盧瑋靜　張歡歡

近年來，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)受到中央和地方各級(jí)政府的高度關(guān)注。十八屆三中全會(huì)提出：“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買?！?013年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》。此后，相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)系列政策，地方政府也紛紛出臺(tái)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)施辦法并開始大范圍行動(dòng)。

政府購(gòu)買服務(wù)的理論起源與現(xiàn)實(shí)模式均來自西方國(guó)家。按照新公共管理理論，政府與社會(huì)組織之間是契約關(guān)系。[1]在這一過程中，政府以“購(gòu)買”替代“制造”，將非政府的治理資源整合到公共服務(wù)提供中，有利于節(jié)約成本、提高效率、增加靈活性和增大供給能力。[2]隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，政府購(gòu)買服務(wù)作為民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的一種重要方式，自20世紀(jì)70年代在英國(guó)興起之后迅速擴(kuò)展到世界各地。

表面上看，推廣政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)，契合了國(guó)家行政職能轉(zhuǎn)移、社會(huì)治理體制創(chuàng)新的改革目標(biāo)。學(xué)界與實(shí)務(wù)界都希望借此在政府體制中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改善政府職能，促進(jìn)社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化及社會(huì)組織健康有序發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)提供的效率、效果和機(jī)制的整體提升。

這一運(yùn)動(dòng)在我國(guó)興起已逾五年，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)是否推動(dòng)了上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)呢？

一、形式主義通過政府購(gòu)買向社會(huì)延伸

政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的主要流程包括：項(xiàng)目征集或招標(biāo)—評(píng)審篩選—社會(huì)組織執(zhí)行項(xiàng)目——績(jī)效評(píng)估。為充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，評(píng)估經(jīng)常由第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)，且不局限于項(xiàng)目結(jié)果評(píng)估，而是將之延長(zhǎng)至項(xiàng)目執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。在實(shí)踐過程中，我們發(fā)現(xiàn)，因?yàn)樯鐣?huì)組織沒有被政府作為平等合作伙伴、第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)能力不足等原因，不同層級(jí)的政府購(gòu)買體系中極易出現(xiàn)各種“形式化”傾向。

（一）項(xiàng)目活動(dòng)化

“項(xiàng)目制”是政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的主要形式。項(xiàng)目，是圍繞一個(gè)明確目標(biāo)而展開的一系列獨(dú)特、復(fù)雜并相互關(guān)聯(lián)的活動(dòng);這些活動(dòng)必須依據(jù)規(guī)范，在特定的時(shí)間、預(yù)算和資源的限定內(nèi)完成。政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)往往有兩種方式：一種是委托訂單式購(gòu)買，即政府發(fā)布訂單向社會(huì)組織招標(biāo);另一種是社會(huì)組織自主申請(qǐng)式購(gòu)買。前者通常需求明確，項(xiàng)目執(zhí)行過程較為簡(jiǎn)單，只要保證項(xiàng)目執(zhí)行就可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目效果。例如為獨(dú)居老人提供照料服務(wù)的項(xiàng)目，社會(huì)組織只需按照約定時(shí)間和質(zhì)量為服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)即可。后者往往由社會(huì)組織自定，一般會(huì)更為復(fù)雜，對(duì)技術(shù)要求高。例如殘疾人的社會(huì)融入項(xiàng)目，目前殘疾人社會(huì)融入尚未形成固定模式，項(xiàng)目需要巧妙的設(shè)計(jì)及較高的專業(yè)技巧。

在我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐中，這兩種購(gòu)買都容易步入“項(xiàng)目活動(dòng)化”的怪圈，其最典型的表現(xiàn)是—社會(huì)組織無法提出并執(zhí)行真正解決社會(huì)問題的項(xiàng)目，而是被引導(dǎo)至追求活動(dòng)人次和熱鬧形式的軌道上。

首先，一些社會(huì)組織背離其核心業(yè)務(wù)，去做一些“迎合性”好、可測(cè)量性高的項(xiàng)目。比如Y組織成立近10年，積累了一套成年智力障礙者社區(qū)生活和職業(yè)康復(fù)的服務(wù)內(nèi)容，試圖從根本處解決成年智力障礙者獨(dú)立生活的難題。但該組織為承接政府發(fā)布的“攜手特奧、共享陽光”項(xiàng)目，卻策劃了一系列與自身核心工作內(nèi)容無關(guān)的一般活動(dòng)。當(dāng)被問及為什么不以核心業(yè)務(wù)申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，Y組織負(fù)責(zé)人表示：“我們過去申報(bào)過，但沒有批下來，后來我們研究了一下那些中標(biāo)的項(xiàng)目，我們就按照那些項(xiàng)目設(shè)計(jì)了新項(xiàng)目?！?/p>

其次，社會(huì)組織純粹追求指標(biāo)的完成。L機(jī)構(gòu)接受基層政府委托，管理基層公共服務(wù)空間，項(xiàng)目的目標(biāo)是豐富居民生活，提升居民的參與度。為了考核該項(xiàng)目的效果，勢(shì)必要對(duì)服務(wù)人數(shù)、覆蓋范圍及活動(dòng)次數(shù)提出要求。因此，該機(jī)構(gòu)采取發(fā)放禮品等各種方式吸引社區(qū)居民，為完成各項(xiàng)指標(biāo)疲于奔命。表面上看，該項(xiàng)目確實(shí)完成了既定目標(biāo)，活動(dòng)開展得熱熱鬧鬧，也有不少居民參加，項(xiàng)目通過了驗(yàn)收。但實(shí)際上，這些活動(dòng)并未實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目所設(shè)定和宣稱的目標(biāo)，而且其行為還破壞了社區(qū)的生態(tài)，給社區(qū)帶來了負(fù)作用—此后其他社會(huì)組織進(jìn)入該社區(qū)必須先發(fā)禮物，否則無法吸引居民參與其中。

最后，一些抱著良好期望的社會(huì)組織，在考核指標(biāo)的壓力下，甚至開始“騷擾”服務(wù)群體，或者是不得不“造假”。J組織接受了政府委托為空巢老人群體提供心理關(guān)懷的項(xiàng)目，但在項(xiàng)目制的管理邏輯下，如何衡量這種服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量卻存在難題。為了實(shí)現(xiàn)公平性和全覆蓋，相關(guān)部門希望J組織能夠服務(wù)本區(qū)所有相關(guān)群體（約3000人），于是設(shè)立了年服務(wù)數(shù)量必須達(dá)到500人次的指標(biāo)。但實(shí)際上，J組織在聯(lián)系目標(biāo)受眾時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)其中大部分人不需要甚至拒絕心理支持。于是這個(gè)數(shù)字指標(biāo)就成為J組織沉重的“負(fù)擔(dān)”，他們因此不得不去“騷擾”目標(biāo)群體;最后，為了達(dá)標(biāo)，他們也只能進(jìn)行個(gè)案造假。

在追求數(shù)量上高產(chǎn)出的項(xiàng)目制框架內(nèi)，相關(guān)方會(huì)無形地推崇活動(dòng)化、受益人多的項(xiàng)目。事實(shí)上，政府和社會(huì)組織都能發(fā)現(xiàn)，看似熱鬧的活動(dòng)并不能實(shí)現(xiàn)他們最初追求的目標(biāo)，但沿著財(cái)政資金規(guī)范使用的軌道，他們?nèi)匀徊坏貌贿x擇那些容易“計(jì)量”的活動(dòng)。

（二）社會(huì)組織行政化

與項(xiàng)目活動(dòng)化相對(duì)應(yīng)的是，社會(huì)組織不知不覺地演化為行政化特征明顯的準(zhǔn)事業(yè)單位。在購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)過程中，政府并未視社會(huì)組織為合作方，而是把它們當(dāng)成是下屬事業(yè)單位管理，讓其事無巨細(xì)地提供材料。長(zhǎng)此以往，疲于準(zhǔn)備甚至“制造”各種材料的社會(huì)組織，將逐漸喪失活力與改善社會(huì)問題的初心。

在資金使用上，和在市場(chǎng)上購(gòu)買服務(wù)不同的是，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)往往有詳細(xì)的資金使用規(guī)范。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，也要求承接機(jī)構(gòu)詳細(xì)、高頻次地反饋與定期匯報(bào);在結(jié)項(xiàng)時(shí)還要接受評(píng)估及審計(jì)。社會(huì)組織為了應(yīng)對(duì)如此復(fù)雜的檢查，必須要有專人負(fù)責(zé)整理材料?！罢聿牧稀币渤闪隧?xiàng)目的重要任務(wù)。

于是，在政府購(gòu)買服務(wù)中，出現(xiàn)了許多過去事業(yè)單位類似的做法：社會(huì)組織對(duì)上負(fù)責(zé)，多請(qǐng)示多匯報(bào);大量的精力在完成材料，而真正的服務(wù)效果可能被忽略;追求政府對(duì)項(xiàng)目的滿意度，而不是受益對(duì)象的真正感受;項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)忙于完成項(xiàng)目書上的各項(xiàng)“規(guī)定動(dòng)作”。政府購(gòu)買就像一個(gè)巨大的光源，它通過資源的吸引，讓這些組織自我改造，最終逐漸步入準(zhǔn)事業(yè)單位的軌道。

從2016年財(cái)政部聯(lián)合民政部發(fā)布的《關(guān)于通過政府購(gòu)買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見》中可以看到，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)是有支持社會(huì)組織發(fā)展的意圖的。在理想的社會(huì)化競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下，社會(huì)組織確實(shí)有可能通過良性的優(yōu)勝劣汰，實(shí)現(xiàn)健康有序發(fā)展。發(fā)起背景與業(yè)務(wù)主管部門相關(guān)的社會(huì)組織，可能會(huì)走上一條逐漸脫離關(guān)聯(lián)、越來越獨(dú)立自主運(yùn)作的軌道，其聯(lián)系可能更類似于業(yè)務(wù)指導(dǎo)或兜底性監(jiān)管。而發(fā)起力量原先來自社會(huì)的組織，一旦有合適的機(jī)會(huì)，也能夠通過專業(yè)服務(wù)逐漸獲得認(rèn)可，從而脫穎而出。

但是，由于上述形式化問題的發(fā)酵，實(shí)踐中卻出現(xiàn)了劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象。在現(xiàn)有的政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)體系下，出現(xiàn)了一批完全依托政府資源的社會(huì)組織，并且在其中獲得了“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力”，結(jié)果排斥了那些真正能夠解決社會(huì)問題的組織，破壞了這一領(lǐng)域的生態(tài)和良性發(fā)展。

（三）評(píng)估權(quán)力化

在政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)過程中，通常引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理與評(píng)估。理想情況下，第三方運(yùn)作的模式有利于讓政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的過程更為公開、公平、公正、高效，也有利于政府簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)移職能。[3]但值得注意的是，并非有了所謂“第三方”的形式，就能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果;有時(shí)可能適得其反——因?yàn)椴煌谌降倪\(yùn)作效果截然不同（比如控制型第三方和支持型第三方）。如果第三方本身不夠?qū)I(yè)或者無法獨(dú)立“發(fā)聲”，便會(huì)成為政府的附庸，甚至比政府更加形式主義。

例如，某第三方機(jī)構(gòu)將自己定位為管理政府購(gòu)買項(xiàng)目的代理人，主要工作是對(duì)政府負(fù)責(zé)，采用的是自上而下管控的方式。具體表現(xiàn)為：（1）管控者角色遠(yuǎn)大于支持者角色，第三方運(yùn)作簡(jiǎn)化為第三方管控，集中關(guān)注項(xiàng)目在規(guī)范性上的問題，對(duì)機(jī)構(gòu)的支持不足，如在項(xiàng)目中要求執(zhí)行機(jī)構(gòu)每天上報(bào)工作計(jì)劃和總結(jié);（2）在姿態(tài)上，將自己看作是“高人一等”的管控者，較少主動(dòng)了解社會(huì)組織需求和困難，溝通主要以通知和報(bào)表為主;（3）沒有承擔(dān)起第三方的專業(yè)責(zé)任，不能做到獨(dú)立發(fā)揮作用，仍然需要政府來分析和研判。

（四）小結(jié)

政府購(gòu)買服務(wù)，實(shí)際上是政府與社會(huì)組織之間相互影響的過程。在近年來我國(guó)的相關(guān)實(shí)踐中，政府通過購(gòu)買服務(wù)向社會(huì)組織施加了巨大影響，出現(xiàn)了科層官僚結(jié)構(gòu)中的形式主義向社會(huì)組織延伸的現(xiàn)象：

1.在一定情況下，政府購(gòu)買容易使政府與社會(huì)組織之間，在原來業(yè)務(wù)主管或登記管理關(guān)系上，疊加以項(xiàng)目制為載體的資助關(guān)系。該情境下，政府和社會(huì)組織之間既不是上下級(jí)，也不是一般的契約關(guān)系。政府以資金為手段，自覺或不自覺地強(qiáng)化了對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)和控制，社會(huì)組織于是朝著“準(zhǔn)事業(yè)單位”的方向發(fā)展。簡(jiǎn)而言之，政府購(gòu)買在一定程度上有可能加大政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行“管控”的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)入行政吸納社會(huì)的軌道上。[4]

2.這種“吸納”一定程度上是借助于資源依賴形成的。[5]在現(xiàn)有的資源格局下，由于政府資源在規(guī)模和合法性上具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，社會(huì)組織想要爭(zhēng)取更多的資源，便會(huì)不斷迎合政府的種種要求，甚至?xí)鲃?dòng)強(qiáng)化與政府的依附關(guān)系。如迎合政府資金的偏好來設(shè)計(jì)項(xiàng)目，無條件承諾各種不合理要求。

3.資源在購(gòu)買過程中疊加上政府權(quán)力，使得資源方和被資助方之間容易形成一種非對(duì)稱的依賴關(guān)系。資源和傳統(tǒng)的政府權(quán)力在此相互強(qiáng)化：資源的引入進(jìn)一步加大了政府對(duì)社會(huì)組織的內(nèi)部治理和業(yè)務(wù)開展事無巨細(xì)的把控;政府的權(quán)力也加大了政府作為資源發(fā)包方對(duì)委托方的絕對(duì)控制。

二、形式主義延伸的根源

（一）強(qiáng)大的政府體系 VS. 弱小的社會(huì)組織

與政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)相關(guān)的理論——無論是委托代理論還是管家理論——都是在西方社會(huì)現(xiàn)實(shí)和話語體系之下形成的。[6]在西方，國(guó)家一定程度上屬于社會(huì)的一部分，宗教、市場(chǎng)和社會(huì)組織都有著長(zhǎng)久的歷史和相對(duì)完整且成熟的體系。西方學(xué)者之所以將研究聚焦在購(gòu)買服務(wù)過程中是否存在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和合同管理能力，是因?yàn)槲鞣絿?guó)家的政府購(gòu)買服務(wù)是建立在成熟和發(fā)達(dá)社會(huì)組織基礎(chǔ)之上的。許多西方國(guó)家有足夠數(shù)量的社會(huì)組織可以提供服務(wù)，市場(chǎng)化體系已經(jīng)基本成熟。同時(shí)，政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系相對(duì)平等和獨(dú)立，而且政府購(gòu)買服務(wù)的歷史較為悠久，制度也相對(duì)完善。因此在這個(gè)過程中，只需重點(diǎn)思考如何讓政府做好一個(gè)精明又受歡迎的甲方即可。[7]

但在中國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，如果僅從契約視角理解政府購(gòu)買中的政社關(guān)系，會(huì)導(dǎo)致過分關(guān)注顯性的正式合同而忽視了隱性的非正式合同，忽略了政府借助合同提供公共服務(wù)時(shí)還要考慮的政治、文化和制度因素，進(jìn)而低估了行政機(jī)構(gòu)塑造自身與社會(huì)關(guān)系的能力，因而也很難完整地理解公共服務(wù)合作供給過程中偏離市場(chǎng)模式的種種現(xiàn)象。[8]

改革開放之后，社會(huì)有了自由活動(dòng)的空間和自由流動(dòng)的社會(huì)資源，中國(guó)的社會(huì)組織迅速發(fā)展起來。但整體而言，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展仍處于初級(jí)階段。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立起不同于西方的政府購(gòu)買模式。在購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐中，政府不僅需要追求服務(wù)質(zhì)量，還應(yīng)盡力扶持和培育社會(huì)組織。也就是說，中國(guó)的政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)應(yīng)當(dāng)追求的目標(biāo)，除了提高公共服務(wù)供給的效率，還應(yīng)包括橫向上的社會(huì)體制改革和縱向上的社會(huì)孵化發(fā)育，這樣才能有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新。

（二）形式化績(jī)效評(píng)估 VS. 多元化公共服務(wù)

社會(huì)組織和市場(chǎng)的發(fā)育，固然可以減緩形式主義向社會(huì)滲透的程度和速度。但即便社會(huì)組織足夠發(fā)達(dá)，現(xiàn)有的政府購(gòu)買管理體制本身難道就沒有問題了嗎？是否需要從更為根本的角度來反思現(xiàn)有項(xiàng)目制思路下的政府績(jī)效評(píng)估體系？

目前我國(guó)對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行質(zhì)量管理采用的是ISO9000 系列質(zhì)量管理體系，這與國(guó)際上的整體發(fā)展趨勢(shì)相一致。2013年及之前，各地政府體系內(nèi)已經(jīng)涌現(xiàn)出了數(shù)以百計(jì)的績(jī)效評(píng)估“模式”。在這些績(jī)效評(píng)估模式下，一個(gè)很重要的內(nèi)容便是將公共服務(wù)的質(zhì)量評(píng)價(jià)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和量化。[9]

我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的績(jī)效評(píng)估方式，最初借鑒自政府和市場(chǎng)合作工程的項(xiàng)目管理實(shí)踐。工程類項(xiàng)目一般要求精準(zhǔn)且資金體量龐大。和工程類項(xiàng)目不同的是，公共服務(wù)面對(duì)的是不同的社會(huì)群體，關(guān)注的是人與人的接觸界面，更加多元且微小。因此，工程項(xiàng)目中的許多制式的要求，在公共服務(wù)領(lǐng)域就會(huì)顯得格格不入。

如果追溯“公共服務(wù)”這個(gè)詞的意義，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其本身的特征和屬性也很難像私人服務(wù)一樣，形成明確且絕對(duì)精準(zhǔn)量化的契約關(guān)系。因?yàn)楣卜?wù)往往會(huì)涉及激活受益對(duì)象和改變社區(qū)結(jié)構(gòu)等更具社會(huì)性和復(fù)雜性的工作。

政府當(dāng)然可以通過購(gòu)買服務(wù)，把市場(chǎng)化的因素引入公共服務(wù)，或者把公共服務(wù)資源嫁接到市場(chǎng)體系中，提高公共服務(wù)的效率。但公共服務(wù)之所以是“公共”的，就是因?yàn)槠洳糠謨?nèi)容很難用完全市場(chǎng)化的方式去衡量。這一方面根源于制定測(cè)量公共服務(wù)指標(biāo)本身的難度;另一方面也在于即使有明確的評(píng)估指標(biāo)，測(cè)量起來仍然有困難。當(dāng)存在這些結(jié)果測(cè)量上的難度時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就會(huì)在過程環(huán)節(jié)投入過多的力量，社會(huì)組織也會(huì)因此承擔(dān)過高的監(jiān)管壓力。

在這樣的趨勢(shì)下，項(xiàng)目考評(píng)往往要求社會(huì)組織在公共服務(wù)過程中的每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)有跡可循，痕跡主義也日漸滲透到社會(huì)組織以及公共服務(wù)項(xiàng)目中。實(shí)際上，只有部分公共服務(wù)可以量化和流程化，但現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)估卻是“一刀切”。兩者相遇必然會(huì)產(chǎn)生沖突，最終的結(jié)果往往是倒逼社會(huì)組織走向行政化和形式化。考評(píng)方式只將形式上的動(dòng)作、痕跡、規(guī)范作為標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)組織必然會(huì)失去對(duì)公共服務(wù)實(shí)質(zhì)的把握，進(jìn)而帶來一系列負(fù)面影響：有形式無結(jié)果;作假作秀大行其道;社會(huì)組織的核心服務(wù)專業(yè)能力被忽視，管控體系占據(jù)主導(dǎo)，工作隊(duì)伍的內(nèi)在動(dòng)機(jī)為負(fù)值;服務(wù)提供者回應(yīng)和滿足社會(huì)需求的靈活性被忽視，社會(huì)需求難以滿足。

（三）監(jiān)管還是評(píng)估：形式化問責(zé)機(jī)制

除了形式化、流程化、痕跡主義這些具體問題，我們還應(yīng)進(jìn)一步在整體上反思目前我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的管理方式是何屬性：是監(jiān)管還是評(píng)估？是“購(gòu)買交易”還是“下屬考核”？

答案很可能是：在現(xiàn)有監(jiān)管體系下，社會(huì)組織并非政府的合作伙伴，而是其下屬部門。這體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

第一，在現(xiàn)有體系中，往往不允許出現(xiàn)一個(gè)“壞”的項(xiàng)目，所以政府購(gòu)買的項(xiàng)目基本都能成功結(jié)項(xiàng)。即使無法順利運(yùn)作的項(xiàng)目，相關(guān)政府部門也會(huì)盡可能讓其能夠達(dá)標(biāo)，否則違約資金的返還等后果，會(huì)讓政府部門遭遇繁瑣的程序乃至工作績(jī)效方面的追責(zé)。同樣，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)，通常不能出現(xiàn)“利潤(rùn)”或者資金剩余。每一筆資金都應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算專款專用，甚至要經(jīng)過事無巨細(xì)的審計(jì)。但真正的交易行為應(yīng)是結(jié)果導(dǎo)向而不是過程導(dǎo)向的，只要結(jié)果達(dá)到質(zhì)量要求，其實(shí)沒有太大必要關(guān)注過程中詳盡的資金使用情況。

第二，多做多錯(cuò)的責(zé)任機(jī)制導(dǎo)致了許多“不作為現(xiàn)象”。社會(huì)組織往往需要嚴(yán)格按照項(xiàng)目計(jì)劃書行動(dòng)，結(jié)果可能無力回應(yīng)過程中發(fā)現(xiàn)的許多實(shí)際需要。在政府購(gòu)買的框架之下，一些有心更有作為的社會(huì)組織也不得不更加謹(jǐn)慎，防范風(fēng)險(xiǎn)。例如，H機(jī)構(gòu)承接了有關(guān)幫助心智障礙家庭的項(xiàng)目，在項(xiàng)目框架內(nèi)，他們努力調(diào)動(dòng)起這些家庭中家長(zhǎng)的內(nèi)在積極性和行動(dòng)力。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，家長(zhǎng)們提出通過自費(fèi)方式組織家庭到外省出行活動(dòng)的想法，該延伸活動(dòng)其實(shí)能很好地夯實(shí)項(xiàng)目成效，但政府部門聽聞后卻以安全風(fēng)險(xiǎn)為由制止了這一行動(dòng)。

第三，這種“對(duì)上不對(duì)下”的任務(wù)制思維，使社會(huì)組織喪失了自身自下而上的內(nèi)在活力。社會(huì)組織關(guān)注的是離結(jié)項(xiàng)還需要多少“規(guī)定動(dòng)作”，而且整個(gè)考核機(jī)制也是監(jiān)督規(guī)定動(dòng)作是否到位、行動(dòng)是否合規(guī)，脫離了對(duì)項(xiàng)目的真實(shí)社會(huì)成效的認(rèn)定。

三、政府與社會(huì)的交叉嵌入

政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的理想圖景，是將市場(chǎng)體制嵌入政府體制之中，以期松動(dòng)僵硬且形式化的官僚體制，讓政府重新煥發(fā)行動(dòng)活力。但實(shí)際上，市場(chǎng)機(jī)制與政府體制的相遇，并不意味著這種嵌入必然會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。在很多情況下，反而有可能是官僚體制的行事邏輯滲透進(jìn)了社會(huì)組織，形式主義進(jìn)而也會(huì)延伸到社會(huì)領(lǐng)域。以交叉嵌入的視角，觀察在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)過程中產(chǎn)生的相互滲透，可能才是更符合中國(guó)實(shí)際的做法。

在中國(guó)，若沒有意識(shí)到上述風(fēng)險(xiǎn)，往往容易形成政府通過政府購(gòu)買吸納社會(huì)的局面。造成這一局面的根源在于當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)力量在整體發(fā)育和資源上都還很薄弱，而中國(guó)政府卻同時(shí)具備行政權(quán)力和資源優(yōu)勢(shì)。這種結(jié)構(gòu)性特征，自然會(huì)使雙方形成一種不平等的關(guān)系。

但這并不意味著我們只能回到政府提供公共服務(wù)，不再走政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的道路。從社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程來看，當(dāng)前我國(guó)正處于國(guó)家與社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中必然會(huì)出現(xiàn)的周期性陣痛期。我們必須直面轉(zhuǎn)型過程中的真實(shí)問題。在當(dāng)前的局面下，政府和社會(huì)組織內(nèi)的行動(dòng)者應(yīng)該共同思考：能否創(chuàng)造出樞紐性的中介環(huán)節(jié)，將支持型的契約合作思路引入其中，讓政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)朝著社會(huì)化、競(jìng)爭(zhēng)性和結(jié)果導(dǎo)向的方向發(fā)展。

（作者單位：中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（北京）文法學(xué)院行政管理系，

北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院）

注釋：

[1] 王浦劬、薩拉蒙：《政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究：中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京大學(xué)出版社2010年版。

[2] E. Savas， “Privatization and Public–Private Partnerships for Local Services，” Chatham House， vol. 87， no. 1（2004）， pp. 21～23.

[3] 李春、王千：《政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)過程中的第三方評(píng)估制度探討》，載《中國(guó)行政管理》2014年第12期。

[4] 朱健剛、陳安娜：《嵌入中的專業(yè)社會(huì)工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系——對(duì)一個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的個(gè)案分析》，載《社會(huì)學(xué)研究》2013年第1期。

[5] 盧瑋靜、張叢叢：《行政依附、資源依賴還是合作伙伴——政府購(gòu)買中政府與社會(huì)組織的關(guān)系研究》，載《中國(guó)第三部門研究》2018年第1期。

[6] Van Slyke and David M.， “Agents or Stewards： Using Theory to Understand the Government-Nonprofit Social Service Contracting Relationship，” Journal of Public Administration Research and Theory： J-PART， vol. 17， no. 2（2007）， pp. 157～187.

[7] Yijia Jing and E. Savas， “Managing Collaborative Service Delivery： Comparing China and the United States，” Public Administration Review， vol. 69， no. s1（2009）， pp. S101～S107.

[8] 郭小聰、聶勇浩：《服務(wù)購(gòu)買中的政府-非營(yíng)利組織關(guān)系：分析視角及研究方向》，載《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第4期。

[9] 尚虎平：《我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的總體性問題與應(yīng)對(duì)策略》，載《政治學(xué)研究》 2017年第4期。