趙建強(qiáng)，朱秀鑫，趙哲遠(yuǎn)

（1. 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)研究所，浙江·杭州 310018；2. 浙江省自然資源廳耕地保護(hù)監(jiān)督處，浙江·杭州 310007）

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是指一定時(shí)期內(nèi)通過農(nóng)村土地整治形成的田間設(shè)施配套、土地平整、集中連片、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)的基本農(nóng)田[1]，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是優(yōu)化農(nóng)田空間布局，改善耕地基礎(chǔ)設(shè)施，提高耕地質(zhì)量和綜合生產(chǎn)能力的重要舉措[2]。國(guó)務(wù)院批復(fù)的《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》明確“十三五”時(shí)期國(guó)家要確保建成4億畝、力爭(zhēng)建成6億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，到2020年確保累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8億畝、力爭(zhēng)10億畝，夯實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和國(guó)家糧食安全基礎(chǔ)。按照國(guó)家統(tǒng)一部署，浙江省“十三五”時(shí)期要建設(shè)1000萬畝以上高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，加上“十二五”時(shí)期已經(jīng)完成的1043萬畝，到2020年全省將至少建成國(guó)家下達(dá)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)2043萬畝，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”戰(zhàn)略，確保糧食綜合生產(chǎn)能力150億公斤以上。

1 浙江省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成情況

根據(jù)2018年浙江省土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，全省土地總面積10.56萬km2（即15837.7萬畝），其中耕地面積2968.8萬畝，已經(jīng)劃定永久基本農(nóng)田2399.5萬畝，約占耕地總面積的81%，并上圖入庫(kù)，實(shí)行精細(xì)化、矢量化空間管理。浙江省積極響應(yīng)國(guó)家“藏糧于地”戰(zhàn)略，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。到2018年11月底，浙江省累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積為1607.4萬畝，占永久基本農(nóng)田面積的比例約為67%，離國(guó)家要求2020年完成2043萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)還有435.6萬畝的差距，完成任務(wù)比例為78.7%（見表1）。

表1 浙江省耕地、永久基本農(nóng)田及已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田分布情況Table 1 The distribution of cultivated land, permanent basic farmland and accomplished high-standard farmland in Zhejiang province

2 浙江省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力

從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際來看，以下幾類耕地不適宜開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)：一是坡度25以上的陡坡耕地；二是“非糧化”耕地，如成片種植苗木、實(shí)地為魚塘、耕作層已經(jīng)破壞的耕地；三是位于城鄉(xiāng)建設(shè)擴(kuò)展邊界內(nèi)的耕地；四是集中連片度不高（即連片度低于50畝）的耕地（周邊已建有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的區(qū)域除外）；五是地塊所屬農(nóng)戶政策處理難度大的耕地。

浙江省以劃定的永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)測(cè)算高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)理論潛力，剔除已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，在此基礎(chǔ)上綜合“多規(guī)合一”，考慮城鄉(xiāng)允許建設(shè)區(qū)范圍、村莊布點(diǎn)規(guī)劃擬建設(shè)范圍、現(xiàn)有耕地坡度特別是25°以上區(qū)域、耕地“非糧化”區(qū)域、周邊田塊狀況、地塊連片度等因素，確定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)際潛力[3-8]。其中，對(duì)于浙江省以往已建標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、規(guī)劃糧食生產(chǎn)功能區(qū)等優(yōu)質(zhì)耕地分布區(qū)域，優(yōu)先納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田潛力。

經(jīng)各市自然資源和規(guī)劃局組織縣（市、區(qū)）深入調(diào)查和綜合分析，在2017年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)上，測(cè)算出浙江省2018年至2020年可實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)理論潛力約847.6萬畝，而實(shí)際潛力約424.8萬畝，小于全省尚需完成的建設(shè)任務(wù)（即435.6萬畝，見表2）。比如，湖州市以各縣（區(qū)）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)理論潛力為基礎(chǔ)，套合各縣（區(qū)）土地整治規(guī)劃中安排的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目區(qū)矢量數(shù)據(jù)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)、遙感影像，把內(nèi)業(yè)預(yù)判的耕地“非糧化”、政策處理難度大等范圍在調(diào)查工作底圖上反映出來，最后形成實(shí)地調(diào)查工作底圖。再以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位，采用調(diào)查工作底圖進(jìn)行實(shí)地踏勘，將開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)難度大的范圍剔除。最終，匯總出湖州市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)際潛力約13.8萬畝，潛力比剩余尚需完成的建設(shè)任務(wù)少了約3萬畝。而高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)際潛力大于剩余建設(shè)任務(wù)的，只有杭州市、嘉興市、紹興市、金華市、麗水市等地。

表2 浙江省2019年至2020年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力分析Table 2 The potentiality of future high-standard farmland from 2019 to 2020 in Zhejiang province

3 存在的主要問題

3.1 農(nóng)田農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整多，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)際潛力小

一是耕地“非糧化”趨勢(shì)日益加重。農(nóng)戶為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，根據(jù)市場(chǎng)需求不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，耕地上大面積種植果樹、花卉、苗木等經(jīng)濟(jì)作物，部分甚至挖塘養(yǎng)魚，大大增加了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的政策處理（青苗補(bǔ)償、拆遷安置）及工程施工難度。

二是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后備資源越來越少。各地普遍反映交通條件較好、離水源較近、地勢(shì)平坦且符合集中連片要求的區(qū)域都已開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，剩余可建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的耕地資源越來越少。比如，衢州市通過近幾年的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，全市連片平整的耕地大都已整治，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后備資源十分有限，剩余可建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田資源立地條件較差、坡度大、水源缺乏，坡度20°以上、地塊面積小于30畝的耕地比例大，且種植多年生經(jīng)濟(jì)作物，要建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的政策處理難度大。2018年至2020年，衢州市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)為31.3萬畝，而實(shí)際可建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田潛力為28.7萬畝，資源缺口近2.6萬畝。又比如溫州市、麗水市、舟山市，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)潛力大多數(shù)分布在山區(qū)或海島的山澗山谷中，無大規(guī)模的集中連片，單片耕地面積大都在50畝以下，乃至在10畝至20畝。

3.2 基層政府積極性較低，土地權(quán)屬調(diào)整阻力較大

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目從設(shè)計(jì)到施工，施工季節(jié)性強(qiáng)、涉及部門多，資金籌措渠道少，一些種植經(jīng)濟(jì)作物的耕地，政策處理越來越難，補(bǔ)償費(fèi)越來越高。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目都是以下達(dá)任務(wù)形式推進(jìn)，可直接產(chǎn)生的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)數(shù)量少。總體上來看，基層政府積極性較低。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)需要打破原有農(nóng)田劃塊，重新調(diào)整農(nóng)田分配，不可避免地要進(jìn)行相應(yīng)的耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整，但耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整涉及農(nóng)戶基本土地權(quán)益，十分敏感、復(fù)雜，往往有些農(nóng)民不愿接受，工作難度很大。

3.3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管控嚴(yán)，永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化機(jī)制不健全

國(guó)家要求開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上圖入庫(kù)，實(shí)行按圖管制耕地空間，嚴(yán)格保護(hù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。基層政府往往顧慮高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目實(shí)施造成城鄉(xiāng)發(fā)展用地空間減少，認(rèn)為在土地利用總體規(guī)劃、耕地質(zhì)量等級(jí)等制約條件外，又增加高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田制約條件，誤解會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)今后城鎮(zhèn)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興用地保障。而全新的國(guó)土空間規(guī)劃，對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是否可進(jìn)行空間置換、永久基本農(nóng)田布局如何調(diào)整優(yōu)化、永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)如何使用等基層迫切的政策，尚不能明確回應(yīng)。

4 推進(jìn)浙江省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的對(duì)策建議

4.1 適度調(diào)整高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

一是向國(guó)家建議適度調(diào)整高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、適度核減浙江省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。平原地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整比較普遍，建議國(guó)家允許溝渠路配套、質(zhì)量較高、耕作層保存完好的“非糧化”耕地（今后可恢復(fù)耕種）列入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍。丘陵山區(qū)坡耕地較多、坡度較大、地塊較小，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)需因地制宜[9]，建議國(guó)家適度調(diào)整地塊面積、耕地坡度級(jí)別等高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求。浙江省各級(jí)政府在1998年至2008年間連續(xù)推進(jìn)土地整理，累計(jì)建成了約1581萬畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，鞏固了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和耕地的糧食綜合生產(chǎn)能力。綜合考慮浙江省的地形地貌、平原耕地和山區(qū)坡耕地分布、“多規(guī)合一”、耕地細(xì)碎化程度、“非糧化”較為普遍、小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)等因素，將浙江省現(xiàn)保有的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田作為國(guó)家下達(dá)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)是比較合適的，因此建議國(guó)家將浙江省的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)調(diào)整為1500萬畝至1600萬畝。

二是需要整合各類資源。國(guó)家政府機(jī)構(gòu)改革后，農(nóng)田整治、耕地質(zhì)量提升職能整合到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，耕地質(zhì)量提升項(xiàng)目、農(nóng)田改造和小農(nóng)水工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、地方一等與二等標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目、小流域綜合治理等途徑建設(shè)形成的耕地，都可以納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田[10]。

4.2 出臺(tái)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)基層組織積極性

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)時(shí)間緊、任務(wù)重，需要省級(jí)部門從有利于推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，有利于充分調(diào)動(dòng)基層政府積極性的角度，在下達(dá)任務(wù)的同時(shí)，需在資金補(bǔ)貼、鄉(xiāng)村振興用地空間增加和指標(biāo)安排、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)等方面出臺(tái)配套的鼓勵(lì)政策。按時(shí)完成或超額完成的縣（市、區(qū)），在年度各類指標(biāo)安排上給予傾斜，調(diào)動(dòng)各縣（市、區(qū)）完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)積極性較高、完成任務(wù)較好的村集體經(jīng)濟(jì)組織直接采取經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的積極性[11]。

4.3 充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用

一是建立補(bǔ)償機(jī)制，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田種植糧食作物。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田“非糧化”的經(jīng)營(yíng)效益高于種糧效益，但“非糧化”的蔓延對(duì)糧食安全造成很大的威脅，政府必須出臺(tái)鼓勵(lì)政策，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田種植糧食作物。省、市、縣三級(jí)政府創(chuàng)新糧食補(bǔ)貼方式，對(duì)種糧大戶采取獎(jiǎng)勵(lì)政策、對(duì)種糧農(nóng)戶直接補(bǔ)貼，提高廣大農(nóng)民種糧積極性。

二是調(diào)動(dòng)基層政府和農(nóng)民群眾參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和管護(hù)的主動(dòng)性。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和后期種植管護(hù)中，充分聽取群眾意見，鼓勵(lì)群眾參與決策、實(shí)施、管理和監(jiān)督[12]，增強(qiáng)群眾的農(nóng)村土地民主管理意識(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民群眾積極投工投勞，維護(hù)群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。制定高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)制度，積極引導(dǎo)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施的日常管護(hù)工作，明確各項(xiàng)農(nóng)田工程的管護(hù)主體、責(zé)任和義務(wù)，將責(zé)任落實(shí)到具體機(jī)構(gòu)和人員，確保各項(xiàng)工程設(shè)施發(fā)揮有效作用。

4.4 將農(nóng)村土地綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相結(jié)合，優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局

按照《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號(hào)）和《自然資源部關(guān)于支持浙江省實(shí)施全域土地綜合整治有關(guān)意見的函》（自然資函〔2018〕189號(hào)）精神和要求，大力實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田[13]。將新建的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田劃入永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)，用于重大建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田的補(bǔ)劃，允許局部?jī)?yōu)化永久基本農(nóng)田空間布局，既保護(hù)優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)耕地不減少和糧食安全，又保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中少量必需的用地需求。