孫昌乾

摘 要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，與相關(guān)體制機制的建立和完善高度相關(guān)。因此，推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，就必須打破體制機制的制約，對現(xiàn)行戶籍制度、土地制度、財政金融制度、人才制度和公共服務(wù)體制等方面進行改革和創(chuàng)新，從而為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施創(chuàng)造制度前提和制度保障。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;城鄉(xiāng)融合;體制機制;制度設(shè)計

中圖分類號：F299.21? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）24-0144-02

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。這是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央著眼于重塑我國城鄉(xiāng)關(guān)系，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的創(chuàng)新性路徑選擇。

一、制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制分析

盡管通過四十年持續(xù)努力，城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得了一定成效，但受制于城鄉(xiāng)二元體制機制的制約，城鄉(xiāng)融合發(fā)展仍存在不少問題。

第一，涉農(nóng)相關(guān)立法滯后，法律法規(guī)體系不完善的制約。盡管城鄉(xiāng)融合發(fā)展在全國各地取得了一些成績，但從總體來看，這些成績的取得都是地方在實踐中的探索和創(chuàng)新，并沒有相關(guān)法律法規(guī)的支撐來保障，從而影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力和活力。

第二，財政與金融機構(gòu)對鄉(xiāng)村建設(shè)投資不足的制約。在我國歷史上，政府財政投入嚴(yán)重不足，加上金融機構(gòu)與社會資本不愿或不敢投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村，造成農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展遠遠落后于城市。近年來，盡管國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的財政投入持續(xù)增長，但由于地方政府財政有限，大幅提高財政涉農(nóng)投入的空間極其有限，與其他行業(yè)和區(qū)域相比仍存在巨大缺口。同時，由于農(nóng)業(yè)本身投資周期長和回報率低，金融機構(gòu)與社會資本存在不敢投和不愿投的現(xiàn)象，極大地制約了農(nóng)村社會事業(yè)的全面發(fā)展。

第三，城鄉(xiāng)二元戶籍制度對人才等要素流動的制約。長期以來形成的與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的二元戶籍制度，限制了人口的自由流動，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的推進形成體制性制約。一方面，進城農(nóng)民無法轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，直接導(dǎo)致進城農(nóng)民無法同等享受到城市的公共服務(wù)和社會保障，形成城鄉(xiāng)割裂局面，從而嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會事業(yè)供給不均衡，造成鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡、不充分。另一方面，由于鄉(xiāng)村發(fā)展普遍落后，城鎮(zhèn)居民不愿回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，造成鄉(xiāng)村振興普遍面臨經(jīng)營人才、技術(shù)人才、管理人才嚴(yán)重不足的困擾，從而制約了鄉(xiāng)村的發(fā)展。

第四，農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用弱化的制約。我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展成就的取得一方面得益于黨的好政策，另一方面與農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的充分發(fā)揮是密不可分的。但是，一段時間以來，一些地方對農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心作用認(rèn)識和重視不夠，甚至懷疑農(nóng)村基層黨組織的作用。因此，在推進農(nóng)村改革的進程中，片面強調(diào)村民自治制度，認(rèn)為農(nóng)村基層黨組織有沒有一個樣。在這種錯誤思想的指導(dǎo)下，黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)被弱化、虛化甚至邊緣化，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的健康發(fā)展，甚至影響了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

二、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度設(shè)計

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展和一體化進程的主要體制機制障礙。新時代，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須從更根本上打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機制制約，以問題為導(dǎo)向，圍繞“地、錢、人、公共服務(wù)”建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供制度支撐和保障。

（一）創(chuàng)新和健全農(nóng)村經(jīng)營體制機制，強化鄉(xiāng)村振興基本制度保障

1.繼續(xù)鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。農(nóng)村改革四十年的一條重要歷史經(jīng)驗，就是由農(nóng)民創(chuàng)造并形成的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制、符合農(nóng)村生產(chǎn)特點的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。在實踐中，強化對統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的優(yōu)勢認(rèn)識，堅持“統(tǒng)”和“分”的協(xié)調(diào)推進。

2.深化農(nóng)村土地制度改革。當(dāng)下，依法處理和解決農(nóng)村土地問題，不僅是新時代深化農(nóng)村改革的主線，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大政策問題。黨的十九大報告及相關(guān)文件對農(nóng)村土地制度改革的方向和措施已明確，全國“三塊地”改革試點工作穩(wěn)步推進。同時，加強農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革的研究與實踐。

3.深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)非常重要，習(xí)總書記提出產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟的基石，要搞市場經(jīng)濟必須講產(chǎn)權(quán)。按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》的要求，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴(yán)格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。這就要求各級政府和部門全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和集體成員身份確認(rèn)工作，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，加快推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。同時，穩(wěn)步擴大農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點范圍，積極探索創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟新的合作模式和運行機制。

4.盡快啟動鄉(xiāng)村振興方面的立法工作。一方面，全國人大常委會研究制定《鄉(xiāng)村振興法》，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化;另一方面，有地方立法權(quán)的地方人大及其常委會和政府從本地鄉(xiāng)村發(fā)展實際情況出發(fā)，抓緊制定促進鄉(xiāng)村振興的地方性法規(guī)和規(guī)章，把可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗做法和政策法定化，充分發(fā)揮法律在推進鄉(xiāng)村振興中的保障作用。

（二）創(chuàng)新和健全投融資體制機制，強化鄉(xiāng)村振興資金保障

1.在公共財政上，建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先保障的財政體制機制。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，縮小城鄉(xiāng)差距，在公共財政安排上必須優(yōu)先向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。加大涉農(nóng)資金整合的力度，建立有效促進鄉(xiāng)村振興的長效機制，充分發(fā)揮財政資金的作用，通過財政資金帶動更多金融資本和社會資本投向鄉(xiāng)村振興。

2.在金融方面，建立健全激勵約束并重的金融支農(nóng)惠農(nóng)政策。深化農(nóng)村金融改革，堅持農(nóng)村金融改革的正確方向，強化金融支農(nóng)激勵約束機制，建立健全符合三農(nóng)特點的鄉(xiāng)村金融服務(wù)體系。