文|賀 震

目前，省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)垂直管理制度改革，已全面進(jìn)入實質(zhì)性操作階段。結(jié)合新一輪機(jī)構(gòu)調(diào)整，原市縣環(huán)境保護(hù)局更名為生態(tài)環(huán)境局。全國大多市縣局已完成掛牌，部分縣（市、區(qū)）級分局（以下簡稱縣局）作為設(shè)區(qū)市局（以下簡稱市局）的派出機(jī)構(gòu)已完成人員關(guān)系劃轉(zhuǎn)、檔案、資料交接，完全按照新的管理模式運(yùn)行。

那么，縣局由原來的當(dāng)?shù)卣块T調(diào)整為市局派出機(jī)構(gòu)后，是否具備行政主體資格?能否以自己的名義作出行政處罰等具體行政行為？

這是垂改后，實際工作中一個繞不過去的必答題。由此還涉及衍生的行政復(fù)議、行政訴訟如何操作等問題。

筆者認(rèn)為，以現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)章審視，市局是轄區(qū)內(nèi)對生態(tài)環(huán)境違法行為有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān),縣局作為市局的派出機(jī)構(gòu)，只有經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)方能以自己名義實施行政處罰。即除有法律授權(quán)外，縣局無權(quán)以自己的名義實施行政處罰。

垂改后，縣級生態(tài)環(huán)境分局性質(zhì)發(fā)生改變

看一個行政機(jī)構(gòu)有沒有行政主體資格，包括能否以自己名義作出行政處罰等具體行政行為，首先要弄清這個行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。因為對不同性質(zhì)的行政機(jī)構(gòu)，法律的規(guī)定是不同的。

2015年10月下旬，習(xí)近平總書記在十八屆五中全會上所作的《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》中指出：“市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)?！?/p>

2016年9月14日，中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)﹝2016﹞63號）規(guī)定，“調(diào)整市縣環(huán)保機(jī)構(gòu)管理體制。市級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門?！薄翱h級環(huán)保局調(diào)整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理?！?/p>

由此看出，垂改后，市局作為市級政府工作部門的性質(zhì)沒有變化。而縣局調(diào)整為市局的派出機(jī)構(gòu)（分局）后，其性質(zhì)已發(fā)生變化，已不是駐在地縣級政府的工作機(jī)構(gòu)，而成為駐在地縣級行政區(qū)域的工作機(jī)構(gòu)。

我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門,從層級上看，包括生態(tài)環(huán)境部、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）生態(tài)環(huán)境廳（局）、設(shè)區(qū)市生態(tài)環(huán)境局、縣（市、區(qū)）生態(tài)環(huán)境分局。其中，生態(tài)環(huán)境部、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）生態(tài)環(huán)境廳（局）是同級政府組成部門，設(shè)區(qū)市生態(tài)環(huán)境局是政府工作部門，都屬于法律規(guī)定的“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”“縣級以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門”范疇，而垂改后的縣級分局已被排除在這個范疇之外。有些省在垂改中，雖然駐在縣級行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)名稱仍稱“局”，而不是“分局”，但其性質(zhì)已然是“分局”。對此是沒有爭議的。

派出機(jī)構(gòu)是否具有行政主體資格，取決于法律法規(guī)是否授權(quán)

行政主體，是指享有行政權(quán)，能以自己的名義行使國家行政職權(quán)并能獨(dú)立承擔(dān)因此產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織。具體體現(xiàn)在三個方面，一是權(quán)，即獨(dú)立的擁有并行使行政權(quán)力；二是名，能夠以自己的名義對外采取行政行為；三是責(zé)，承擔(dān)由其采取的行政活動而產(chǎn)生的法律責(zé)任。

派出機(jī)構(gòu)一般不具有行政主體資格，但也非一概而論，例外的情況就是法律法規(guī)規(guī)章有授權(quán)。

派出機(jī)構(gòu)是否具有行政主體的資格，不在于其是否有派出機(jī)構(gòu)的名義。不同派出機(jī)構(gòu)的行政主體資格并不相同，其差別就在于現(xiàn)行法律法規(guī)是否對其授權(quán)。即法律、法規(guī)規(guī)定某個派出機(jī)構(gòu)有一定的行政職權(quán)，可以以自己名義對外行使職權(quán)的，那么它就享有授權(quán)范圍內(nèi)的行政主體資格，可以在授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義作出具體行政行為（包括行政處罰）、參加復(fù)議或者訴訟，并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任;在沒有法律法規(guī)授權(quán)的情況下，派出機(jī)構(gòu)不具有行政主體資格，不能以自己的名義作出具體行政行為，包括不能以自己的名義行使行政處罰權(quán)。超越授權(quán)范圍的行政行為，不能以自己的名義作出，需要以委派其的行政機(jī)構(gòu)的名義作出。

現(xiàn)試舉幾例，分別看一看現(xiàn)有不同派出機(jī)構(gòu)的行政主體資格情況。

公安部門：《公安機(jī)關(guān)組織管理條例》規(guī)定：“縣級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)在本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的公安工作，是本行政區(qū)域公安工作的領(lǐng)導(dǎo)、指揮機(jī)關(guān)?！薄吨腥A人民共和國治安管理處罰法》第九十一條規(guī)定：“治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)決定；其中警告、500元以下的罰款可以由公安派出所決定?！睋?jù)此，市轄區(qū)公安分局既是上級公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，同時又是本級政府的工作部門，具有行政主體資格，可以以自己的名義實施行政處罰。我們生活中接觸最多的公安機(jī)關(guān)是派出所，其擁有的“警告、500元以下的罰款”行政處罰權(quán)，同樣來自于法律的授權(quán)。關(guān)于鐵路、交通、民航、森林公安機(jī)關(guān)和海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)公安局的治安管理處罰權(quán)問題，公安部印發(fā)的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關(guān)問題的解釋》的通知（公通字〔2006〕12號）規(guī)定：“根據(jù)有關(guān)法律，鐵路、交通、民航、森林公安機(jī)關(guān)依法負(fù)責(zé)其管轄范圍內(nèi)的治安管理工作，《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實施條例》第6條賦予了海關(guān)偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)對阻礙海關(guān)緝私警察依法執(zhí)行職務(wù)的治安案件的查處權(quán)。為有效維護(hù)社會治安，縣級以上鐵路、交通、民航、森林公安機(jī)關(guān)對其管轄的治安案件，可以依法作出治安管理處罰決定，鐵路、交通、民航、森林公安派出所可以作出警告、500元以下罰款的治安管理處罰決定；海關(guān)系統(tǒng)相當(dāng)于縣級以上公安機(jī)關(guān)的偵查走私犯罪公安機(jī)構(gòu)可以依法查處阻礙緝私警察依法執(zhí)行職務(wù)的治安案件，并依法作出治安管理處罰決定。”

自然資源部門：《國務(wù)院關(guān)于做好省級以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知 》(國發(fā)〔2004〕12號)規(guī)定: 市(州、盟)、縣(市、旗)國土資源主管部門垂直管理后，仍“是同級人民政府的工作部門”；“市轄區(qū)國土資源主管部門的機(jī)構(gòu)編制上收到市人民政府管理，改為國土資源管理分局，為市國土資源主管部門的派出機(jī)構(gòu)。”據(jù)此規(guī)定，縣（市）國土資源主管部門垂直管理后仍然具有行政主體資格，可以以自己的名義實施行政處罰。而市轄區(qū)的國土資源部門則不具有行政主體資格，不可以以自己的名義實施行政處罰。

稅務(wù)部門的派出機(jī)構(gòu)（稅務(wù)所）：法律對輕微處罰也進(jìn)行了授權(quán)。《中華人民共和國稅收征收管理法》第七十四條規(guī)定：“本法規(guī)定的行政處罰，罰款額在二千元以下的，可以由稅務(wù)所決定。”

市場監(jiān)督管理：1995年12月，國務(wù)院辦公廳就國家工商行政管理總局《關(guān)于大中城市工商行政管理體制調(diào)整后工商行政管理分局執(zhí)法權(quán)限問題的請示》，作出的《關(guān)于大中城市工商行政管理分局執(zhí)法權(quán)限問題的復(fù)函》（國辦函〔1995〕59號）規(guī)定，“區(qū)（縣）工商行政管理局改為市工商行政管理局的分局后，不改變其依照有關(guān)法律、法規(guī)享有的行政管理職權(quán)，可以其名義作出具體行政行為?！笨梢?，按國家行政區(qū)劃設(shè)立的工商分局具有行政主體資格?！豆ど绦姓芾硭鶙l例》第八條規(guī)定：“工商所的具體行政行為是區(qū)、縣工商局的具體行政行為，但有下列情況之一的，工商所可以以自己的名義作出具體行政行為：（一）對個體工商戶違法行為的處罰；（二）對集市貿(mào)易中違法行為的處罰；（三）法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定工商所以自己的名義作出的其他具體行政行為?！?/p>

可見，以上這些垂直管理的派出機(jī)構(gòu)中哪些機(jī)構(gòu)、哪些處罰項目可以以自己的名義作出，法律授權(quán)非常清晰。

縣局以自己的名義實施行政處罰，缺乏法律依據(jù)

現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》中，在規(guī)定涉及環(huán)保部門（生態(tài)環(huán)境部門）的行政主體時，使用的稱謂只有兩種：“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”和“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”。

自2019年1月1日起施行的《土壤污染防治法》，是污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域最新的一部法律，這部法律共有23個法條29處在規(guī)定行政主體時，使用的稱謂全是“地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門”。

從以上六部法律在規(guī)定可能包含縣一級行政主體時的表述可以得出，垂管后，縣（市、區(qū)）生態(tài)環(huán)境分局不是政府部門，因此也就不再享有上述法律規(guī)定的行政處罰權(quán)。

有的現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章疑似授權(quán)，但并未明確授權(quán)。

現(xiàn)行的《環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》《環(huán)境行政處罰辦法》三部法律法規(guī)規(guī)章明確行政主體時，在稱謂上比上述六部法律的表述少了“人民政府”四個字。似乎，縣局在上述三部法律法規(guī)規(guī)章中得到了相應(yīng)授權(quán)，可以依據(jù)對《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》規(guī)定的有關(guān)違法行為以自己的名義，作出行政命令、行政處罰。但仔細(xì)分析，并非如此。

其一，縣局是市局的派出工作機(jī)構(gòu)，是市局的一個部分，不屬于“縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門”“縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門” “縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門”的范疇。

其二，現(xiàn)行《環(huán)境行政處罰辦法》系由環(huán)境保護(hù)部于2009年12月30日由部務(wù)會通過，于2010年3月1日起施行的。而省以下環(huán)保垂改是2015年10月召開的十八屆五中全會部署的，環(huán)保部的部門規(guī)章不可能穿越時空為幾年后才出現(xiàn)的縣局授權(quán)。因此，《環(huán)境行政處罰辦法》中的“縣級以上環(huán)境保護(hù)主管部門”應(yīng)視為“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”的縮略語，屬于文字表述的不規(guī)范情形。

綜上分析，在現(xiàn)有法律框架下，設(shè)區(qū)市所屬的縣局不能以自己的名義實施行政處罰。

實踐與建議

探索試行用市局編號印章制作相關(guān)執(zhí)法文書。

縣局作為環(huán)境管理的第一線機(jī)構(gòu)，日常執(zhí)法監(jiān)管是其主業(yè)，大量的執(zhí)法文書不能以自己的名義制作，而要報由市局，以市局的名義制作和行使職權(quán)，確實不方便，提高了執(zhí)法成本、降低了執(zhí)法效率。但若是在沒有現(xiàn)行法律授權(quán)的情況下，縣局以自己的名義實施行政處罰，則屬于違法行政，行政相對人若提起復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)通常都會予以撤銷。若行政機(jī)關(guān)予以維持，而行政相對人提起訴訟，復(fù)議機(jī)關(guān)將和縣局一道成為被告，縣局和復(fù)議機(jī)關(guān)必然敗訴，作出的行政處罰決定無疑要被撤銷。

上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒。一碼歸一碼。法律判斷與情理判斷，往往并不是一回事。《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定，“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。”不能以縣局以市局名義實施行政處罰不方便、成本高、效率低為由，而“霸王硬上弓”，讓縣局違背現(xiàn)行法律實施行政處罰。

為解決這一問題，一些設(shè)區(qū)市生態(tài)環(huán)境局探索為委派的一個個縣局對應(yīng)刻制本級名義的編號印章，市局名義的編號印章由相應(yīng)的縣級分局保管使用。用編號印章的形式可以看作是行政機(jī)關(guān)對行政處罰權(quán)的委托，在現(xiàn)有的法律框架下，不失為一個權(quán)宜之計，在修改現(xiàn)行法律對縣局行政主體資格授權(quán)之前，似可以推而廣之。

《行政處罰法》第十八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。委托行政機(jī)關(guān)對受委托的組織實施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實施行政處罰；不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰?！钡谑艞l規(guī)定：“受委托組織必須符合以下條件：（一）依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；（二）具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；（三）對違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定?！北仨氉⒁獾剑h局用市局名義的編號章實施行政處罰，市局承擔(dān)對此印章使用產(chǎn)生的法律責(zé)任。因此，市局絕不能“大撒把”，必須加強(qiáng)對縣局執(zhí)法、處罰過程和法律適應(yīng)的強(qiáng)力監(jiān)管。

加快推進(jìn)現(xiàn)行法律法規(guī)的修改進(jìn)程。

2018年2月28日十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出“推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化”，并明確指出“機(jī)構(gòu)編制法定化是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要保障。要依法管理各類組織機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”?！拔鍌€法定化”是中央針對現(xiàn)實中包括派出機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各種黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置過程中缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆烧撟C、未嚴(yán)格履行法定程序、機(jī)構(gòu)職能權(quán)限設(shè)定存在不合法、不合理等現(xiàn)象提出的改革總體方向。

2018年12月4日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2018〕64號），部署深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，明確提出“減少執(zhí)法層級，推動執(zhí)法力量下沉，提高監(jiān)管執(zhí)法效能?！薄俺陛犑型?，縣(市、區(qū)、旗)執(zhí)法隊伍在整合相關(guān)部門人員后，隨同級生態(tài)環(huán)境部門并上收到設(shè)區(qū)的市，由設(shè)區(qū)的市生態(tài)環(huán)境局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮。縣級生態(tài)環(huán)境分局一般實行‘局隊合一’體制，地方可根據(jù)實際情況探索具體落實形式，壓實縣級生態(tài)環(huán)境分局履行行政執(zhí)法職責(zé)和加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)的責(zé)任，改變重審批輕監(jiān)管的行政管理方式，把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來。實行‘局隊合一’后，縣級生態(tài)環(huán)境部門要強(qiáng)化行政執(zhí)法職能，將人員編制向執(zhí)法崗位傾斜，同時通過完善內(nèi)部執(zhí)法流程，解決一線執(zhí)法效率問題?！?/p>

現(xiàn)行涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)大多是本輪生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)改革之前制定的，從現(xiàn)實看，改革后的生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)（不僅僅是縣級生態(tài)環(huán)境分局）確實與之有某些不相適應(yīng)之處?？梢灶A(yù)見，下一步，現(xiàn)行涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)將適應(yīng)生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，作出修改。對縣級生態(tài)環(huán)境分局行政主體資格是否予以授權(quán)、是全面授權(quán)（與改革之前一樣）還是部分授權(quán)，建議修法時進(jìn)行充分的調(diào)查研究和縝密的論證，以保證修改后的法律接地氣、好執(zhí)行。

借鑒其他垂直管理機(jī)構(gòu)法律授權(quán)的經(jīng)驗。筆者認(rèn)為，借鑒公安、稅務(wù)、工商機(jī)構(gòu)授權(quán)經(jīng)驗，對縣級生態(tài)環(huán)境分局進(jìn)行部分授權(quán)比較適宜，輕微行政處罰、部分行政命令（如100萬元以下的罰款、非民生領(lǐng)域企業(yè)的限產(chǎn)停產(chǎn)整改等）建議授權(quán)縣級生態(tài)環(huán)境分局以自己的名義作出，重大行政處罰、重大行政命令應(yīng)由委派機(jī)關(guān)（市局）行使。