文/李清

房價問題是關系國計民生的一個基本問題，它是經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的直觀反映。中華人民共和國成立初期，國家實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一分配的住房實物福利分配政策。改革開放后，在市場經(jīng)濟條件下，國家對住房制度進行市場化改革，房地產(chǎn)業(yè)逐漸發(fā)展。進入21世紀，房地產(chǎn)業(yè)步入了高速發(fā)展期，居民住房面積迅速增加，房屋性能不斷提高，與此同時，不斷上漲的房價也成為社會各界廣泛關注的焦點。從2003年開始，國家多次對房地產(chǎn)業(yè)進行宏觀調控，規(guī)范市場秩序，穩(wěn)定住房價格，但由于我國地域差別大以及住房問題具有復雜性和艱巨性，國家“一刀切”式的調控作用不大，房價陷入“越調越漲”的怪圈，由此也引發(fā)了貧富差距逐漸拉大、社會矛盾加深等一系列社會問題。因此，深入系統(tǒng)地分析研究房價問題，使房價水平回歸合理區(qū)間，對維持宏觀經(jīng)濟的健康發(fā)展和居民的生活穩(wěn)定均有重要意義。

一、住房和房價問題的歷史回顧

（一）福利分配階段（1949-1978）

中華人民共和國成立初期，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，在居住方面則采取福利化的低租金住房政策，國家對居民住房進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設和分配。當時全國城鎮(zhèn)實行統(tǒng)一的房租標準，平均每平方米月租金為0.30元，[1]房租支出大約占到了居民工資收入的2%-3%。這一制度適合于當時的計劃經(jīng)濟體制以及工業(yè)化快速發(fā)展的需求，同時有效解決了城鎮(zhèn)居民的住房問題。

但隨著人口的增加，這種制度的弊端也日漸明顯。首先，政府的福利化分配使住房成為一種“投入高、收益低”的公共產(chǎn)品，喪失了其商品屬性，造成居民對福利分房的嚴重依賴，抑制了社會和個人對住房投資與消費的投入。其次，國家資金集中于經(jīng)濟和社會建設，住房投資和住宅數(shù)量嚴重不足，供需矛盾日益嚴重。最后，政府壟斷抑制了住房市場的發(fā)展，市場缺失造成資源配置的嚴重失衡。

（二）市場化改革階段（1979-2008）

改革開放初期，隨著經(jīng)濟體制改革不斷深化，運用市場手段解決住房問題成為破解福利分房困境的一種必要手段。

1．改革初步探索（1979-1987）。1979年，國家為緩解住宅投資帶來的財政壓力，分別在西安、柳州、南寧、梧州等4個城市開展全價售房試點，即地方政府以土建成本價向城鎮(zhèn)居民出售房屋，價格在120-150元/平方米之間。然而由于城鎮(zhèn)居民收入水平偏低，這一舉措并未激發(fā)起公眾購房的積極性，1981年底，全價售房試點工作逐漸停止。在全價售房基礎上，1982年，國家又分別在常州、沙市、鄭州、四平等4個城市進行“三三制”住房補貼出售試點，售房款由當?shù)卣⒙毠に趩挝缓蛡€人各負擔三分之一。但由于補貼資金過大，政府和單位財政負擔過重，同時公房租金處于較低水平，租買比價不合理以及職工收入水平較低，這一舉措也未達到預期效果，到1986年，此項試點工作也被叫停。[2]

全價售房和補貼售房試點工作的受挫，使政府意識到改革低租金的福利住房制度的必要性。1986年3月，國務院住房制度改革領導小組提出“提租補貼、租售結合、以租促售、配套改革”的住房改革方案，引起了理論界的廣泛關注和熱烈討論。[3]在此方案的指導下，1987年7月起，唐山、煙臺、沈陽等地相繼開展了以提租發(fā)券、空轉起步為特征的城鎮(zhèn)住房制度改革試點，住房市場化改革就此拉開了序幕。

2．改革漸進過渡（1988-1997）。1988年，國務院發(fā)布《全國城鎮(zhèn)分批分期推行住房制度改革實施方案》，主要內容為提高公房租金、職工工資調整、買房補貼貨幣化，[4]這是我國發(fā)布的第一個總體性住房改革方案。方案調動了全國各地運用多種方式解決居民住房困難問題的積極性，住房制度改革進展迅速。然而，從本質上講，此方案是一個“半市場化”的方案，并未從根本上打破住房實物福利分配的舊體制。對此，1994年7月，國務院發(fā)布《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，進一步明確城鎮(zhèn)住房制度改革的根本目的是要建立一套與社會主義市場經(jīng)濟體制建設相適應的城鎮(zhèn)住房制度；同時要全面推行住房公積金制度、積極推進租金改革、穩(wěn)步出售公有住房、加快經(jīng)濟適用住房的開發(fā)建設。[5]由此，我國住房市場化改革的思路基本成型，住房制度由福利化向市場化不斷深入。

1995年，國家實施“安居工程”，由政府提供項目貸款，各地建設經(jīng)濟適用房并按成本價向中低收入家庭出售，此項舉措大大加快了城鎮(zhèn)住宅商品化進程，調整了我國房地產(chǎn)業(yè)投資結構，同時也為面向低收入家庭的住房建設開辟了新路。

3．改革全面推進（1998-2008）。1998年6月，國務院發(fā)布《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，正式宣布取消福利住房分配制度，[6]標志著我國的住房市場化改革在經(jīng)歷了多年漫長而又曲折的過程后達到了一個高潮，開始從量變進入了質變。

在隨后幾年時間里，房地產(chǎn)市場取得了較快發(fā)展，住房消費需求也逐漸成為擴大內需的重要組成部分。2003年8月，國務院發(fā)布《關于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，正式將房地產(chǎn)業(yè)確立為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，[7]肯定了房地產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用，也表明政府將住房保障的主體讓位于市場，給房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了更加寬松的發(fā)展環(huán)境。從2003年到2007年，我國的房地產(chǎn)投資額連續(xù)5年保持兩位數(shù)的快速增長，出現(xiàn)了一定程度的“過熱”現(xiàn)象。

2008年，金融危機席卷全球，國務院把住房保障作為擴大內需、應對全球危機的重要突破口，出臺了一系列刺激房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也帶動了金融服務、中介服務、物業(yè)管理等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）宏觀調整階段（2009至今）

金融危機過后，房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，房價飆升，地王頻現(xiàn)，國家不得不對過熱的房地產(chǎn)業(yè)進行宏觀調控。從2009年到2013年，中央出臺一系列遏制房價過快上漲的政策，如“國四條”（2009年月12日）、“新國四條”（2010年4月）、“新國十條”（2010年4月）、“新國五條”（2013年2月）等，房價上漲勢頭得到暫時控制。

2014年，中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，面臨較大下行壓力，在“穩(wěn)增長”和“去庫存”的政策訴求下，政府又不得不出臺刺激政策。從2014年6月開始，非一線城市逐步取消限購政策，9月30日，調整信貸政策，開啟寬松政策；2015年3月30日，寬松政策再次加碼，9月30日，再次放松信貸政策；2016年2月17日，下調首套和二套房契稅。這一系列政策的發(fā)布和實施，刺激了房地產(chǎn)業(yè)迅速升溫，一二線城市房價和銷量雙雙暴漲，三四線城市房價穩(wěn)定并持續(xù)去庫存。

隨著一二線城市房價上漲，刺激房地產(chǎn)穩(wěn)增長的任務完成。2016年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出要堅持“房子是用來住的，不是來炒的”這一定位，房地產(chǎn)政策由刺激轉向收緊。從2016年12月底到2018年6月，中央陸續(xù)出臺一系列調控政策，緊縮力度空前，“限貸、限價、限購、限售、限土拍、限商改住”六限推進，房地產(chǎn)融資全面收緊，一二線城市房價增速逐漸放緩，三四線城市房價穩(wěn)中有升。

總之，從1949年至今，我國的住房制度改革取得了巨大成功，不僅較快解決了中華人民共和國成立初期面臨的住房供應短缺問題，而且在短時間內建立了具有中國特色的住房保障供應體系。如圖1所示，我國人均住宅面積逐年上升，城鎮(zhèn)居民人均住宅面積從1949的4.9平方米增長到了2016年的36.6平方米，農(nóng)村居民人均住宅面積從1978年的8.4平方米增長到了2016年的45.8平方米。然而，隨著深層次矛盾不斷深入和居民收入差距逐漸拉大，越來越多的城鎮(zhèn)居民面臨“買不起房”和“保障性住房供應不足”的雙重困境。[8]我國房地產(chǎn)業(yè)在經(jīng)歷了“啟動難”、“發(fā)展難”后，目前進入了“公平難”的關鍵時期。

圖1 城鄉(xiāng)居民人均住宅面積情況（1949—2016）

二、房價過快上漲的原因分析

（一）城鎮(zhèn)化進程的加速推進

2005年以來，我國的城鎮(zhèn)化進程加速推進，截至2018年，我國的城鎮(zhèn)化率已達59.58%。城鎮(zhèn)化作為衡量一個國家整體發(fā)展水平的重要標準，在創(chuàng)造了大規(guī)模城鄉(xiāng)基礎設施和住宅投資需求的同時，也將引發(fā)大量的消費需求。[9]

從2005年到2018年，我國的城鎮(zhèn)化率、房地產(chǎn)投資完成額、商品房銷售面積和銷售價格，總體呈上升趨勢。城鎮(zhèn)化率由2005年的42.99%增長到2018年的59.58%，平均每年漲幅1.19個百分點，這意味著每年涌入城市的農(nóng)村人口達千萬，不僅推動工業(yè)和服務業(yè)的發(fā)展，也引發(fā)了旺盛的住房需求。房地產(chǎn)業(yè)投資額平均每年環(huán)比上升17.23%，商品房銷售面積平均每年環(huán)比上升9.99%，而房價除2008年和2014年小幅下降外，其余年份均在上漲。

圖2 城鎮(zhèn)化率與商品房價格（2005-2018）

圖3 城鎮(zhèn)化率與房地產(chǎn)投資完成額、銷售面積（2005-2018）

如圖2、圖3所示，城鎮(zhèn)化率與商品房銷售面積、商品房投資完成額及房價均呈現(xiàn)一定的正向線性關系，可見城鎮(zhèn)化發(fā)展對房價的增長有明顯的推動作用。

（二）政府對土地財政的依賴

土地是房地產(chǎn)業(yè)最重要的生產(chǎn)要素，土地供給制度對住房供給、地價和房價都會產(chǎn)生影響。我國實行土地公有制，國有土地所有權出讓是土地供給的唯一方式。

1994年分稅制改革之后，為緩解財政壓力，地方政府將土地出讓作為增加一般預算收入的途徑。此外，長期以來中央政府將經(jīng)濟增長作為考核地方政府的重要指標，在這一考核制度下，地方政府高度重視其主管區(qū)域的GDP增長。

2003年，隨著招標、拍賣、掛牌的市場化土地出讓制度的形成，地方政府能夠控制土地供給的數(shù)量和節(jié)奏。為了達成GDP增長的目標，政府不可避免地會抬高地價，如此一來，勢必會增加開發(fā)商的建房成本，為了獲得應得利益，開發(fā)商只能抬高房價，長期如此，便形成了政府對土地財政的依賴。土地出讓收入和房地產(chǎn)相關稅收收入占地方財政收入的很大比重，如表1所示。

表1 地方政府土地財政收入狀況（2003-2016）

從2003年到2016年，地方政府的土地出讓收入和房地產(chǎn)相關稅收收入增長很快。土地出讓收入占地方政府一般預算收入的比重平均為49.65%，房地產(chǎn)相關稅收收入占地方政府一般預算收入的比重平均為14.59%，兩者之和所占比重平均為64.25%。其中，2010年土地出讓收入所占比重高達67.62%，2013年兩者之所占比重高達83.65%，均為2003年以來的最高水平?？梢姡康禺a(chǎn)業(yè)是地方政府收入的最重要來源，地方政府對土地財政的依賴度極高。

土地財政對房價的影響是由外生的制度激勵與內生的地方政府行為共同作用的，其內在作用邏輯如圖4所示。

圖4 地方政府土地財政內在邏輯示意圖

地方政府低價征收農(nóng)業(yè)用地，低價轉讓工業(yè)用地，高價出讓商住用地，形成巨大的“地價剪刀差”。一方面刺激投資，另一方面獲得高額土地出讓金作為一般預算收入，其社會經(jīng)濟結果為地方政府財政收入增加，房地產(chǎn)業(yè)投資旺盛，房價上漲。[10]

（三）房價預期和投資動機的大力推動

居民對房價的預期和投資很大程度上推動了房價上漲。市場經(jīng)濟發(fā)達的國家居民投資渠道多，資金流向較為分散，但發(fā)展中國家、體制轉軌國家的金融市場，資本市場發(fā)育不完善，加上在制度不完善條件下政府管制較多，適合居民的投資渠道較少，且過去十多年，房地產(chǎn)投資回報率高，受市場上房價上漲預期的引導和驅使，居民把投資房產(chǎn)作為財產(chǎn)增值保值的最優(yōu)選擇。此外，中國居民一貫秉持勤勞節(jié)儉的優(yōu)良傳統(tǒng)，國民儲蓄率較高，高額的儲蓄轉化而成的投資資金比較充裕，資金容易涌入房地產(chǎn)市場。[11]

除一般居民外，還有不少民間資本流入房地產(chǎn)市場。在經(jīng)濟新常態(tài)下，實體經(jīng)濟面臨較大下行壓力，企業(yè)經(jīng)營難度加大，民間資金進入實體經(jīng)濟的動力稍顯不足。在市場存在通貨膨脹預期的條件下，大量民間資金需要找到保值、增值、回報率高的投資出路，房地產(chǎn)投資就成了主要選擇。

金融機構也傾向于將信貸資金投入房地產(chǎn)市場，一方面以較低的利率貸款給房地產(chǎn)商進行投資開發(fā)，另一方面以較低的利率和較長的貸款年限貸款給普通居民，使得根本買不起房或不該那么早買房的人提前消費，在無形中推高了人們對住房的需求，推動市場擴張，導致需求拉動型的供給快速增長和供求相互推動的惡性循環(huán)，進而導致房價上漲。

三、對構建房地產(chǎn)長效機制和住房改革的對策建議

政府歷年調控多運用行政手段，雖有一定效果，但終究是一種短期調控方式，只能將需求強制性延后，無法解決長期供需不平衡的基本矛盾。加之房地產(chǎn)業(yè)有其市場經(jīng)濟的運行特性，建立能平衡供需、抑制投資、促使資源有效利用的房地產(chǎn)發(fā)展長效機制才是實現(xiàn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的新出路。

（一）轉變調控方向，推進土地供給側改革

過去，政府對大城市的土地供應嚴格控制，但人口的流動卻恰恰相反，大學生、農(nóng)民工等外來群體向大城市匯集，形成了人地分離、土地供需錯配的局面。對此，政府可考慮推行“人地掛鉤”政策，根據(jù)人口的變動，建立彈性的土地供給制度，增加大城市建設用地，同時調整城市商業(yè)用地、工業(yè)用地及住宅用地的比例和規(guī)模。對于特大城市，要建好城市副中心，分散城市功能，緩解大城市病。[12]

（二）轉變住房供應結構，多層次、多渠道擴大供給

多層次是指根據(jù)不同層次消費主體需求，按照“低、中、高”原則進行精細化（差異化）供給，即低收入家庭租住廉租房，中等收入家庭購買經(jīng)濟適用房或者普通商品房，高收入家庭購買高檔商品房，且監(jiān)管政策一定要落實到位，避免出現(xiàn)“開豪車，住保障房”等情況，形成“高端有市場、中端有支持、低端有保障”的分層供給機制。多渠道供給是將供應主體從原來單一的開發(fā)商轉變?yōu)殚_發(fā)商、政府、租賃中介公司等。

（三）精準識別不同需求，針對不同需求主體實行差異化信貸與稅收政策

基礎性需求和改善性需求是市場里真正的需求者，改善性需求的加強說明人民生活水平在不斷提高，是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的標志。過去“一刀切”式的政策既抑制了投機性需求，也抑制了正常的改善性需求。對此，未來要精準識別不同需求，針對不同需求主體實行差異化信貸與稅收政策。[13]信貸方面，對于居民首套自住房，國家應給予低首付低利率政策優(yōu)惠，對于二套或多套改善性住房，可適當提高首付比例及貸款利率，并嚴格控制投機性貸款。稅收方面，要確定最佳起征點，起征點以下免稅，超過起征點按超出面積部分相應提高稅率。

（四）推進房地產(chǎn)稅改革，進行房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅改革試點

當前，我國房地產(chǎn)稅收體系包含建設、交易和保有三個部分。自房地產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱型產(chǎn)業(yè)以來，房地產(chǎn)行業(yè)稅收整體偏高，特別是建設和交易部分，遠高于全國各行業(yè)平均水平。對此，政府應積極推進房地產(chǎn)稅改革，對建設、交易、保有部分稅費進行重新調整，減少交易部分稅費，支持房產(chǎn)流通，增加保有部分稅費，調節(jié)財富分配不公。[14]同時，應開展空置房房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅試點，引導居民理性購房。

（五）改革地方政府激勵和考核制度，深化財稅體制改革

改革使地方政府過分注重經(jīng)濟增長的激勵和考核制度，可適當降低GDP增長在政績考核中所占比重，建立綜合評價指標體系，在增加就業(yè)、科技創(chuàng)新、環(huán)境保護、社會穩(wěn)定、政府公信力、政府滿意度等方面設置權重，全面考察。此外，要深化地方政府財稅體制改革，賦予地方政府更多稅收權限，發(fā)掘培育地方主體稅，構建地方稅收體系，逐步實現(xiàn)從以土地出讓金為主到以稅收為主的土地財政模式的轉變。用稅收代替土地出讓金，把巨大的利益調整分解到數(shù)十年的稅收過程中，不超出社會的可承受范圍。

（六）保持住房金融信貸政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，穩(wěn)定居民購房預期。

政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性關乎民眾對政府的信心，也是投機者嚴密關注的一個方面。房貸首付比例和貸款利率對居民購房需求影響很大，所以，在居民貸款方面，應制定最佳房貸首付比例和貸款利率，并長期不變，穩(wěn)定居民購房預期，避免購房需求提前釋放，支持剛性需求和改善性需求，抑制投機性需求。房地產(chǎn)商信貸方面，應支持合理融資需求，規(guī)范資金用途，避免過度融資，且對于口碑較差的房地產(chǎn)商，應嚴格限制其貸款需求。

四、未來房價發(fā)展趨勢預測

房地產(chǎn)市場形勢復雜，未來房價變化究竟會呈現(xiàn)什么趨勢，不少專家都發(fā)表了自己的觀點。馬云認為電子商務的發(fā)展可以削弱傳統(tǒng)商業(yè)的力量，未來房價就像白菜大蔥一樣。地產(chǎn)大亨任志強認為，中國的房地產(chǎn)業(yè)至少還有20年的黃金期，房價還會繼續(xù)上漲，且存在大漲小跌的規(guī)律。筆者認為，以上兩位的觀點均有過分夸大的成分，在當前政府穩(wěn)房價政策的調控基礎上，未來房價將會在一定時期內平穩(wěn)增長，到達拐點之后，將會平穩(wěn)下降，理由如下。

第一，根據(jù)諾瑟姆曲線理論①，當城市人口超過70%以后，城鎮(zhèn)化進入成熟階段，城市人口增長速度趨于緩慢甚至停滯，一些地區(qū)出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，以年均增長2.03%（近三年常住人口城鎮(zhèn)化年均增長率）來估計，至少還需要8.6年左右的時間才能達到70%。另外，現(xiàn)在所講的城鎮(zhèn)化率為常住人口城鎮(zhèn)化率，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為43.37%（2018年）。同時，城鎮(zhèn)化發(fā)展也存在地區(qū)不均衡現(xiàn)象，目前京津滬的城鎮(zhèn)化率已超80%，粵江浙遼接近70%，中西部大多數(shù)地區(qū)仍不足50%，這些地區(qū)要達到70%的城鎮(zhèn)化水平，還有很長的路要走。只要有人口流動，必將有住房需求，房價也會隨之上漲。

第二，房價主要是由地價成本、稅收成本、建設成本（人力成本和物力成本）、開發(fā)商贏利等方面組成。目前，地價成本、建設成本和稅收成本相對較高，除非地價成本下降或者中間環(huán)節(jié)稅收制度改革，開發(fā)商為保證應得利益就必然會使房價保持高位。

第三，國家全面放開二胎政策之后，出生率上升，人口總數(shù)的增加以及居民家庭結構的變化，都將增加總的住宅需求量，同時也將在一定程度上改變住房市場需求結構，大戶型住房的需求量隨之提高，房價上漲也在所難免。此外，伴隨居民收入的大幅提升，改善性住宅需求也增加了，加上城市更新改造（主要來自于棚戶區(qū)改造、住房老舊、城市功能規(guī)劃改善等導致的住房拆遷）時所產(chǎn)生的需求，住房供應仍將存在較大壓力，因此在需求穩(wěn)定之前，房價還會有一定的上漲空間，但可以肯定的是，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的黃金時代已經(jīng)過去，未來房價會有一定的上升空間，但上升幅度不會太大。

還有十五年左右的時間。城鎮(zhèn)化水平將進入70%的拐點，社會總需求萎縮，住房供需矛盾緩和，房價自然會緩慢下降。

注釋

①1979年，美國地理學家諾瑟姆對世界上多個國家城市人口占總人口比例進行研究，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進程具有顯著的階段性規(guī)律，可以被概括為一條被拉平的S形曲線：當城市人口達到10%以后，城鎮(zhèn)化進入起步階段，城市人口增長緩慢，處于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會狀態(tài)；當城市人口超過30%以后，城鎮(zhèn)化進入成熟階段，農(nóng)村人口開始大量進入城市，城鎮(zhèn)規(guī)模擴大，工業(yè)在社會經(jīng)濟中占主導地位；當城市人口超過70%以后，城鎮(zhèn)化進入成熟階段，城市人口增長速度趨于緩慢甚至停滯，一些地區(qū)出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。