張建瓊 陳付芳

摘 要：我國的民族區(qū)域自治制度，是我們保護少數(shù)民族權力的重要政治制度，承載了民族自治和地方自治雙重特點。我國民族區(qū)域自治立法權是屬于特殊性地方立法，比一般地方立法享有更大的自主權。民族區(qū)域自治地方立法權是具有雙重性質的立法權，首先它是民族區(qū)域自治權延伸的自治立法權，其次是民族區(qū)域自治地方享有的地方立法權。但是甘孜藏族自治州地方立法確存在很多問題，筆者甘孜藏族自治州的實際，對甘孜藏族自治州地方立法進行了淺薄的分析。

關鍵詞：地方立法;存在問題;提升建議

一、甘孜藏族自治州地方立法概述

甘孜州作為民族區(qū)域自治州，在遵從國家“一元性兩級”民族區(qū)域自治立法體制的規(guī)定，迄今為止甘孜州先后制定33部條例，其中自治條例1部，即：《甘孜藏族自治州自治條例》;單行條例22部，包括：《甘孜藏族自治州施行《中華人民共和國婚姻法》的補充規(guī)定》、《甘孜藏族自治州藏族語言文字使用條例》、《甘孜藏族自治州草原管理條例》、《甘孜藏族自治州實施<四川省旅游條例>的變通規(guī)定》、《甘孜藏族自治州藏傳佛教事務條例》、《甘孜藏族自治州非物質文化遺產條例》等等。同時還廢止了《甘孜藏族自治州施行〈四川省義務教育實施條例〉的變通規(guī)定》和《甘孜藏族自治州實施〈四川省《中華人民共和國草原法》實施細則〉的補充規(guī)定》，是甘孜州堅持“立、改、廢”相結合的典范。從上述制定的22部條例和廢止2部條例來看，甘孜州的立法工作，立足于甘孜州具體的實際為其本州社會經濟等的發(fā)展提供了保障。

二、甘孜藏族自治州地方立法問題探析

（一）立法專業(yè)人才欠缺，法規(guī)制定數(shù)量少質量低

民族立法工作是專業(yè)性較強的工作，這對于從事這項工作的人要求很高，不僅要熟悉法律法規(guī)，掌握方針政策，明了立法程序，還要了解當?shù)厍闆r，善于學習，敢于變通。但是《民族區(qū)域自治法》實施30多年以來，甘孜州在立法質量和數(shù)量上呈現(xiàn)的現(xiàn)狀是制定的數(shù)量很少。從甘孜藏族自治州的情況來看，立法機制還不夠健全，沒有專業(yè)的立法人才，熟悉法律工作的人員更少。因此，法規(guī)體例不規(guī)范，法規(guī)結構不合理，法規(guī)用語不專業(yè)等等情況還不同程度存在。此外，在制定自治條例和單行條例時，大都是以政府及其有關部門為主，幾方抽調人員組成起草小組，負責對法規(guī)的調查研究、起草、征求意見等工作。人大主導立法還不夠，部門傾向還比較重，這種狀況不適應新時期民族立法工作的需要。

（二）“變通權”的讓利放權未實現(xiàn)，致使民族地方權力被忽視

民族自治地方自治意識也不夠強，在立法制定的方面受到“不抵觸”原則的規(guī)制，自治地方的一些部門站在部門行業(yè)角度思考問題，“讓利放權”未實現(xiàn)規(guī)制，怕與上級國家機關爭權讓利后，上級國家機關在今后工作中給予不關心、不支持，對民族立法工作的重要性認識不足，使民族自治機關變成了一般地方國家機關。比如，在制定《甘孜藏族自治州實施<四川省旅游條例>的變通規(guī)定》時，涉及到旅游門票的定價問題，我們按照有關規(guī)定將旅游門票規(guī)定為由自治州人民政府物價部門統(tǒng)一定價，也遭到上級有關國家機關的不理解甚至反對。

（三）經濟發(fā)展落后，導致立法受影響

甘孜州甘孜州地處青藏高原和四川盆地的過渡地帶，其特殊的地理位置致使經濟發(fā)展相對滯后，財力拮據(jù)，導致一些好的設想不能寫入自治條例或單行條例中。比如，針對我州超載過牧，草地干旱荒漠化、板結退化和鼠蟲害化嚴重以及全州貧困人口多，貧困程度深，因病返貧普遍的情況，我們曾在修改自治條例中，制定了對“三化”嚴重的草場實行禁牧、封育、治理，對牧民給予政策性補貼，最終由于我州財力拮據(jù)，這些規(guī)定難以兌現(xiàn)，最后不得不刪去。

（四）法規(guī)效力不明確、執(zhí)行存在困難，效益未能完全體現(xiàn)

憲法和民族區(qū)域自治法對自治法規(guī)的效力等級沒有作出明確規(guī)定，立法法雖規(guī)定：“自治條例和單行條例依法對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定?！钡谡麄€法律體系中，自治條例和單行條例的效力等級如何，它對上級國家機關及其部門有無約束力，立法法并未對此作出規(guī)定。很多情況下選擇適用的是普通法律規(guī)范，造成在實際執(zhí)行中變通權的行使難，影響了民族自治地方立法進程和立法積極性。比如，在水資源費的收取問題上，我們在制定《甘孜藏族自治州實施<四川?。ㄖ腥A人民共和國水法）實施辦法>的變通規(guī)定》時，按照省上的規(guī)定將水資源的收取規(guī)定按省上規(guī)定的上線收取，這一規(guī)定在征求省級相關部門意見時，也沒有提出異議，得到了認可。但在執(zhí)行過程中，省上又下發(fā)文件將水資源按中線收取，導致出現(xiàn)了執(zhí)行難的問題。因此，立法的實際效益也未能得到充分的體現(xiàn)。

（五）立法宣傳力度薄弱，導致出現(xiàn)閉門立法

甘孜州的法治現(xiàn)狀就是法治的環(huán)境差，群眾和部分領導、干部的法律意識淡薄，不具備法治理念，致使我們的立法宣傳力度薄弱出現(xiàn)閉門立法的現(xiàn)象。究其原因主要是我們立法征求意見的途徑比較單一宣傳的力度薄弱，征求意見的平臺主要是甘孜報、政府網站、省級相關部門、縣級相關部門等這些平臺有一定的局限性，并沒有太多的聽取群眾百姓的意見，民意征詢作為立法參考的輔助環(huán)節(jié)被忽略，導致出現(xiàn)閉門立法，使得所立之法缺少應有的效益和目的，違背了立法的初衷。

三、甘孜州自治地方立法水平提升的建議

民族自治地方立法工作是民族政策的重要組成部分，是民族自治地方充分行使立法自治權的體現(xiàn)。這都要求民族自治地方不斷完善立法工作，為民族自治地方的社會經濟、文化的發(fā)展、民族自治地方人民群眾的合法權益提供法律保障。所以筆者針對甘孜州制約立法自治實踐的相關因素分析，提出以下幾點建議：

（一）提高認識，進一步豐富完善立法變通權

立法變通權是自治權，不是一般地方的行政管理權，按照《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，上級國家機關具有幫助民族自治地方發(fā)展的職責。因此，建議進一步豐富完善《民族區(qū)域自治法》和制定配套的實施細則，將民族自治地方自治權的規(guī)定得更加具體可行，使相應法律原則轉換為具體的、更具操作性的規(guī)定，以便民族自治地方在作出變通規(guī)定時有更加明確的立法依據(jù)。這既需要國務院及其有關部門制定配套的行政法規(guī)和規(guī)章;又需要轄有民族自治地方的省級人大制定實施的具體辦法;還需要進一步規(guī)范和細化上級國家機關對民族自治地方立法變通進行支持和幫助的具體規(guī)定，明確上級國家機關的專業(yè)審查性質和功能，避免從部門利益考慮而對民族自治地方立法變通的干涉，減少部門與民族自治地方利益沖突，減少過多的“中間環(huán)節(jié)”，增強立法變通批準的效率。

（二）進一步規(guī)范民族自治地方立法主體

由于法律授權民族自治地方制定變通規(guī)定的主體不一致，而由自治機關制定變通規(guī)定和補充規(guī)定的提法不科學，自治機關既包括民族自治地方的人民代表大會，也包括民族自治地方的人民政府，而自治地方人民政府制定變通和補充法律的規(guī)定，于法無據(jù)。因此，建議進一步規(guī)范民族自治地方立法主體，改變民族自治地方的變通規(guī)定和補充規(guī)定制定機關各授權法規(guī)定不一致的狀況。

（三）加大扶持，促進民族自治地方經濟社會加快發(fā)展

民族地方最大的問題是相對貧困，經濟落后，加快少數(shù)民族地方經濟社會發(fā)展是解決民族問題的根本途徑。民族區(qū)域自治的優(yōu)勢，必須體現(xiàn)到、落實到加快民族自治地方的經濟社會發(fā)展上。加快民族地區(qū)的發(fā)展，既要投入更多的資金，又要給予更優(yōu)惠的政策;既要把經濟搞上去，又要發(fā)展各項社會事業(yè)，既要繼續(xù)發(fā)揮上級機關的作用，又要堅持抓好各地區(qū)的對口支援工作。加快民族自治地方的發(fā)展，必須保障自治機關切實履行自治權，把民族自治地方的積極性、少數(shù)民族群眾的積極性和上級國家機關的幫助、發(fā)達地區(qū)的支援有機結合起來，在全面建設小康社會的進程中，促進民族自治地方經濟社會的全面、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。針對民族地方資源豐富的特點，建議國家在制定法律法規(guī)上，特別是關于財稅管理、資源開發(fā)等方面的法律法規(guī)時應更多考慮對民族地方的照顧，切實保障民族地方對本地資源的開發(fā)權、使用權、收益權和處分權。在法律法規(guī)的內容設置上，應該對民族地方作出具有可操作性的專門規(guī)定，或者明確規(guī)定民族自治地方對哪些內容可以進行變通，建議上級國家機關認真按照自治法第56條“國家在民族自治地方安排基礎設施建設，需要民族自治地方配套資金的，根據(jù)不同情況給予減少或者免除配套資金的照顧”的規(guī)定，根據(jù)自治地方的實際情況，給予免除配套資金的照顧。通過以上方式，將部分過去由上級國家機關行使的職權下放給民族地區(qū)。既有利于國家法制的統(tǒng)一，又有利于民族地方的發(fā)展。

（四）突出重點，充分行使法律法規(guī)的變通補充權

用足用活用好立法變通權，就是完全利用已有的權力，發(fā)揮主動性、積極性、創(chuàng)造性進行立法，兼顧中央和地方對立法權限的規(guī)制和使用，既不越權，也不壓權，從而協(xié)調好中央和地方的關系。從甘孜州對法律的變通或補充執(zhí)行實踐來看，顯然沒有充分運用法律賦予的變通或補充法律自治權。目前針對民族自治地方自治條例和單行條例在各個領域分布不均衡這一現(xiàn)狀，在不與憲法法律相抵觸的前提下，突出地方特色和條例的針對性，充分利用憲法和法律賦予的變通或補充法律的自治權，積極主動地對法律法規(guī)進行變通或補充執(zhí)行，重點側重于經濟建設、特別在財政、金融、教育、衛(wèi)生、文化和特色產業(yè)發(fā)展等方面采取必要的特殊措施，使變通后的自治條例和單行條例更具有鮮明的民族自治地方特色，使其為甘孜藏區(qū)和少數(shù)民族的社會經濟發(fā)展和全面建設小康社會服務。

（五）加大立法的宣傳力度，規(guī)避“閉門立法”

“法令之功，必效于民”。首先，立法的真正價值在于是否體現(xiàn)了群眾的意愿，是否維護了群眾的利益。因此反映人民意愿，維護人民利益，是立法工作的出發(fā)點和落腳點，立法牽涉到公共利益的重大政策出臺、重大工程項目上馬，事先了解民意、尊重民意是必須的，所以甘孜州應該把民意征詢，民意滿意度作為立法的依據(jù)，實行陽光立法，加大立法的宣傳力度采取調研、座談、論證、公布法規(guī)草案等多種方式廣泛征求意見，努力傾聽來自各個方面的意見和建議。其次，“拓展人民有序參與地方立法的途徑”是黨的十八大對立法工作提出的明確要求，因此甘孜州的立法部門，為了讓人民群眾的意志主張和利益訴求在立法中得到充分體現(xiàn)，必須更新觀念、創(chuàng)新機制、整合資源，調動各方面的積極性，大膽探索，勇于實踐，規(guī)避“閉門立法”。

（六）強化培養(yǎng)，加強民族立法隊伍建設

隨著依法治國的全面推進，民族地方立法工作面臨新形勢、新任務、新要求。要把立法隊伍的建設作為民族立法工作的重中之重來抓，加大對民族自治地方的立法隊伍培養(yǎng)，提高立法工作人員思想素質、專業(yè)素質和實踐能力。民族地方立法工作者不僅要熟悉憲法、法律，而且要熟悉民族法律;不僅要加強對市場經濟和現(xiàn)代科技知識的學習，而且要深入研究民族地方的實際，找準地方特點和民族特色;不僅要學習弘揚本民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，而且要學習其他民族地方的先進經驗，還要注重定期培訓，全面提高民族立法隊伍的綜合素質。同時，上級部門要加大對民族自治地方立法的政策、財政投入和指導力度，幫助和指導民族自治地方更有效地開展立法工作，提高立法實效性。

參考文獻

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（作者單位：中共甘孜州委黨校）