段巧麗

摘要：“全面二孩”政策實(shí)施，釋放的新出生人口以及生育意愿的低迷，都對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)提出新的要求，本研究主要對(duì)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題進(jìn)行梳理，從社會(huì)方面、管理機(jī)制、專業(yè)人才培養(yǎng)等方面提出相關(guān)政策建議，以期對(duì)我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)未來發(fā)展有所啟發(fā)和裨益。

關(guān)鍵詞：嬰幼兒;照護(hù)服務(wù)

一、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展背景

“幼有所育”是十九大報(bào)告中的新提法，是增進(jìn)民生福祉的重大決策部署，體現(xiàn)出黨和國(guó)家對(duì)嬰幼兒照護(hù)發(fā)展的重視。2019年5月9號(hào)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，意見中明確提出要建立嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和服務(wù)供給等，要開展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，滿足人們需求。這一意見有利于嬰幼兒照護(hù)服務(wù)健康發(fā)展，為嬰幼兒照護(hù)服務(wù)指明了方向。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和計(jì)劃生育政策的實(shí)施，我國(guó)人口出生率呈逐年下降趨勢(shì)，獨(dú)生子女成為社會(huì)中的常見現(xiàn)象，2016年國(guó)家施行“全面二孩”政策，但人們的生育意愿低迷，沒人帶孩子成為影響家庭再生育的突出因素。全國(guó)首個(gè)二孩家庭日暨二孩家庭關(guān)鍵數(shù)據(jù)發(fā)布會(huì)的調(diào)查顯示，86.5%的家庭已把“沒人照管”列為生育二孩的最大困難，適育的80后90后面對(duì)生活、工作壓力，生育積極性不高。

近年來，腦科學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)和人類學(xué)等領(lǐng)域研究深入融合。大量研究表明，0—3 歲是兒童腦科學(xué)發(fā)育的“黃金時(shí)期”，是語言、精細(xì)動(dòng)作等發(fā)育最快、可塑性最強(qiáng)的關(guān)鍵期?！鞍l(fā)展照護(hù)教育是在構(gòu)筑國(guó)家財(cái)富”、“投資照護(hù)教育就是在投資未來”越來越得到各界普遍認(rèn)同。

二、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展存在的問題

（一）嬰幼兒照護(hù)服務(wù)供需矛盾突出

2016年隨著“全面兩孩”政策的實(shí)施，二孩出生數(shù)量大幅上升，明顯高于“十二五”時(shí)期平均水平，隨著生活水平的提高以及政府在嬰幼兒健康方面的宣傳，家長(zhǎng)開始關(guān)注嬰幼兒的照護(hù)和教育，但作為生育的重要承擔(dān)者、對(duì)人口再生產(chǎn)做出重要貢獻(xiàn)的我國(guó)育齡婦女中大多數(shù)人在就業(yè)，這就使得在職業(yè)崗位上的母親必然會(huì)面臨著職業(yè)與育兒、工作與家庭的雙重負(fù)擔(dān)和壓力。隨著家庭對(duì)照護(hù)公共服務(wù)需求的增長(zhǎng)，我國(guó)政府需要采取更為有力的照護(hù)公共服務(wù)政策與措施。

目前，我國(guó)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)供給不足。有調(diào)查顯示，嬰幼兒在各類照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的入托率僅為4.1%，而根據(jù)世界經(jīng)合組織資料，2014年，33個(gè)國(guó)家的平均入托率達(dá)到了33.77%，嬰兒托管服務(wù)發(fā)展不完善，兒童照護(hù)可及性亟待解決。

（二）主管部門不明確，缺乏規(guī)范的監(jiān)管體制

我國(guó)政府部門中，對(duì)于3歲以下嬰幼兒的照護(hù)服務(wù)發(fā)展尚無明確的主管部門，這就直接影響了嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的健康發(fā)展。3歲以下嬰幼兒的照護(hù)目前處于“三不管”狀態(tài)，教育部、民政部及衛(wèi)健委沒有明確的監(jiān)管職責(zé)。盡管3 歲以下照護(hù)事業(yè)發(fā)展極為重要，亟待適度發(fā)展，并且綜合性、復(fù)雜性強(qiáng)，但目前為止尚沒有成為政策重點(diǎn)關(guān)注的議題，國(guó)家也還沒有一個(gè)明確的主管部門來統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó) 3 歲以下照護(hù)事業(yè)發(fā)展。中國(guó)目前 0—6 歲托幼斷裂為兩段，3—6 歲歸口教育部門管理，而3 歲以下則多由國(guó)家衛(wèi)計(jì)委、全國(guó)婦聯(lián)等管理指導(dǎo)，但因沒有明確的管理部門，導(dǎo)致 3 歲以下托幼管理不到位、不規(guī)范，對(duì) 3 歲以下照護(hù)事業(yè)發(fā)展不利。

（三）3歲以下兒童主要依賴非正式照料安排，公私立兒童照護(hù)服務(wù)缺位

對(duì)于工作的母親來說，3歲以下的正式照料服務(wù)非常有限，并且公共兒童照料覆蓋率低，私立成本相對(duì)較高，所以大多數(shù)幼兒由祖父母照料。其次，母親仍然承擔(dān)主要養(yǎng)育責(zé)任，父親參與較少。另外，我國(guó)公共嬰幼兒照護(hù)體系對(duì)該年齡段孩子的母親沒有提供太多有幫助的服務(wù)，這也與國(guó)家財(cái)政投入較少有關(guān)，因此我國(guó)在該項(xiàng)制度上存在空白。

三、嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策建議

（一）社會(huì)方面

（1）各個(gè)單位應(yīng)落實(shí)產(chǎn)假政策，對(duì)于脫產(chǎn)照顧孩子的父母。應(yīng)積極支持他們重返工作崗位。同時(shí)，應(yīng)為家長(zhǎng)提供指導(dǎo)服務(wù)，實(shí)行彈性工作時(shí)間，夯實(shí)照護(hù)服務(wù)的家庭基礎(chǔ)，保障女性享有公平的就業(yè)機(jī)會(huì)。

（2）鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮社會(huì)的力量，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，根據(jù)不同的嬰幼兒年齡和家長(zhǎng)的需求，提供多種形式的照護(hù)服務(wù)和項(xiàng)目。

（二）政府方面

（1）明確主管部門，補(bǔ)足民生短板

要明確嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的職能定位。按照《意見》，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展工作由衛(wèi)生健康部門牽頭，發(fā)展改革、教育、公安、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障、市場(chǎng)監(jiān)管等部門要按照各自職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。由衛(wèi)生健康部門牽頭，強(qiáng)化與其他職能部門的協(xié)同配合，是嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展工作的一個(gè)突出特點(diǎn)，也明確了各部門在此工作體系中的職權(quán)范圍與責(zé)任定位。

政府繼續(xù)承擔(dān)發(fā)展照護(hù)服務(wù)的主導(dǎo)作用和主體責(zé)任，牢牢把握3歲以下照護(hù)服務(wù)的公益普惠性，避免繼續(xù)讓位給市場(chǎng)。國(guó)家應(yīng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)3歲以下照護(hù)事業(yè)的發(fā)展。加快對(duì)3歲以下照護(hù)公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，盡快制定出臺(tái)關(guān)于全國(guó)3歲以下照護(hù)服務(wù)發(fā)展的相關(guān)意見，盡早做好頂層設(shè)計(jì)，及早進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的政策準(zhǔn)備議程，完善相關(guān)政策法規(guī)，健全管理體制。并在注重需求、科學(xué)預(yù)測(cè)、統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，適度擴(kuò)大3歲以下照護(hù)公共服務(wù)規(guī)模，保障普惠性照護(hù)機(jī)構(gòu)的比重，逐步構(gòu)建3歲以下照護(hù)公共服務(wù)體系。

（2）建立嬰幼兒照護(hù)服務(wù)規(guī)范

目前，中國(guó)只有上海市出臺(tái)了照護(hù)服務(wù)地方規(guī)范，對(duì)照護(hù)服務(wù)工作、機(jī)構(gòu)管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面做出較為明確的規(guī)定，全國(guó)性與其他地方性的照護(hù)服務(wù)規(guī)范尚缺乏。未來中國(guó)可以借鑒典型國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，從照護(hù)服務(wù)從業(yè)規(guī)范、行業(yè)規(guī)范與課程規(guī)范三方面入手：第一，對(duì)從業(yè)人員教育背景、技能要求、工作經(jīng)驗(yàn)等方面做出明確規(guī)定，為有意愿從事照護(hù)服務(wù)行業(yè)的人員提供專業(yè)培訓(xùn);第二，對(duì)照護(hù)服務(wù)的行業(yè)類別、行業(yè)代碼進(jìn)行明確規(guī)定，對(duì)不同主體開辦的照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)分類，盡快出臺(tái)行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)范，明確照護(hù)服務(wù)工作流程規(guī)范，讓有意愿開辦照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的主體有章可循;第三，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家保育教育課程經(jīng)驗(yàn)，研究制定中國(guó)3歲以下嬰幼兒保育教育課程規(guī)范，科學(xué)開展嬰幼兒早期保育與教育工作。

總之，要建立由政府主導(dǎo)、企事業(yè)單位和個(gè)人共同參與及承擔(dān)費(fèi)用的協(xié)作機(jī)制。對(duì)不同的興辦主體實(shí)施不同類型和程度的財(cái)政支持。對(duì)公辦托育機(jī)構(gòu)從場(chǎng)地和硬件方面給予支持，對(duì)私人興辦的托育機(jī)構(gòu)給予稅收減免和一定的財(cái)政補(bǔ)貼，從而為嬰幼兒照護(hù)及人的終身發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。