張碧

摘 要：防災(zāi)避險綠地的規(guī)劃已成為各地城建的重點和熱點。由于防災(zāi)避險綠地具有自身的特異性，如何對防災(zāi)避險綠地進行生態(tài)管制，使其重要功能在危急時刻迅速發(fā)揮出來，是管理者和規(guī)劃人員最為關(guān)注和亟待了解的問題。本文分析了加強我國城市防災(zāi)避險規(guī)劃生態(tài)管制的必要性，并從防災(zāi)避險規(guī)劃生態(tài)管制的體系建設(shè)、對策和措施等方面進行了探索。

關(guān)鍵詞：城市綜合防災(zāi)避險；生態(tài)管制

1 引言

我國是一個災(zāi)害頻發(fā)的國家。隨著我國人口的增長和土地資源的萎縮，人們對生態(tài)環(huán)境的依賴性越來越大，災(zāi)害的發(fā)生頻率也逐年遞增。此外，城市防災(zāi)避險建設(shè)的速度遠低于城市經(jīng)濟發(fā)展速度的矛盾日益突出。各種災(zāi)難的頻繁發(fā)生在很大程度上改變了我國城鎮(zhèn)建設(shè)和綠地系統(tǒng)規(guī)劃的思路。在通過多種途徑對災(zāi)區(qū)城市重建的同時，地方城建部門領(lǐng)導(dǎo)開始意識到，宜居的城市首先應(yīng)當是安全的城市，之后才是美化功能。我國城市綠地系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)開始從最初的美化、娛樂和休憩等功能向生態(tài)改善、防災(zāi)避險和衛(wèi)生保健等功能轉(zhuǎn)型。建設(shè)防災(zāi)避險綠地應(yīng)當有章可循，必須由政府部門這只“強有力的大手”進行必要的調(diào)控和管制，才能有效落實防災(zāi)避險綠地的規(guī)劃初衷，使其在災(zāi)難來臨時刻發(fā)揮最大的功效。

2 對生態(tài)管制相關(guān)概念的理解

2.1政府管制

政府管制（Government Regulation），又稱政府規(guī)制、政府監(jiān)管，它是政府部門治理所在地區(qū)的一種工具和手段，是具有法律地位的、相對獨立的政府管制機構(gòu)，依照一定法規(guī)對被管制者所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。政府依據(jù)法律授權(quán)，通過制定規(guī)章及設(shè)定行政許可等手段，對市場主體的行為依法進行限制、監(jiān)督和控制。1

2.2 生態(tài)管制

生態(tài)管制又稱政府生態(tài)管制，是社會管制的一項重要內(nèi)容。是生態(tài)經(jīng)濟大背景下政府通過監(jiān)管、控制以及制定相應(yīng)政策對社會經(jīng)濟活動進行調(diào)節(jié)，保護環(huán)境，維持生態(tài)平衡，以達到生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的目標。生態(tài)管制不同于生態(tài)管理。生態(tài)管理是指按生態(tài)學(xué)的整體、協(xié)同、循環(huán)和自生原理規(guī)范人類對其賴以生存的生態(tài)支持系統(tǒng)的各種開發(fā)、利用、保護和破壞活動，使復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能、格局和水、土、氣、生物、能源循環(huán)的復(fù)合生態(tài)過程得以高效、和諧、持續(xù)運行的系統(tǒng)方法。Robert T.Lackey2認為生態(tài)管理是運用生態(tài)學(xué)的原理和來自社會的信息，選擇和限制在一個得到定義的地理區(qū)域及一個特定時期里獲取想要的社會利益。而生態(tài)管制主要體現(xiàn)在管理者和決策部門必須解決經(jīng)濟活動與城市防災(zāi)避險綠地規(guī)劃的價值沖突問題，完善并落實相關(guān)的配套政策，將二者的矛盾最小化。

3 積極生態(tài)管制對提高城市防災(zāi)避險能力的必要性

3.1 企業(yè)或個人的防災(zāi)避險意識沒有上升到一定高度

在我國的一些欠發(fā)達地區(qū)，由于居民和企業(yè)管理者的防災(zāi)避險意識薄弱，受傳統(tǒng)發(fā)展建設(shè)模式影響，很多部門重發(fā)展輕保護。地方政府部門往往從發(fā)展經(jīng)濟的角度出發(fā)，力圖增大人口和規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模、降低建設(shè)項目準入門檻，導(dǎo)致現(xiàn)有規(guī)劃中不少建設(shè)用地規(guī)模過大，只留有很少的地塊作為防災(zāi)避險綠地建設(shè)，甚至根本不留。在建和擬建項目侵占防護綠地和防災(zāi)避險綠地現(xiàn)象十分普遍。防災(zāi)綠地并非一日建成，如果不在平時就做好充分準備，災(zāi)難來臨時的后果只能是損失慘重。

3.2 盲目建設(shè)情況普遍，部門監(jiān)管不到位

從以往經(jīng)驗來看，部分建設(shè)業(yè)主單位受利益驅(qū)動，不依據(jù)法律的規(guī)定和規(guī)劃的要求，把應(yīng)當做好防災(zāi)綠地的區(qū)域作為他用，或?qū)Ψ罏?zāi)綠地的建設(shè)不夠重視，應(yīng)付了事，以至于災(zāi)難時刻發(fā)揮不出防災(zāi)避險的作用。有些企業(yè)還在明文規(guī)定作為防災(zāi)避險綠地的范圍內(nèi)大搞建設(shè)，但卻未能得到及時制止和查處。

4 城市防災(zāi)避險規(guī)劃中加強生態(tài)管制的幾點思路

4.1構(gòu)建城市整體防災(zāi)避險綠地規(guī)劃生態(tài)管制網(wǎng)架

為提高城市的安全，預(yù)防城市災(zāi)害，必須在城市規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮城市防災(zāi)、減災(zāi)的特點與要求，并在城市建設(shè)的各個層面逐一落實，建立一個綜合的城市防災(zāi)體系。在城市總體規(guī)劃中要明確有利于城市安全的用地結(jié)構(gòu)與布局，留出適宜的開敞空間與保護用地。

4.2加強生態(tài)空間管制

建立規(guī)劃、國土、農(nóng)林、環(huán)保、交通、水利等部門協(xié)同監(jiān)管的機制，加強物種多樣性管理、開敞地保護利用的生態(tài)引導(dǎo)。加強城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)通道建設(shè)，做好工業(yè)污染源和居住區(qū)的生態(tài)隔離，緩解城鎮(zhèn)地區(qū)“生態(tài)瓶頸”。此外，還應(yīng)出臺相關(guān)保護生態(tài)管制網(wǎng)架的條例和辦法。

4.3編制城市防災(zāi)綠地系統(tǒng)生態(tài)管制規(guī)劃

如何科學(xué)地劃定生態(tài)管制范圍，如何結(jié)合不同區(qū)域的資源和現(xiàn)狀特征，確立適宜的管制強度和管制措施，是生態(tài)管制規(guī)劃是否能夠指導(dǎo)城市未來發(fā)展和是否具有可操作性的關(guān)鍵。規(guī)劃內(nèi)容包括不同功能的防災(zāi)公園以及其他防災(zāi)設(shè)施的相互連接、補充，以便形成防災(zāi)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化。設(shè)置防災(zāi)公園也要全盤考慮，防災(zāi)公園要相互聯(lián)系，按照所有公園形成網(wǎng)絡(luò)進行配置。公園要設(shè)置在對能預(yù)想到的受災(zāi)處有效果的位置，能夠與其他防災(zāi)設(shè)施相結(jié)合，災(zāi)害發(fā)生時交通易達，有助于消除避難困難的發(fā)生。

4.4防災(zāi)避險公園綠地與周邊開敞空間和防災(zāi)關(guān)聯(lián)設(shè)施相結(jié)合

進行防災(zāi)公園規(guī)劃、設(shè)計的重點是隨著場地狀況、防災(zāi)公園所起作用的不同而發(fā)生變化。應(yīng)該預(yù)想到災(zāi)害發(fā)生之后，緊急階段、應(yīng)急階段、復(fù)舊、復(fù)興階段等各階段的場面轉(zhuǎn)換，并達到與之相匹配的公園規(guī)劃。與此同時，防災(zāi)公園日常還作為普通公園被利用，有必要考慮到與日常使用相協(xié)調(diào)的規(guī)劃。此外，重視園林植物的防火功能與防災(zāi)型配置設(shè)計，篩選適宜此類綠地的植物配置形式、植物種類，為人們在危急時刻提供一個安全的臨時居所。

4.5抓緊制定和完善相關(guān)設(shè)計規(guī)范

雖然我國已經(jīng)頒布一系列有關(guān)防災(zāi)避險的法規(guī)條例，但對于防災(zāi)避險綠地的規(guī)劃建設(shè)，還沒有一套像日本《城市公園法》、《防災(zāi)公園規(guī)劃》和《設(shè)計指導(dǎo)方針》那樣系統(tǒng)的、有針對性的法律法規(guī)。在日本，如果城市綠地規(guī)劃中不具備明確的防災(zāi)避險綠地規(guī)劃，基本上難以被批準興建。當前我國有關(guān)部門應(yīng)該盡快制定相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范防災(zāi)技術(shù)標準，推動我國防災(zāi)避險型城市綠地的建設(shè)。

此外，進行城市防災(zāi)構(gòu)造化建設(shè)、加強城市綠地防災(zāi)避險功能的宣傳、鼓勵公眾積極參與，都是推進城市防災(zāi)避險綠地建設(shè)的有力措施。

5 結(jié)語

防災(zāi)避險規(guī)劃生態(tài)管制工作的實施，是一項政策性、社會性和綜合性極強的艱巨任務(wù)。相對于建設(shè)用地的拓展規(guī)劃，它具有逆向工作的特點，難度較大。必須政府這只“強有力的大手”進行主導(dǎo)和干預(yù)，多管齊下。還要從加強規(guī)劃編制與規(guī)劃統(tǒng)籌、嚴格規(guī)劃許可、加強執(zhí)法、動員公眾參與及社會監(jiān)督、建立實施監(jiān)控機制等方面加以保障，從而使生態(tài)管制落到實處，使防災(zāi)避險綠地在災(zāi)難來臨時發(fā)揮其最大功效。

參考文獻：

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[2] 彭瑤玲，邱強.城市綠色生態(tài)空間保護與管制的規(guī)劃探索——以重慶市縉云山、中梁山、銅鑼山、明月山管制分區(qū)規(guī)劃為例[J].城市規(guī)劃，2009（11）：69—73.

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[5] 趙映誠.生態(tài)經(jīng)濟價值下政府生態(tài)管制政策手段的創(chuàng)新與完善[J].宏觀經(jīng)濟研究，2009（9）：47-59.

[6] 李閻逵.城市規(guī)劃與人的主體論[M].中國建筑工業(yè)出版社.2007.

注：

1 趙映誠.生態(tài)經(jīng)濟價值下政府生態(tài)管制政策手段的創(chuàng)新與完善[J].宏觀經(jīng)濟研究，2009（9）：47-59.

2 美國俄勒岡州立大學(xué)教授。研究方向：生態(tài)系統(tǒng)管理，生態(tài)風(fēng)險評估，科學(xué)與政策接口等。