文|趙建峰
為增強(qiáng)執(zhí)法威懾力,提高環(huán)境行政執(zhí)法成效,《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律先后確定了“按日連續(xù)處罰”措施,原環(huán)境保護(hù)部也專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)。“按日連續(xù)處罰”從理論到實(shí)踐,發(fā)揮了較好作用。然而,近一段時(shí)間以來(lái),各地按日連續(xù)處罰辦案數(shù)量呈現(xiàn)出明顯下降趨勢(shì)。
生態(tài)環(huán)境部通報(bào)的2019年上半年環(huán)境行政處罰狀況顯示,上半年全國(guó)辦理按日連續(xù)處罰案件150件,以納入統(tǒng)計(jì)的32個(gè)?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū))計(jì)算,省均按日計(jì)罰數(shù)不足5件。北京、天津等8個(gè)省(直轄市、自治區(qū))按日計(jì)罰運(yùn)用率為零。同時(shí),與2018年同期按日連續(xù)處罰案件數(shù)420件相比,按日連續(xù)處罰運(yùn)用率同比下降64%。按日連續(xù)處罰辦法運(yùn)用率有待進(jìn)一步加強(qiáng)。
從《環(huán)境保護(hù)法》看,按日連續(xù)處罰僅適用于“違法排放污染物”的行為。而《辦法》對(duì)“違法排放污染物”進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化,明確了四種具體情形,即超標(biāo)或超總量排放污染物的、通過(guò)暗管等逃避監(jiān)管方式排放污染物的、排放法律或法規(guī)禁止排放污染物的、違法傾倒危險(xiǎn)廢物的。從實(shí)際適用情況看,對(duì)“超標(biāo)排放污染物”實(shí)施按日計(jì)罰的情況較多,而其余三種行為,適用情況較少。而在《大氣污染防治法》《水污染防治法》修改以后,污染物超標(biāo)排放首次處罰金額調(diào)整為“十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下”,各地在適用按日連續(xù)行政處罰時(shí)更為慎重。特別是一些小型企業(yè),環(huán)境部門(mén)適用按日連續(xù)處罰面臨著處罰難、執(zhí)行難的問(wèn)題,企業(yè)也更愿意通過(guò)停產(chǎn)、停業(yè)的方式改正違法行為。正是在這種情況下,各地按日連續(xù)處罰辦案數(shù)呈現(xiàn)直線下降趨勢(shì)。
是否還有其他可以適用按日連續(xù)處罰的情形?答案是肯定的。
事實(shí)上,除了《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》對(duì)按日連續(xù)處罰有相關(guān)規(guī)定外,《大氣污染防治法》《水污染防治法》均對(duì)按日連續(xù)處罰作出了相應(yīng)規(guī)定,且進(jìn)一步增加了按日連續(xù)處罰的適用情形。以《大氣污染防治法》為例,除原先《辦法》確定的四種情形之外,進(jìn)一步明確了“未依法取得排污許可證排放大氣污染物的”“建筑施工或者貯存易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料未采取有效措施防治揚(yáng)塵污染的”等兩種情形可以適用按日連續(xù)處罰。《水污染防治法》雖然沒(méi)有明確具體的適用情形,但在該法95條同樣明確了“違法排放水污染物”,復(fù)查發(fā)現(xiàn)“其繼續(xù)違法排放水污染物或者拒絕、阻撓復(fù)查的”,可以適用按日連續(xù)處罰。結(jié)合《水污染防治法》第83條相關(guān)規(guī)定可知,違法排放水污染物理應(yīng)包括“未依法取得排污許可證排放水污染物的”“未按照規(guī)定進(jìn)行預(yù)處理,向污水集中處理設(shè)施排放不符合處理工藝要求的工業(yè)廢水的”等兩種情形。
在具體案件辦理中,除了對(duì)照《辦法》辦理按日連續(xù)處罰外,還可以對(duì)照《大氣污染防治法》《水污染防治法》開(kāi)展按日連續(xù)處罰案件的辦理。特別是推進(jìn)排污許可證發(fā)放工作以來(lái),不少行業(yè)已經(jīng)完成了排污許可證發(fā)放。各地可以結(jié)合排污許可證領(lǐng)取情況核查,加強(qiáng)按日連續(xù)處罰案件辦理。值得關(guān)注的是,與“十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下”的處罰不同,“建筑施工或者貯存易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料未采取有效措施防治揚(yáng)塵污染的”行為處罰金額為“一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下”,在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中,一般不存在執(zhí)行難的問(wèn)題。各地可以結(jié)合大氣污染治理工作,加大該類(lèi)案件的辦理力度。
1.要嚴(yán)格把握按日連續(xù)處罰責(zé)令改正的時(shí)間。責(zé)令改正是實(shí)施按日連續(xù)處罰的基礎(chǔ),開(kāi)展按日連續(xù)處罰工作首先要確保責(zé)令改正的時(shí)間符合法律規(guī)定。根據(jù)《辦法》規(guī)定,將下達(dá)責(zé)令改正違法行為的時(shí)間區(qū)分為兩類(lèi),當(dāng)場(chǎng)下達(dá)和取得監(jiān)測(cè)報(bào)告后三個(gè)工作日內(nèi)下達(dá)。具體而言,“可以當(dāng)場(chǎng)認(rèn)定違法排放污染物的,應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查時(shí)向排污者送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)”;“需要通過(guò)環(huán)境監(jiān)測(cè)認(rèn)定違法排放污染物的,應(yīng)當(dāng)在取得環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告后三個(gè)工作日內(nèi)向排污者送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)”。在實(shí)踐過(guò)程中,一些地區(qū)不能?chē)?yán)格遵守按日連續(xù)處罰的時(shí)間規(guī)定,客觀上導(dǎo)致辦案程序違法,影響了按日連續(xù)處罰案件的辦理。為準(zhǔn)確辦理按日連續(xù)處罰案件,各地應(yīng)當(dāng)提前準(zhǔn)備好“責(zé)令改正違法行為決定書(shū)”,對(duì)當(dāng)場(chǎng)可以確定的違法排放污染物的行為,現(xiàn)場(chǎng)下達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū);對(duì)需要監(jiān)測(cè)報(bào)告的案件,也要客觀記錄取得監(jiān)測(cè)報(bào)告的時(shí)間,確保送達(dá)監(jiān)測(cè)報(bào)告的時(shí)間符合要求。
2.要準(zhǔn)確寫(xiě)明責(zé)令改正的內(nèi)容。《辦法》明確了按日連續(xù)處罰中責(zé)令改正違法行為決定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明的七項(xiàng)內(nèi)容。原則上,各地生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)參照《辦法》的要求,確定具體的責(zé)令改正違法行為決定書(shū)的內(nèi)容,防止漏項(xiàng)、缺項(xiàng)。在七項(xiàng)內(nèi)容中,“責(zé)令立即改正的具體內(nèi)容”應(yīng)當(dāng)是明確具體的。實(shí)踐中,不少地方直接引用《行政處罰法》第二十三條之規(guī)定,“責(zé)令改正違法行為”,還有部分地區(qū)以“責(zé)令停止生產(chǎn)”等代替責(zé)令改正違法行為的要求,這些都是不符合法律規(guī)定的,在今后按日連續(xù)處罰時(shí)容易引起糾紛。建議在責(zé)令改正時(shí)要具體和明確,以超標(biāo)排放污染物為例,責(zé)令改正的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體為“責(zé)令立即改正超標(biāo)排放污染物的行為”。同時(shí),責(zé)令改正違法行為決定書(shū)必須要明確的一點(diǎn)是“拒不改正可能承擔(dān)按日連續(xù)處罰的法律后果”。可以說(shuō),這一點(diǎn)也是責(zé)令改正違法行為決定書(shū)的核心內(nèi)容,不僅關(guān)系著企業(yè)今后改正違法行為時(shí)的決心和選擇,也直接關(guān)系著啟動(dòng)按日連續(xù)處罰程序的正當(dāng)性。如果“拒不改正可能承擔(dān)按日連續(xù)處罰的法律后果”這一核心內(nèi)容缺失,將會(huì)導(dǎo)致按日連續(xù)處罰程序?qū)嵸|(zhì)性違法。
需要說(shuō)明的是,環(huán)境執(zhí)法的目的并不是為了辦理特定類(lèi)型的案件,而是希望通過(guò)特定行政手段的實(shí)施促進(jìn)企業(yè)抓好整改。因此,在下達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)的同時(shí),一定要向企業(yè)做好說(shuō)明,對(duì)于責(zé)令改正違法行為決定書(shū)載明的內(nèi)容向企業(yè)做好闡釋?zhuān)_保企業(yè)引起足夠重視,同時(shí)也減少在今后按日連續(xù)處罰過(guò)程中的辦案阻力。
3.要及時(shí)開(kāi)展按日連續(xù)處罰復(fù)查。根據(jù)《辦法》規(guī)定,環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)“應(yīng)當(dāng)在送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)之日起三十日內(nèi)”開(kāi)展復(fù)查。關(guān)于“三十日”屬于“工作日”還是“自然日”,法律未明確說(shuō)明。但《行政復(fù)議法》第四十條第二款規(guī)定“本法關(guān)于行政復(fù)議期間有關(guān)‘五日’、‘七日’的規(guī)定是指工作日,不含節(jié)假日?!币虼?,通常情況下,行政處罰過(guò)程中將“七日(含)”以下的時(shí)間理解為“工作日”,超過(guò)七日的,應(yīng)當(dāng)作“自然日”理解。在復(fù)查時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循30日的復(fù)查時(shí)間規(guī)定,對(duì)于超期復(fù)查的,即便存在超標(biāo)排放污染物等拒不改正的行為,也應(yīng)當(dāng)單獨(dú)處罰,而不宜啟動(dòng)按日連續(xù)處罰程序。
根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的要求,按日連續(xù)處罰案件主要針對(duì)“違法排放污染物,受到罰款處罰,被責(zé)令改正,拒不改正的”行為。在具體案件辦理中,執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件實(shí)際情況,判斷執(zhí)法對(duì)象是否存在“拒不改正”的情況。同時(shí),《辦法》中明確了“拒不改正”的兩項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn),即“繼續(xù)違法排放污染物”和“拒絕、阻撓復(fù)查”。前者“違法排放污染物”屬于結(jié)果論,仍然需要通過(guò)監(jiān)測(cè)結(jié)論來(lái)判斷,后者“拒絕、阻撓復(fù)查”屬于行為論,只要存在類(lèi)似的行為,則可以實(shí)施按日連續(xù)處罰。
當(dāng)然,在認(rèn)定“違法排放污染物時(shí)”,并不需要前后違法排放的污染物因子性質(zhì)相同。生態(tài)環(huán)境部在《關(guān)于環(huán)境行政處罰過(guò)程中有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》(環(huán)辦環(huán)監(jiān)函〔2018〕719號(hào))中明確,即使初查時(shí)超標(biāo)因子在復(fù)查時(shí)已經(jīng)達(dá)標(biāo),但如果出現(xiàn)了其他超標(biāo)因子,仍然視為“拒不改正”,可以啟動(dòng)按日連續(xù)處罰程序。同時(shí),《關(guān)于按日連續(xù)處罰計(jì)罰日數(shù)問(wèn)題的復(fù)函》(環(huán)函〔2015〕232號(hào))明確,按日連續(xù)處罰的計(jì)罰日數(shù),為責(zé)令改正違法行為決定書(shū)送達(dá)排污者之日的次日起,至環(huán)保主管部門(mén)復(fù)查發(fā)現(xiàn)違法排放污染物行為之日止,“排污者在計(jì)罰周期內(nèi)存在停產(chǎn)停業(yè)或者達(dá)標(biāo)排放的日數(shù),均不能從計(jì)罰日數(shù)中扣除”。
值得關(guān)注的是,《辦法》第十一條明確了企業(yè)積極改正、主動(dòng)報(bào)告的權(quán)利,即“排污者在環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施復(fù)查前,可以向作出責(zé)令改正違法行為決定書(shū)的環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)報(bào)告改正情況,并附具相關(guān)證明材料”。在此類(lèi)情況下,環(huán)境保護(hù)部門(mén)要結(jié)合具體的案件情況,特別是結(jié)合企業(yè)報(bào)告的情況、責(zé)令改正后的整改包括污染防治設(shè)施完善、建設(shè)等情況,準(zhǔn)確判斷企業(yè)是否存在“拒不改正”的情況,確保法律準(zhǔn)確適用。