張瑞敏

工程項目代建制度是國際上通常采用的一種工程項目管理模式。是由項目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項目代建人對項目的勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工、材料設(shè)備采購等全過程進行管理，并按照建設(shè)項目工期和設(shè)計要求完成建設(shè)任務(wù)，直至項目竣工驗收后交付使用人的項目建設(shè)管理模式。2004年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》中提出：對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”，代建制已經(jīng)在我國逐步推行。目前，各地、各部門加快推行政府投資項目代建制，取得了積極的成效，但同時也暴露出了許多問題，結(jié)合工作實際談如何做好工程項目代建管理工作。

一、政府投資項目與項目代建制的發(fā)展現(xiàn)狀：

隨著我國投資體制改革的深入，政府投資項目的建設(shè)管理主要存在以下幾個主要方面的問題。首先政府投資項目管理水平較低，政府投資項目種類較多，有的工程具有很強的專業(yè)性，建設(shè)過程中需要進行質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多，非專業(yè)部門管理效果不佳，工程質(zhì)量難以保證。其次，政府投資項目的建設(shè)標準及投資規(guī)模難以控制，政府投資項目特別是公益性項目資金主要來源于政府財政性資金，資金是無償撥付和使用的。因此，政府投資項目往往會出現(xiàn)預(yù)算超概算、決算超預(yù)算、投資超計劃的“三超工程”現(xiàn)象。再次，政府投資項目的投資決策機制不夠完善。目前我國的政府投資項目決策的科學性受到較大的影響，主要原因是政府投資項目的決策機制不完善。

為改善和解決上述存在的問題，進一步提高政府投資效益，規(guī)范和完善政府投資項目從決策、建設(shè)、資金計劃安排到竣工驗收的全過程管理，保證政府投資項目的質(zhì)量，對非經(jīng)營性政府投資項目推行“代建制”?，F(xiàn)在所推行的“代建制”是將項目建設(shè)人與項目使用人分離，由項目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項目代建人對項目招投標和勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等建設(shè)全過程進行組織管理，項目竣工后交付使用人的項目建設(shè)管理行為。它形成了投資、建設(shè)、管理、使用相分離的權(quán)責明確、制約有效、科學規(guī)范的管理體制及運行機制。

工程代建管理的主要參與方為委托方、代建單位和項目使用單位。委托方包括政府主管部門和政府所屬投資公司，代建單位主要是指社會化的項目管理企業(yè)，使用單位主要是竣工建筑產(chǎn)品的使用管理者。代建單位的產(chǎn)生引入了競爭機制，除個別特殊項目由政府指定外，均需通過招投標方式選擇代建單位。代建單位確定后，建設(shè)單位應(yīng)當和代建單位簽訂項目委托代建合同，明確代建項目的范圍、形式，雙方的權(quán)利、義務(wù)等法律關(guān)系。工程項目代建制與現(xiàn)行的“項目法人責任制”有本質(zhì)的區(qū)別。首先，項目的管理責任范圍不同：項目法人的管理責任范圍覆蓋項目全壽命期，包括項目策劃策劃、建設(shè)實施、運營管理、償還貸款及資產(chǎn)的保值增值。代建單位的管理責任范圍只是在項目建設(shè)實施階段，即從項目審批立項后開始，直至項目建成后向使用單位辦理工程移交手續(xù)后止。其次，項目建設(shè)資金的責任不同：項目法人需要在項目建設(shè)階段負責籌措建設(shè)資金，并在項目建成后的運營期間負責借貸資金的還本付息及對投資方的回報。代建單位不負責建設(shè)資金的籌措，只負責項目建設(shè)期間在批準的投資范圍內(nèi)保質(zhì)保量建成后移交給使用單位。

二、工程項目代建制存在的問題：

1、代建制度是一種民事委托關(guān)系還是行政委托關(guān)系尚未有明確的說明。這樣就導致雙方責任不清，在工程建設(shè)過程中，扯皮、糾紛、責任推卸等情況時常發(fā)生。暴露出的一個比較重要的問題就是法規(guī)不全，尚未建立項目代建制配套的法律、法規(guī)，也沒有相應(yīng)的操作細則。實際操作過程中遇到很多困難，致使項目代建實施過程中出現(xiàn)問題較多，甚至處于無序狀態(tài)。這對于代建制度的順利推行是十分不利的。

2、現(xiàn)行體制阻礙代建制企業(yè)的發(fā)展。代建制度中的參與方主要是政府主管部門、政府所屬投資公司和代建企業(yè)，代建企業(yè)與相關(guān)政府部門的裙帶關(guān)系，自然形成一種行業(yè)保護主義、地方保護主義，將極大的阻礙代建制企業(yè)的市場競爭，對代建制企業(yè)的長遠發(fā)展是相當不利的。

3、管理不嚴，委托方即政府不直接與建設(shè)項目的其他當事人如設(shè)計單位、監(jiān)理單位、咨詢單位、施工承包商等打交道，與之打交道的是接受政府授權(quán)作為一個實體的工程項目管理公司，它代理政府對項目進行協(xié)調(diào)和管理。 另外，代建企業(yè)與項目使用單位的經(jīng)濟利益也未完全割斷，致使投資失控，“三超”現(xiàn)象大量存在。同時，在項目代建實施過程中，政府相關(guān)部門對代建企業(yè)也缺乏有效的監(jiān)督和管理。

4、從業(yè)人員素質(zhì)有待提高，目前的代建行業(yè)準入門檻較低，代建沒有明確的代建資質(zhì)，同時，項目管理人員知識面偏窄，綜合協(xié)調(diào)管理能力較弱，尤其是經(jīng)濟、商務(wù)、管理、法律等方面知識和能力不足，缺少項目經(jīng)理、復合型人才。并且代建企業(yè)的人員組織結(jié)構(gòu)不合理，考核機制也尚未健全。

三、完善代建制度的幾點建議：

為工程項目代建制健康有序發(fā)展，建議從以下幾方面入手，規(guī)范完善工程項目代建制度：

一是完善法律制度。制定、修改政府投資建設(shè)管理的有關(guān)法律、法規(guī)及行政規(guī)章、文件。明確代建企業(yè)應(yīng)具備的管理能力或業(yè)績、注冊資本金、技術(shù)力量、企業(yè)資質(zhì)等標準。確立代建主體的法律地位、權(quán)利、義務(wù)和責任范圍，規(guī)范各方行為和相互關(guān)系。對于現(xiàn)階段由于代建制度出現(xiàn)而產(chǎn)生的風險轉(zhuǎn)移問題，應(yīng)通過立法來確立代建制度，將委托代建后的行政責任轉(zhuǎn)移給代建人。同時制定合理的代建取費標準，采取相應(yīng)的措施，解決責權(quán)利不對等的現(xiàn)象。

二是轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制。代建制不應(yīng)只停留在國內(nèi)或政府投資的范圍和領(lǐng)域內(nèi)。近年來隨著投資數(shù)量的增加，投資主體結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大的變化，那就是民間投資和境外投資所占的比重越來越大。所以應(yīng)該立足現(xiàn)在，面向未來，擴大服務(wù)范圍，將其延伸至民營、外資領(lǐng)域；

三是強化管理。代建制的主要作用之一，就是利用代建企業(yè)獨立的、強大的專業(yè)化項目咨詢管理力量，強化和完善項目可行性研究、評估及其決策的民主化、科學化；工程項目要實行全過程、全方位整體化、系統(tǒng)化代建管理。因此，代建企業(yè)應(yīng)當在工程項目建議書批準后開始，直至工程項目建成移交及責任期滿為止都要負起法律賦予的義務(wù)和責任，強化管理。在項目代建實施過程中，相關(guān)部門也要加強對代建企業(yè)和項目的監(jiān)督。審計、監(jiān)察等相關(guān)部門從代建企業(yè)在工程項目建議書批準后開始實施就應(yīng)介入，進行監(jiān)督，代建企業(yè)直至工程項目建成移交及責任期滿為止都要負起相應(yīng)的法律責任。

四是加強從業(yè)人員素質(zhì)培養(yǎng)。代建企業(yè)屬于“智力服務(wù)業(yè)”，從業(yè)人員的素質(zhì)極為重要，這不僅要求從業(yè)人員有較高水準的專業(yè)知識，還要通曉有關(guān)法律、社會及相關(guān)科學知識，除此之外，還要承擔法律和社會責任。因此，要加強對從業(yè)人員素質(zhì)培養(yǎng)。

五是強調(diào)各方主體的責任和目標。要強調(diào)的每個主體在滿足本身的利益前必須滿足服務(wù)整個項目的利益，所以各個主體之間即是對立的，也是統(tǒng)一的，各方必須明確責任，確保項目目標的順利實現(xiàn)。

四、結(jié)束語

“代建制”使項目管理技術(shù)、管理手段、管理思想更專業(yè)、更先進；通過市場的方式轉(zhuǎn)移項目建設(shè)費用超支的風險。政府不介入具體的經(jīng)濟活動，既符合國際慣例，又有利于維護正常的市場運行秩序。因此，完善加強項目“代建制”是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是政府投資項目建設(shè)管理體制改革的必然趨勢。

參考文獻：

[1] 尹貽林，閻孝硯《政府投資項目代建制理論與實務(wù)》天津大學出版社，2006.

[2] 石明 《項目管理實務(wù)》東北大學出版社，2004.