高燕軍

我國的行政區(qū)劃調(diào)整并不罕見，行政區(qū)劃本身也是我們生活中經(jīng)常接觸的內(nèi)容，但多數(shù)人卻并不十分了解我國的行政區(qū)劃體系。

我國憲法第三十條規(guī)定：全國分為省、自治區(qū)、直轄市;省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市;縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。第三十一條規(guī)定：國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。

這樣，除了自治州和較大的市這種特殊情況，憲法中實際上規(guī)定我國基本上使用的是省、縣、鄉(xiāng)的三級區(qū)劃體系，一般學(xué)術(shù)界相關(guān)研究也認為我國區(qū)劃是三級體系。鄉(xiāng)級以下的村民委員會、居民委員會等屬于基層群眾自治組織，理論上并不屬于行政區(qū)劃層級之一。

但在實際情況中，地級市作為一級行政機關(guān)大量存在，這樣就實際形成了省、地、縣、鄉(xiāng)的四級區(qū)劃體系。

復(fù)雜的多級區(qū)劃體系伊犁

雖說我們最常見的是省、地、縣、鄉(xiāng)的四級區(qū)劃體系，這種適用于省和自治區(qū)的絕大部分地區(qū)。但在實際中，除了這種四級區(qū)劃體系，還出現(xiàn)了多種變形。

省、縣、鄉(xiāng)三級體系：

這種類型主要存在于直轄市，直轄市的特殊性質(zhì)導(dǎo)致了其內(nèi)部地級市的取消。另外在河南、湖北、海南、新疆等試點省直管縣的地方，也實行了這種三級體系。這里的省直管縣指的是“省直轄縣級行政單位”，是獨立于省內(nèi)其他地級行政區(qū)的單獨建制。由所在的省直接領(lǐng)導(dǎo)和管理，與地級行政區(qū)享有相同的政治、經(jīng)濟和社會管理權(quán)限的縣級行政區(qū)。省直管縣中的縣級市，有時也被稱為省直管市。

省、地、鄉(xiāng)三級體系：

這種類型主要存在于我國不設(shè)區(qū)的市。這里的不設(shè)區(qū)的市特指未設(shè)市轄區(qū)的地級市，在地級市下直接是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處等鄉(xiāng)級行政區(qū)。民間一般俗稱其為“直筒子市”。這種行政結(jié)構(gòu)的顯著優(yōu)點是有利于提高行政效率、降低行政成本，但也在一定程度上加重了市政府的負擔(dān)。截至2017年，我國只有5個地級市是這種情況，分別是廣東省中山市、廣東省東莞市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市、海南省儋州市。

省、副省、地、縣、鄉(xiāng)五級體系：

這種極為特殊的情況只有一個例子，存在于新疆維吾爾自治區(qū)伊犁哈薩克自治州，其下轄塔城、阿勒泰兩個地區(qū)（地級行政區(qū)），另外還直轄了3縣級市、7縣、1自治縣。因此，伊犁哈薩克自治州也成為了我國唯一的副省級自治州。這是由相應(yīng)的歷史原因和特殊的民族自治政策造就的特殊例子。

省、地、縣、副縣、鄉(xiāng)五級體系：

這種體系中多出的縣轄區(qū)是我國行政區(qū)劃體系改革中遺留的產(chǎn)物。其不是嚴格意義上的一級行政區(qū)劃，而是縣級政府的派出機關(guān)，性質(zhì)上是一種輔助機關(guān)?？h轄區(qū)在上世紀九十年代我國撤區(qū)并鄉(xiāng)之前是極為普遍的一種行政區(qū)劃單位，建國初期達到上萬個。當(dāng)時絕大部分縣份的區(qū)的數(shù)量從5個到10個不等，大縣多的超過10個區(qū)?？h轄區(qū)的行政機構(gòu)稱為“區(qū)公所”，縣轄區(qū)管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量平均為4—5個。當(dāng)前，我國僅存一個縣轄區(qū)，即河北省張家口市涿鹿縣南山區(qū)。

副省級行政區(qū)

生活中我們常常接觸“副省級市”這一概念，但“副省級市”并不是省級行政區(qū)和地級行政區(qū)之間的級別，其仍屬于地級行政區(qū)級別?！案笔〖墶敝傅氖浅鞘械男姓墑e而不是行政區(qū)劃級別，即指的是市政府領(lǐng)導(dǎo)等的行政級別是副省級，較一般的地級市行政級別高了半級。例如濟南市教育局長的級別是副廳級，而濰坊市教育局長的級別是正處級。

副省級市的前身是計劃單列市（國家社會與經(jīng)濟發(fā)展計劃單列市），是改革開放后為下放部分經(jīng)濟管理權(quán)限而設(shè)置的城市。經(jīng)濟上越過省級管轄，直接與中央掛鉤，具有省一級的經(jīng)濟管理權(quán)限。原來的計劃單列市由重慶、大連、青島、寧波、廈門、深圳和8個省會城市組成。1993年，國家進行機構(gòu)改革，前6市的計劃單列市資格保留，省會城市不再實行計劃單列。1994年，將原14個計劃單列市加上濟南、杭州，確定為副省級市（1997年重慶恢復(fù)為直轄市，副省級城市減少為15個）。從計劃單列市向副省級市的過渡，減少了省與計劃單列市之間因權(quán)限劃分不清引起的矛盾和扯皮。

除了副省級市，還有副省級市轄區(qū)和副省級自治州的說法。不同的是后兩者都是俗稱，沒有在官方文件中正式出現(xiàn)。

較大的市

“較大的市”這一概念，在1954年即寫入憲法。我國憲法中規(guī)定“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”，但對“較大的市”的具體概念沒有解釋。在憲法中，實際涉及了三種“市”：較大的市、省自治區(qū)分為的市和自治州分為的市，這三種市的相互關(guān)系也不是很明確。

“較大的市”的設(shè)立最早是改革開放時期解決地級市立法權(quán)而設(shè)立。在1982年版的地方組織法中，對“較大的市”的地方立法權(quán)作了開創(chuàng)性的規(guī)定。從此之后，國務(wù)院開始以下發(fā)通知的方式，批準設(shè)立了四批19個“較大的市”?！拜^大的市”是具有地方立法權(quán)的特殊的地級市，在特殊階段發(fā)揮了積極的作用，充分發(fā)揮了地方的主動性。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和法制制度的改變，設(shè)區(qū)的市開始普遍被賦予地方立法權(quán)。“較大的市”這一概念逐漸退出歷史舞臺。立法法、地方組織法中“較大的市”這一概念逐漸被“設(shè)區(qū)的市”所替代。

結(jié)合如今的實際進行梳理，可以發(fā)現(xiàn)，市可以分為設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市，較大的市近似于今天設(shè)區(qū)的市。

行政區(qū)劃的未來

隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，行政區(qū)劃的改變將是一個永恒話題。一成不變的行政區(qū)劃體系必將限制社會的活力，逐漸探索出一個符合實際情況的行政區(qū)劃體系是社會發(fā)展的必由之路。我國通過理論論證、小范圍實驗等方法，逐步探索改革方向。例如，安徽省銅陵市已在2011年成為首個撤銷全部街道辦事處的地級市。通過這樣的嘗試，科學(xué)有序推進行政區(qū)劃改革，達到提高行政效率、因地制宜促進區(qū)域發(fā)展的目的。（資料來源：觀察者網(wǎng)）