摘 要：新時(shí)代背景下，財(cái)稅體制改革仍然處于深化階段，明確轉(zhuǎn)移支付制度在財(cái)稅體制改革中的作用，為建立財(cái)政制度奠定良好的基礎(chǔ)。財(cái)稅體制改革的深化雖然有《深化財(cái)稅體制改革總體方案》的頂層設(shè)計(jì)，但在財(cái)政改革次序和路線等方面沒(méi)有理清思路。本文基于國(guó)家治理的視角，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)的指引下，通過(guò)分析國(guó)家財(cái)政在國(guó)家治理中的角色，闡明財(cái)政改革的邏輯，在明確財(cái)政改革目的的前提下，探究財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政改革中的作用，從而為深化財(cái)政體制改革指明道路。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理；財(cái)政改革；轉(zhuǎn)移支付

引言

我國(guó)在1994年實(shí)行分稅制改革后，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度隨之建立。轉(zhuǎn)移支付制度在實(shí)現(xiàn)公平和效率的進(jìn)程中，未能實(shí)現(xiàn)縮小各地區(qū)財(cái)力差距的目標(biāo)。在現(xiàn)行的關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度的研究中，多數(shù)是關(guān)于具體問(wèn)題的研究，缺乏對(duì)相應(yīng)邏輯框架體系建立的論述，從而無(wú)法從理論上明晰改革路徑?？疾熘贫扔行缘那疤崾乔逦贫冉⑺_(dá)到的目標(biāo)和在總體制度中的地位以及作用形式，因此，本文在明確財(cái)政改革方向和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度目標(biāo)的前提下，理順其在財(cái)稅體制改革中的地位和作用。

一、國(guó)家治理視角下的財(cái)政改革方向

從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的主體角度看，人民是國(guó)家的主人，集合體的存在是因?yàn)椴煌睦嫒后w喲這和共同的利益基礎(chǔ)，政府便是為實(shí)現(xiàn)共同利益隨之出現(xiàn)的機(jī)構(gòu)。從邏輯上看，國(guó)家治理的核心內(nèi)容就是在實(shí)現(xiàn)共同利益的過(guò)程中，協(xié)調(diào)利益群體的關(guān)系，確保利益群體分享利益的公平性。在此基礎(chǔ)上，讓利益群體公平公正的共享利益發(fā)展成果便是國(guó)家治理的目標(biāo)。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，治國(guó)理念和治國(guó)思想的根本性轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在用“國(guó)家治理”代替“國(guó)家管理”，從而在有效避免官僚主義傾向避免權(quán)力濫用的前提下，突出不同利益群體在參與國(guó)家管理中正當(dāng)權(quán)益的平等性和利益分享上的公正性，緩解了公眾和政府的對(duì)立，重新樹(shù)立政府全心全意為人民服務(wù)的形象。

《決定》中明確提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，不僅提高財(cái)政的地位，而且體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)財(cái)政功能認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變。如何確保在國(guó)家治理中不同利益群體平等地享有管理國(guó)家的權(quán)利，進(jìn)而提高社會(huì)福利水平，是國(guó)家治理的關(guān)鍵所在。古今中外，法制從程序上確保各方利益協(xié)調(diào)，中國(guó)特色社會(huì)主義民主法治保障著人民的正當(dāng)利益，依法治國(guó)成為主要的治國(guó)手段。在這一前提下，財(cái)政這種以國(guó)家為主體的再分配關(guān)系，應(yīng)避免在國(guó)家管理中僅作為收支工具，完全由管理者操控，僅體現(xiàn)管理者意圖的現(xiàn)實(shí)?，F(xiàn)實(shí)中，出現(xiàn)財(cái)政的公平性和正義性缺失、預(yù)算流于形式而且缺乏審查的問(wèn)題也不足為奇。財(cái)政的真正功能的缺失，使利益分配失衡，對(duì)社會(huì)造成巨大的外部影響。因此，從國(guó)家治理的角度分析，財(cái)政改革的方向就是逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政的公平性和正義性，確保不同利益群體在國(guó)家治理中平等地享有管理國(guó)家治理的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的均衡分配。

二、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政改革的內(nèi)在邏輯

逐步深化財(cái)政改革的邏輯是讓財(cái)政發(fā)揮其應(yīng)有的作用，真正體現(xiàn)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱?？v觀我國(guó)60多年的發(fā)展實(shí)際，在財(cái)政體制失衡、財(cái)政制度不規(guī)范、財(cái)政制度體系不完善的前提下，我國(guó)形成了政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式；縱觀我國(guó)30多年的改革開(kāi)放成就可以看到：歷次重要經(jīng)濟(jì)改革的先行者和推動(dòng)力是財(cái)政改革，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的重要原因也是財(cái)政改革。國(guó)家內(nèi)部的改革，重要的是在明確公權(quán)力和私權(quán)利關(guān)系的前提下，理清政府間的財(cái)政關(guān)系，因此我國(guó)當(dāng)前以繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政體制改革為主，通過(guò)體制改革確立公私權(quán)力的邊界。但如果改革直接切入要害，便不符合改革激勵(lì)相容的要求。此時(shí)，轉(zhuǎn)移支付體系在這個(gè)過(guò)程中起著至為重要的作用。轉(zhuǎn)移支付在政府層級(jí)之間通過(guò)確立政府間的分配關(guān)系，使改革事半功倍。一方面，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付體系開(kāi)展財(cái)政體制改革，避免了直接涉及限權(quán)的敏感話題，同時(shí)使得各級(jí)政府更容易接受和實(shí)施改革措施。

轉(zhuǎn)移支付既是財(cái)政體制的重要組成部分，也是分權(quán)治理的重要機(jī)制。在轉(zhuǎn)移支付的方面，從1994年分稅制改革實(shí)施以來(lái)，政府如何根據(jù)一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的效率，平衡橫二者的比重，是我們一直探討的問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度在財(cái)政能力均等化方面做出了很多努力。從2007年至2014年，從2014年至今，數(shù)據(jù)顯示：地方政府獲得轉(zhuǎn)移支付資金后，投資于地方教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)的公共事業(yè)方面的支出不僅低于地方財(cái)政支出的增長(zhǎng)，而且滯后于中央補(bǔ)助的增長(zhǎng)。從理論上說(shuō)，用于改革的轉(zhuǎn)移支付資金為什么沒(méi)有充分激勵(lì)地方政府提高其公共服務(wù)能力，提供公共物品呢？關(guān)鍵在于沒(méi)有明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在財(cái)政改革中的定位，在錯(cuò)誤的定位下錯(cuò)把手段當(dāng)目的改革策略。

從制度供給方面來(lái)看，財(cái)政分權(quán)體制在頂層設(shè)計(jì)階段，應(yīng)作為分權(quán)體制的一個(gè)部分內(nèi)嵌于分權(quán)體制進(jìn)行整體設(shè)計(jì)，從全局方面把握。但我國(guó)從1994年分稅制改革實(shí)施以來(lái)，并沒(méi)有將轉(zhuǎn)移支付制度內(nèi)嵌于我國(guó)的分權(quán)體制，而是作為外嵌于分權(quán)體制的一個(gè)工具存在，從而使政府間協(xié)同激勵(lì)機(jī)制缺失。轉(zhuǎn)移支付制度在信息不對(duì)稱(chēng)的環(huán)境下，被濃厚的家長(zhǎng)意識(shí)所束縛，轉(zhuǎn)移支付制度缺乏效率與公平，從而造成財(cái)政資源分配失衡。借鑒國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn)，無(wú)不是科學(xué)定位轉(zhuǎn)移支付制度功能，精準(zhǔn)識(shí)別實(shí)現(xiàn)功能所需機(jī)制設(shè)計(jì)才能促進(jìn)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、現(xiàn)階段財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的錯(cuò)誤改革導(dǎo)向

我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在具備一定科學(xué)性和規(guī)范性的前下，仍然存在著必須要解決的問(wèn)題：第一，政府間事權(quán)配置不清晰。表現(xiàn)在中央政府和地方政府的事權(quán)界限劃分不清晰，即使將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付列入立法項(xiàng)目，也無(wú)法得到進(jìn)一步的探索。第二，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。就轉(zhuǎn)移支付形勢(shì)來(lái)看，一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在效率和作用方面差異較大一般性轉(zhuǎn)移支付資金由于不確定適用范圍，有利于促進(jìn)財(cái)政均等化；專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移制度有明確的適用范圍，有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?，F(xiàn)階段我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付占比較低，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比較大。第三，轉(zhuǎn)移支付體系沒(méi)有明確的目標(biāo)。轉(zhuǎn)移支付體系關(guān)系到各級(jí)政府，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。例如農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付，在沒(méi)有明確體系的前提下，影響了轉(zhuǎn)移支付的均等化效果。第四，在轉(zhuǎn)移支付的細(xì)節(jié)方面，專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助存在較大問(wèn)題。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付雖然占比較大，但資金使用效率低下，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)其作用。第五，轉(zhuǎn)移支付分配形式存在嚴(yán)重缺陷。分配制度在轉(zhuǎn)移支付中缺乏必要的客觀性，由于存在執(zhí)行的漏洞，人為因素影響較大。第六，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理體系。從法律層面來(lái)看，憲法并沒(méi)有對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度制定相關(guān)規(guī)定，沒(méi)有法律體系保障的轉(zhuǎn)移支付制度，缺乏監(jiān)督，隱性問(wèn)題突出。在利益沖突方面。轉(zhuǎn)移支付制度的利益主體主要是各級(jí)政府之間的利益權(quán)衡，包括中央政府和地方政府之間、地方政府和地方政府之間的利益沖突。

四、明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政改革中的作用

在國(guó)家治理的視角下，無(wú)論是明確財(cái)政改革的方向還是內(nèi)在邏輯，首先要將轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)政體制改革的切入口。縱觀轉(zhuǎn)移支付的改革歷程，在各級(jí)政府之間，轉(zhuǎn)移支付在第一個(gè)層面就發(fā)生了偏移在，將轉(zhuǎn)移支付的功能定位為解決下級(jí)政府能力不足的問(wèn)題。功能的錯(cuò)誤定位使得錯(cuò)把手段當(dāng)目的，出現(xiàn)為改革而改革的情況。使得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金池不斷地被擴(kuò)容，導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政資金大規(guī)模流出。近年來(lái)，在浙江、江蘇、廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政資源流失占財(cái)政總收入得45%以上。由于轉(zhuǎn)移支付資金濫用，下級(jí)政府在收到專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付撥款后，并沒(méi)有轉(zhuǎn)化為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人民滿(mǎn)意度的公共物品，反而出現(xiàn)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金越來(lái)越依賴(lài)的現(xiàn)象。由于第一層面發(fā)生偏離，使得轉(zhuǎn)移支付在第二個(gè)層面衍生出更嚴(yán)重的問(wèn)題。首先，隨著大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付資金流入經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政資金濫用和腐敗問(wèn)題滋生；其次，對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言財(cái)政資金流出削弱了發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政激勵(lì)作用，研究表明，超過(guò)門(mén)檻水平的財(cái)政資源流出造成流出地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下降1.5-2 個(gè)百分點(diǎn)。在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式雷同的情況下，此種方式加劇了各地區(qū)之間的橫向競(jìng)爭(zhēng)。在第三層面中，對(duì)于轉(zhuǎn)移支付制度在一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間的比重仍然沒(méi)有明確。究其原因，主要是因?yàn)闆](méi)有明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。由于上下級(jí)政府之間信息不對(duì)稱(chēng)，上級(jí)政府在擔(dān)心下級(jí)政府不遵循自己意愿行事的情況下，多以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式將財(cái)政資金撥給下級(jí)政府；而下級(jí)政府則更傾向于一般性轉(zhuǎn)移支付資金的供給。在公共產(chǎn)品供給不足的情況下，由于信息不透明，外界并不清楚公共物品供給不足是因?yàn)檎呐Τ潭炔粔蜻€是因?yàn)檎?cái)力不足。從實(shí)踐方面來(lái)看，一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的增加都會(huì)增加公共物品的供給，因此得出結(jié)構(gòu)本身不是問(wèn)題，重要的是明確轉(zhuǎn)移支付資金供給的目的。

五、小結(jié)

在國(guó)家治理的視角下，研究財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政改革中的作用，通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，使轉(zhuǎn)移支付作為財(cái)政改革的突破口，從改革轉(zhuǎn)移支付的角度出發(fā)，才能更好地深化財(cái)政體制改革。

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作者簡(jiǎn)介：

姓名：劉麗麗（1995.04-），女，漢族，山東省濰坊市。碩士研究生，中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，財(cái)政學(xué)。

（作者單位：中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）