織黨建，由封閉式黨建向單位、行業(yè)、區(qū)域互聯(lián)互補的區(qū)域化黨建轉(zhuǎn)變。區(qū)域化黨建將隸屬不同系統(tǒng)、掌握不同資源的黨組織連接成共同體，黨的建設(shè)從上層著力向基層著力轉(zhuǎn)變，從局部推進(jìn)向整體推進(jìn)轉(zhuǎn)變，從各自封閉向共同參與轉(zhuǎn)變，從簡單粗放向精準(zhǔn)發(fā)力轉(zhuǎn)變。具體體現(xiàn)在以下三個方面的特點：

1.組織上的互聯(lián)

把不同隸屬關(guān)系的黨的基層組織和黨員，通過制度設(shè)計和安排，組織起來成為參與區(qū)域化黨建工作的一個方面、一支力量。組織者一般是街道黨工委，主要職能是政治上的領(lǐng)導(dǎo)、思想上的引導(dǎo)、活動上的指導(dǎo)、輿論上的疏導(dǎo)?；ヂ?lián)活動的生命力在于圍繞地區(qū)性、社會性、群眾性、公益性工作展開，把它們聯(lián)系在一起。地區(qū)性工作屬地性強，如精神文明建設(shè)、安全防范，等等，需要在一定的范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃管理;社會性工作內(nèi)容寬泛，帶有一定應(yīng)急融合性，需要組織動員，如抗災(zāi)救險、志愿服務(wù)，等等，需要社會廣泛參與;群眾性工作對象涉及一般民眾，包括為民辦實事維護(hù)群眾合法權(quán)益，協(xié)調(diào)群體矛盾，等等，既有戶籍地居民，也有單位內(nèi)部職工;公益性工作是在政府實施第二次分配后，由社會承擔(dān)的第三次分配形式，如慈善事業(yè)、幫困解難，等等，是一種社會特殊服務(wù)。這些工作涉及各方利益，做好了是一個多贏局面，做差了，政治上、經(jīng)濟(jì)上都受損。由此可見，“四性”是一種“內(nèi)在要求”，參與單位、組織和個人既是權(quán)利主體，又是義務(wù)主體。開展這些工作的牽頭人是街道黨工委，在區(qū)委的統(tǒng)一部署下，發(fā)揮在社區(qū)內(nèi)的“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的作用，實現(xiàn)區(qū)域地再組織化。

2.資源上的互通

這里所指的資源包含兩方面，一方面是執(zhí)政黨的自身資源體系，主要有組織資源、思想資源、政治資源、制度資源、人才資源等，這類資源黨可以通過一定機(jī)制加以調(diào)節(jié)，實現(xiàn)互通。另一方面是社會物質(zhì)資源，計劃經(jīng)濟(jì)時期，這類資源都姓“公”（全民所有與集體所有）。市場經(jīng)濟(jì)使這部分物質(zhì)資源的產(chǎn)權(quán)明晰化，也因為股份化后利益多元，不能由行政隨意調(diào)撥，這就造成不同單位、不同行業(yè)由于物質(zhì)資源的屬性關(guān)系而影響到黨組織開展活動的物質(zhì)保障。事實上，物質(zhì)資源匱乏已經(jīng)影響到黨的自身資源的功效，黨建工作發(fā)展不平衡在所難免，需要借助體制外的資源以求平衡。這個“體制外”的資源分為兩部分，一部分是別人體制內(nèi)的資源，另一部分是社會公共資源。所謂資源互通，就是在不變資源性質(zhì)的前提下，通過有效整合、互通有無，保證區(qū)域化黨建工作順利開展。

3.功能上的互補

林尚立教授把“國家建設(shè)，社會整合，政策供給，價值分配，利益協(xié)調(diào)，全局調(diào)控”作為執(zhí)政黨的功能體系的六個方面。這些功能分別體現(xiàn)在不同層級的條塊系統(tǒng)，形成功能互補關(guān)系。這樣的功能結(jié)構(gòu)（權(quán)力配置），

歸根到底是由社會分工因素決定的。人類不斷征服和改造自然，生產(chǎn)力水平不斷提高，促使社會大分工，分工決定效率，推動發(fā)展。條塊分工是執(zhí)政效率的保證。但是，分工不是分割，更不是畫地為牢，而是互補優(yōu)勢。條擁有國家建設(shè)、政策供給等方面優(yōu)勢，例如，國家的重大項目一般通過條線實施，條在重大項目建設(shè)上處于主導(dǎo)地位。又如，在一個既定的區(qū)域內(nèi)，有各種利益集團(tuán)，塊有責(zé)任依法保障各種利益和諧，最大限度地實現(xiàn)社會公平、公正，確保以人為本，經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。塊擁有利益協(xié)調(diào)、全局調(diào)控等方面優(yōu)勢。這種條塊的功能差異是不同分工的產(chǎn)物，是客觀存在。區(qū)域化黨建的一大任務(wù)是，整合條塊功能優(yōu)勢，并盡可能地使優(yōu)勢變?yōu)閯賱?，即形成黨建合力，實現(xiàn)“1+1”大于2。

二、上海城市基層黨建的重要經(jīng)驗

上海市委始終堅持落實中央精神，堅持問題導(dǎo)向，堅持改革創(chuàng)新，在推進(jìn)城市基層黨的建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的實踐探索中形成了一系列寶貴的經(jīng)驗。

1.堅持以體制創(chuàng)新為突破口，健全城市基層黨建工作聯(lián)動體系

城市基層黨的建設(shè)要適應(yīng)不斷變化的城市發(fā)展，首先要從體制上著力突破，理順關(guān)系。2004年中共上海市委八屆六次全會通過《關(guān)于加強社區(qū)黨建和社區(qū)工作的意見》，提出了“社區(qū)黨建全覆蓋、社區(qū)建設(shè)實體化、社區(qū)管理網(wǎng)格化”這一新時期社區(qū)黨建和社區(qū)建設(shè)的總體目標(biāo)。作為實現(xiàn)這一目標(biāo)的實質(zhì)性舉措，上海推出了“1+3”社區(qū)黨建領(lǐng)導(dǎo)體制，其重點是創(chuàng)新黨在社區(qū)工作中的領(lǐng)導(dǎo)方式、組織方式和活動方式，建立有別于傳統(tǒng)單位黨建和黨務(wù)工作的黨的社會工作體系。經(jīng)過十年的艱辛探索，2014年上海市委一號調(diào)研課題形成的《上海市委關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的意見》和6個配套文件（簡稱“1+6”文件），針對新形勢下社會治理中的現(xiàn)實問題和矛盾，進(jìn)一步在街道體制改革上尋求突破，建立適應(yīng)新形勢需要的組織架構(gòu)。以街道黨工委作為基層建設(shè)“龍頭”，取消街道招商引資，把加強黨的建設(shè)作為首要職能，形成街道黨工委、街道行政黨組、社區(qū)黨委“1+2”黨建新體制，并通過“重心下移，資源下沉，權(quán)力下放”等舉措做實基層。積極推動全區(qū)域統(tǒng)籌、多方面聯(lián)動、各領(lǐng)域融合，促進(jìn)“組織有活力、黨員起作用、群眾得實惠”， 整合區(qū)域黨建資源，積極探索黨建引領(lǐng)下的社區(qū)治理創(chuàng)新。

經(jīng)過多年的探索創(chuàng)新，經(jīng)過系統(tǒng)建設(shè)、整體推進(jìn)，上海城市基層黨建正逐步構(gòu)建起“市、區(qū)、街、居民區(qū)”四級黨建聯(lián)動體系，強化黨建引領(lǐng)的自治、共治、德治、法治一體的基層治理格局。在這一格局中，強化市委總攬全局、協(xié)調(diào)各方作用;強化區(qū)、街道、居民區(qū)黨組織的“一線指揮部”“龍頭”“戰(zhàn)斗堡壘”作用;強化街道社區(qū)黨組織在城市基層黨建中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，確保其成為黨的路線方針政策在城市基層得到貫徹落實的領(lǐng)導(dǎo)核心、城市基層社會治理的領(lǐng)導(dǎo)核心、團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾共創(chuàng)城市美好生活的領(lǐng)導(dǎo)核心。以自治共治為基本載體，以德治法治為支撐保障，實現(xiàn)黨建引領(lǐng)下的自治共治德治法治一體化推進(jìn)。新形勢下，上海區(qū)域化黨建的視野從基層轉(zhuǎn)向整體，從由“街道為主”向“做

實街道、兩頭延伸”提升，將更多資源融入其中。機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國企、高校、“兩新”組織等各領(lǐng)域，積極融入市、區(qū)、街、居四級區(qū)域化黨建平臺。

2.堅持以激發(fā)活力為著力點，優(yōu)化全構(gòu)性和全程性共治機(jī)制

在上海十多年區(qū)域化黨建的探索中，一直試圖打破條塊壁壘，實現(xiàn)資源共享，最大限度地推動不同領(lǐng)域黨組織的工作活力和效能。但過去的區(qū)域化黨建也存在資源不均衡、屬地固化、活力不足等問題。解決這些難題，就需要建立健全合理有效的“制度群”，充分調(diào)動區(qū)域內(nèi)各基層黨組織的積極性，激發(fā)工作活力，推動共建共享。上海近年來區(qū)域化黨建的制度創(chuàng)新則體現(xiàn)出鮮明的全構(gòu)性和全程性。所謂“全構(gòu)性”是指機(jī)制在動員、聯(lián)絡(luò)、策劃、評議、監(jiān)督、激勵等諸方面形成相輔相成的完整配套;所謂“全程性”是指機(jī)制要貫穿在從目標(biāo)到結(jié)果的全過程。在上海，區(qū)域化黨建的層次更趨豐富。層層可結(jié)盟，處處可聯(lián)系，事事可溝通。各方力量匯聚，暢通了社會治理“立交橋”，社會活力不斷迸發(fā)。

動員介入機(jī)制是共治的啟動機(jī)制。采取社會契約的形式，如結(jié)對簽約制、公開承諾制;采取個體動員形式，如黨員社區(qū)報到制。動員介入機(jī)制除傳統(tǒng)的政治意識動員外，更側(cè)重社會意識動員;除傳統(tǒng)的組織約定外，更要側(cè)重社會約定;除集體的參與動員外，更要兼及個人的參與動員。策劃決議機(jī)制是共治的導(dǎo)向機(jī)制。包括各個層面的聯(lián)席會議制度、聽證會制度、專題調(diào)研制度、專家咨詢制度等。策劃決議制度充分體現(xiàn)民主性和程序性，注意遵照多數(shù)單位黨組織的意見辦事，同時盡量尊重和吸納少數(shù)單位黨組織的意見。聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制是共治的貫通機(jī)制。主要包括輿情互通制、網(wǎng)絡(luò)溝通制、災(zāi)情專遞制等信息交流制度;社區(qū)事務(wù)協(xié)商會、社區(qū)矛盾協(xié)調(diào)會、社區(qū)議事沙龍等會議制度;以及聯(lián)建工作機(jī)構(gòu)、聯(lián)建聯(lián)絡(luò)員、聯(lián)建領(lǐng)導(dǎo)人員等聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)制度。聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制做到“三重三注意”，即重一貫，注意經(jīng)常性;重時機(jī)，注意及時性;重合力，注意互動性。監(jiān)督評議機(jī)制是共治的保證機(jī)制。包括工作評議會制度、聯(lián)合督察制度、地區(qū)與部門對相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人雙重考核制度、黨員參與居民區(qū)工作反饋制度、群眾測評制度、聯(lián)建目標(biāo)與單位目標(biāo)掛鉤考核制度等。監(jiān)督評議制度的執(zhí)行注重社區(qū)公眾的介入、社會各方的意見和社會輿論的評判。表彰激勵機(jī)制是共治的促進(jìn)機(jī)制。表彰激勵機(jī)制包括各類精神文明評比制度、黨內(nèi)先進(jìn)評比制度、聯(lián)建先進(jìn)個人（集體）報告會制度、聯(lián)建積極分子獎勵制度、聯(lián)建先進(jìn)事跡輿論宣傳制度等。表彰激勵制度主要側(cè)重精神鼓舞，善于激發(fā)起參與黨組織和黨員實現(xiàn)政治價值觀的責(zé)任感和自豪感，形成社會尊重、群眾贊譽的良好氛圍。

3.堅持以強化功能為重點，提升城市基層黨組織的整體功能

黨的十八大提出要加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，黨的十九大又明確強調(diào)要強化黨的政治功能。中國共產(chǎn)黨及其基層黨組織的屬性決定了政治功能是其核心功能，服務(wù)功能作為基層黨組織的重要功能，是黨的根本宗旨的直接要求和表現(xiàn)形式。兩者高度統(tǒng)一、相互作用，共同促成了基層黨組織整體功能的發(fā)揮。上海在推進(jìn)城市基層黨建的過程中，始終堅持政治引領(lǐng)，著力強化基層黨組織政治功能，樹立黨的一切工作到支部的鮮明導(dǎo)向，把全面從嚴(yán)治黨延伸落實到城市基層。同時，進(jìn)一步發(fā)揮基層黨組織服務(wù)功能，更好發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。在上海，各類參與區(qū)域化黨建的黨組織實現(xiàn)信息、陣地、文化、服務(wù)共享，為駐區(qū)單位解決停車難，提供健康義診、法律咨詢、文化藝術(shù)、愛心募捐、為大齡未婚青年牽線搭橋等服務(wù)，駐區(qū)單位黨組織也熱情為街道服務(wù)，形成良性互動。通過建立需求、資源、項目“三張清單”，實現(xiàn)資源匯聚，精準(zhǔn)對接。2015年10月，黃浦區(qū)委在五里橋街道探索實踐社區(qū)公益項目“雙向認(rèn)領(lǐng)”工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，制定下發(fā)了《黃浦區(qū)區(qū)域化黨建服務(wù)項目“雙向認(rèn)領(lǐng)”工作機(jī)制的實施辦法》，進(jìn)一步在全區(qū)推廣復(fù)制，拓展領(lǐng)域，規(guī)范制度，著力推動服務(wù)需求與服務(wù)資源的有效對接，把黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，轉(zhuǎn)化為引領(lǐng)各方參與社會治理的工作優(yōu)勢;擁有242家會員單位的徐匯區(qū)區(qū)域黨建促進(jìn)會，在全區(qū)織就一張服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，它們促進(jìn)服務(wù)區(qū)域發(fā)展，在徐家匯商圈推出社會責(zé)任、道德責(zé)任、服務(wù)責(zé)任“三聯(lián)盟”;閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)的“1+6+7+X”區(qū)域化大黨建機(jī)制，凝聚轄區(qū)內(nèi)151個基層黨組織和1000多家企事業(yè)單位，打造區(qū)域黨建聯(lián)建共同體，建成黨建引領(lǐng)下的綜合性社區(qū)公共服務(wù)空間“四季源”鄰里中心，以15分鐘便民服務(wù)圈為單位，向群眾精準(zhǔn)投放服務(wù)。

4.堅持以信息技術(shù)為支撐，推動黨建工程信息化智能化

新時代城市基層黨建工作必須要與時代同步，與科技同行，使現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)成為黨建工作新的裝備，才能使黨建工作更高效便捷，更富有時代氣息。近年來，上海積極推進(jìn)黨建信息化工程，依托“智慧城市”建設(shè)，上海同步推進(jìn)“智慧黨建”，推動“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”與城市治理中的大數(shù)據(jù)運用、人工智能發(fā)展深度融合，提升服務(wù)有效性。運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，打通上下聯(lián)系的信息渠道。在市、區(qū)、街道各層面建立起黨建信息管理服務(wù)平臺，推出電子走訪、微心愿等信息化服務(wù)手段，實現(xiàn)區(qū)域互動、數(shù)據(jù)共享、信息互聯(lián)、服務(wù)更優(yōu)。運用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)創(chuàng)新黨建工作載體，提升服務(wù)水平。在商務(wù)樓宇、各類園區(qū)、商圈市場和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)等新興領(lǐng)域，通過建立網(wǎng)上黨支部等新方式，實現(xiàn)線上線下互動，提高活動成效。徐匯區(qū)把區(qū)級黨建信息化平臺架構(gòu)在區(qū)行政服務(wù)中心，有機(jī)整合“黨員黨組織信息庫”“企業(yè)法人數(shù)據(jù)庫”“樓宇園區(qū)數(shù)據(jù)庫”“城市網(wǎng)格數(shù)據(jù)庫”，開發(fā)設(shè)計了“徐匯黨建”信息平臺;寶山區(qū)建立“社區(qū)通”手機(jī)一站式平臺，萬名黨員亮身份、當(dāng)先鋒，通過線上動員、線下參與，拓寬了聯(lián)系服務(wù)群眾渠道。借鑒網(wǎng)格化管理的理念，立足黨建工作全覆蓋、無遺漏，靈活設(shè)置黨建網(wǎng)格，全市劃分3萬多個服務(wù)區(qū)塊，基層黨組織班子成員、黨小組長和其他黨員骨干擔(dān)任網(wǎng)格長、網(wǎng)格員，推動需求在網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)、資源在網(wǎng)格整合、問題在網(wǎng)格解決。

（作者系中共黃浦區(qū)委黨校黨史黨建教研室主任、副教授）

（責(zé)任編輯 周 巍）