趙雪燕

摘? ? 要：目前土地利用規(guī)劃存在的問題，除管理機(jī)制的原因外，在很大程度上可歸因于規(guī)劃的數(shù)據(jù)支撐不足與技術(shù)手段缺乏。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的出現(xiàn)，數(shù)據(jù)獲取能力越來越強(qiáng)，數(shù)據(jù)的分析與應(yīng)用手段越來越豐富，也為解決土地利用規(guī)劃相關(guān)問題提供了數(shù)據(jù)和技術(shù)上的支撐。針對(duì)土地利用規(guī)劃存在的問題，本文根據(jù)筆者工作實(shí)踐，對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代我國土地利用規(guī)劃存在的問題及對(duì)策進(jìn)行了分析和探討。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);土地;利用;規(guī)劃;問題;對(duì)策

1? 土地利用規(guī)劃的特點(diǎn)

1.1? 綜合性

從規(guī)劃的對(duì)象上看，土地利用總體規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的全部土地資源進(jìn)行統(tǒng)籌安排。從規(guī)劃內(nèi)容上看，土地利用總體規(guī)劃要基于各部門對(duì)土地的需求，統(tǒng)籌安排各類各業(yè)用地，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和布局，使土地利用符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，以促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。從規(guī)劃的目標(biāo)上看，土地利用總體規(guī)劃強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、環(huán)境效益的高度統(tǒng)一，正確處理局部利益和整體利益、近期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展。

1.2? 長(zhǎng)期性

土地利用總體規(guī)劃是對(duì)土地利用的中長(zhǎng)期規(guī)劃，要對(duì)與土地利用有關(guān)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)長(zhǎng)期變動(dòng)趨勢(shì)作出預(yù)測(cè)，據(jù)此制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的土地利用規(guī)劃，擬訂戰(zhàn)略性的方針政策和措施，為編制短期和年度土地利用計(jì)劃提供科學(xué)依據(jù)。并且經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展過程是長(zhǎng)期的、漸進(jìn)的，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)與利用方式，使之達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，也是長(zhǎng)期才能實(shí)現(xiàn)的，這就決定了需要有一個(gè)長(zhǎng)期的規(guī)劃，以使土地利用的變化能與長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程相協(xié)調(diào)。

1.3? 可量化性

土地利用總體規(guī)劃通過設(shè)定規(guī)劃調(diào)控指標(biāo)，從國家-省-市-縣-鄉(xiāng)五級(jí)層層分解下達(dá)，并基于指標(biāo)體系設(shè)置建立了量化考核機(jī)制。按照指標(biāo)屬性，可分為約束性指標(biāo)與預(yù)期性指標(biāo)兩類;按照控制要求，可分為總量指標(biāo)、增量指標(biāo)和效率指標(biāo)三大類。所有指標(biāo)均可通過具體數(shù)據(jù)進(jìn)行量化，其核心指標(biāo)如耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總規(guī)模、新增建設(shè)用地規(guī)模等已在具體的土地規(guī)劃實(shí)施評(píng)估、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)考核等實(shí)際管理中發(fā)揮了重要作用。

2? 土地利用規(guī)劃存在的問題

2.1? 規(guī)劃指標(biāo)分解數(shù)據(jù)支撐不足

土地利用總體規(guī)劃采用“自上而下”指標(biāo)分配方式，體現(xiàn)的是國家對(duì)核心土地資源的宏觀調(diào)控和管理要求。但由于缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，指標(biāo)分解的依據(jù)不足，指標(biāo)分解方法相對(duì)簡(jiǎn)單，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了指標(biāo)的數(shù)量分解，對(duì)各類土地的利用效率考慮不足，對(duì)指標(biāo)分解的合理性論證不充分，從而在一定程度上弱化了指標(biāo)的剛性調(diào)控作用。

2.2? 規(guī)劃技術(shù)手段有待完善

現(xiàn)行土地利用規(guī)劃在土地適宜性評(píng)價(jià)、土地需求量預(yù)測(cè)、土地利用布局及分區(qū)、規(guī)劃方案比選等方面主要沿用定性分析方法，定量研究特別是模型化處理少。定性分析方法是以經(jīng)驗(yàn)判斷為基礎(chǔ)，在對(duì)客觀事物觀察的基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合分析，制定規(guī)劃目標(biāo)和用地布局。由于定性分析方法本身所具有的靜態(tài)型特點(diǎn)，規(guī)劃年限越長(zhǎng)，規(guī)劃判斷與現(xiàn)實(shí)之間的誤差越大，規(guī)劃方案越遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)。

2.3? 規(guī)劃管理機(jī)制彈性不足

與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和土地管理實(shí)際需要相比，現(xiàn)行土地用途管制制度設(shè)計(jì)較為理想化，圖斑式的管理方式難以適應(yīng)規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)變化要求。規(guī)劃是面向未來的，規(guī)劃實(shí)施過程中，規(guī)劃方案的各項(xiàng)影響因素都處在動(dòng)態(tài)變化中，在較長(zhǎng)的規(guī)劃期內(nèi)，要原封不動(dòng)地按規(guī)劃藍(lán)圖確定的每一塊圖斑預(yù)定用途實(shí)施存在極大困難，即使規(guī)劃已安排的項(xiàng)目也難以保證原封不動(dòng)地按照規(guī)劃落位。

3? 大數(shù)據(jù)背景下的土地利用規(guī)劃實(shí)施建議

3.1? 建立國土資源大數(shù)據(jù)體系

適應(yīng)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的空間治理模式，充分運(yùn)用現(xiàn)有數(shù)據(jù)獲取技術(shù)手段，在國土資源“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)基礎(chǔ)上，梳理土地、不動(dòng)產(chǎn)、地質(zhì)礦產(chǎn)、地質(zhì)環(huán)境與地質(zhì)災(zāi)害防治等各類國土資源數(shù)據(jù)，匯聚整合其他部門、行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)等大數(shù)據(jù)資源，建立內(nèi)容全面、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的國土資源數(shù)據(jù)資源體系，全面提升土地規(guī)劃編制與管理數(shù)據(jù)支撐能力。

3.2? 創(chuàng)新規(guī)劃編制方法

隨著3S技術(shù)、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+相關(guān)技術(shù)的發(fā)展，為土地利用規(guī)劃編制提供了有力的技術(shù)支撐。土地利用規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)動(dòng)態(tài)空間模擬模型、綜合決策模型等定量分析模型、多自主體系統(tǒng) （MAS） 在土地利用空間布局、環(huán)境承載力評(píng)價(jià)等方面的應(yīng)用，強(qiáng)化規(guī)劃方案的合理性，提高規(guī)劃的可操作性。

3.3? 構(gòu)建規(guī)劃決策支持系統(tǒng)

基于物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、時(shí)空大數(shù)據(jù)集成等新一代信息技術(shù)，通過對(duì)人口規(guī)模、人口流動(dòng)方向、人口職住活動(dòng)、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的挖掘和分析，揭示人口、土地、產(chǎn)業(yè)之間的時(shí)空變化規(guī)律，建立集基礎(chǔ)評(píng)價(jià)、國土空間演變、土地利用自動(dòng)化監(jiān)測(cè)和預(yù)警等功能于一體的國土資源決策支持系統(tǒng)，為規(guī)劃實(shí)施和管理決策提供支撐。

3.4? 完善規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

以土地全生命周期業(yè)務(wù)流程為主線，集成并改進(jìn)狀態(tài)監(jiān)控技術(shù)、信息動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)技術(shù)等，實(shí)時(shí)掌控建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、土地儲(chǔ)備、土地審批、土地供應(yīng)、土地登記、土地利用、市場(chǎng)交易、執(zhí)法監(jiān)察等生命環(huán)節(jié)的時(shí)空變化 （實(shí)施進(jìn)度） 數(shù)據(jù)信息，并提供回溯查詢、綜合統(tǒng)計(jì)分析、智能預(yù)警等功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，為規(guī)劃的動(dòng)態(tài)評(píng)估和修改提供支撐，強(qiáng)化規(guī)劃的彈性和可操作性。

3.5? 土地利用及更新情況調(diào)查實(shí)踐

土地利用及其更新調(diào)查，一般是指通過航空攝影影像技術(shù)和衛(wèi)星，再以調(diào)查土地實(shí)際利用情況為基礎(chǔ)，有效結(jié)合我國的相關(guān)土地調(diào)查章程和規(guī)定，將土地實(shí)際利用情況和更新情況進(jìn)行調(diào)查、比對(duì)，從而組建一套更加合理、科學(xué)、完善的影像數(shù)據(jù)庫，能夠更好地利用圖像和數(shù)據(jù)相結(jié)合，來不斷適應(yīng)國土資源的新目標(biāo)。針對(duì)測(cè)繪信息技術(shù)在土地調(diào)查工作的進(jìn)行中的應(yīng)用，可表現(xiàn)以下幾點(diǎn)：利用遙感技術(shù)來將影像資料處理并保存，從而以基礎(chǔ)圖件的方式呈現(xiàn)出來;接著拿出該基礎(chǔ)圖件和野外作業(yè)在進(jìn)行比對(duì)調(diào)整，進(jìn)行有力地勘察和測(cè)繪，并將新得的信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行采集匯總及分析。GPS、GIS等作為測(cè)繪新技術(shù)在整個(gè)過程中的作用和意義重大，而空間位置的與信息采集以及準(zhǔn)確定位需要依靠GPS來完成：GIS能夠?qū)⑿畔⒑蛿?shù)據(jù)進(jìn)行有效的調(diào)整和改編，使工作能夠順利有效的進(jìn)行自動(dòng)化完成，提高了工作效率以及工作質(zhì)量。

3.6? 土地規(guī)劃設(shè)計(jì)

在我國土地管理當(dāng)中很顯然土地資源的高效利用和規(guī)劃是其非常重要組成部分，在土地規(guī)劃的工作中，每一環(huán)節(jié)都有其獨(dú)特的信息量、作用和意義，就像土地資源的數(shù)量、地理位置、價(jià)值及質(zhì)量等。在進(jìn)此工作前，務(wù)必對(duì)所規(guī)劃的土地狀況進(jìn)行一個(gè)全面的了解，收集和整理相關(guān)的數(shù)據(jù)和信息，以期能夠?yàn)橥恋氐囊?guī)劃工作提供全面、可靠的數(shù)據(jù)作為依據(jù)，而且也是以后土地利用和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

4? 結(jié)語

當(dāng)前，土地利用規(guī)劃正處于重要的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新時(shí)期。在新時(shí)期，土地利用規(guī)劃應(yīng)把握時(shí)代要求，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)覆蓋面廣、關(guān)聯(lián)性高、動(dòng)態(tài)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化規(guī)劃數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，創(chuàng)新規(guī)劃編制方法，構(gòu)建規(guī)劃決策支撐系統(tǒng)，完善規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，以更好地服務(wù)于土地規(guī)劃編制和國土資源管理。

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