吳君

摘 要：當(dāng)前，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，省級(jí)行政區(qū)劃的某些不合理性嚴(yán)重的阻礙了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，阻礙了經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程，為了使省級(jí)行政區(qū)劃能更好的為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)，本文通過(guò)對(duì)中國(guó)行政區(qū)劃的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行了研究，探討中國(guó)行政區(qū)劃的改革策略。

關(guān)鍵詞：省級(jí)行政區(qū)劃; 行政區(qū); 經(jīng)濟(jì)區(qū); 直轄市

正文

中國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃是指中國(guó)政府根據(jù)行政管理和建設(shè)、治理的需要，遵循有關(guān)法律規(guī)定對(duì)本國(guó)領(lǐng)土的一級(jí)劃分。

但是，當(dāng)前中國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃確實(shí)存在一些問(wèn)題

一、省區(qū)范圍偏大，導(dǎo)致行政管理層次繁多，加劇了行政機(jī)構(gòu)的臃腫狀況。

我國(guó)現(xiàn)有34個(gè)省級(jí)行政單位，除了香港和澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)以外，有23個(gè)省，5自治區(qū)，4直轄市，平均每個(gè)行政區(qū)的面積為309 677平方公里，相當(dāng)于美國(guó)州面積的1.69倍;平均每個(gè)省級(jí)行政區(qū)的人口為4000萬(wàn)，相當(dāng)于美國(guó)州平均人口的7.8倍。中國(guó)省級(jí)政區(qū)的規(guī)模相當(dāng)于一個(gè)中等規(guī)模的國(guó)家。中國(guó)幾乎每個(gè)省的面積和人口都比歐洲一個(gè)國(guó)家要大，中央政府的統(tǒng)一控制無(wú)論如何也會(huì)放寬。省區(qū)規(guī)模過(guò)大不利于加強(qiáng)中央政府的宏觀(guān)調(diào)控和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不利于國(guó)家的長(zhǎng)治久安。同時(shí)，省區(qū)規(guī)模過(guò)大，導(dǎo)致省與縣之間增加了一級(jí)中間層次——地級(jí)，使行政機(jī)構(gòu)增加，從而不利于上下通達(dá)，助長(zhǎng)官僚主義，不利于建立靈活高效的行政管理體系。

二、省級(jí)政區(qū)大小過(guò)于懸殊，層次混亂，不利于統(tǒng)一行政管理

中國(guó)省級(jí)政區(qū)的面積，人口規(guī)模相差太大，面積最大的新疆唯吾爾自治區(qū)達(dá)160萬(wàn)平方公里，而上海市面積僅為6340平方公里;在重慶沒(méi)有直轄之前，人口最多的四川省達(dá)10998萬(wàn)人，而最少的西藏自治區(qū)僅228萬(wàn)人。懸殊的省區(qū)規(guī)模，必然導(dǎo)致行政管理層次的參差不齊，層次比較混亂，這對(duì)建立國(guó)家統(tǒng)一的行政管理帶來(lái)諸多的不便，同時(shí)也大大的增加了編制，助長(zhǎng)了官僚作風(fēng)。

三、省級(jí)行政區(qū)域邊界犬牙交錯(cuò)，破壞了自然經(jīng)濟(jì)區(qū)域的完整性

省級(jí)行政區(qū)域邊界犬牙交錯(cuò)，破壞了自然經(jīng)濟(jì)區(qū)域的完整性，不利于省內(nèi)的商品流通和加強(qiáng)省內(nèi)的行政管理;容易引起行政區(qū)域的邊界糾紛。這是歷史上封建王朝為防止軍閥割據(jù)而人為的將一個(gè)完整的自然地域單元進(jìn)行分割而形成的。同時(shí)，由于一些犬牙交錯(cuò)的省界打破了完整的自然地域單元，使許多省區(qū)邊界線(xiàn)不清，引起邊界爭(zhēng)議。在改革開(kāi)放以來(lái)，省級(jí)邊界爭(zhēng)奪資源的糾紛愈演愈烈，嚴(yán)重影響了國(guó)家的安定團(tuán)結(jié)。

四、省區(qū)名稱(chēng)混亂，層次不清

省區(qū)名稱(chēng)混亂，專(zhuān)名同名、同音、近音較多，通名概念含混，層次不清。如吉林省與吉林市專(zhuān)名同名，新疆維吾爾自治區(qū)與山西省新絳縣同音等。特別是政區(qū)通名概念的含混帶來(lái)許多問(wèn)題。如“區(qū)”有自治區(qū)、市轄區(qū)、區(qū)公所、特區(qū)、林區(qū)、工農(nóng)區(qū)等，“市”有直轄市、地級(jí)市、縣級(jí)市、計(jì)劃單列市等等，往往給社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、軍事政治、通訊郵電等等帶來(lái)許多不便，并造成許多麻煩。

以上的分析，可以充分說(shuō)明，中國(guó)省級(jí)政區(qū)體制還存在許多問(wèn)題與矛盾，需要進(jìn)行改革。但我認(rèn)為這種分析還停留在就行政區(qū)論行政區(qū)的表面文章上，還沒(méi)有從加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)，有利于處理好中央與地方的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的高度進(jìn)行深層次的分析。因此以下兩點(diǎn)的分析更為重要。

五、行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍不吻合

從行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)關(guān)系的深層次來(lái)看，現(xiàn)在的省域劃分不盡合理，在一定程度上分割了完整的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。在我國(guó)特定的政治經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下，我國(guó)現(xiàn)行的區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)際上是表現(xiàn)為十分突出的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”特征。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是以縱向?yàn)橹?，即按行政區(qū)組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。加之各省都要建立獨(dú)立自主的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系。使我國(guó)本來(lái)有限的資源其宏觀(guān)配置效益大大降低。

如何對(duì)中國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃進(jìn)行改革，本人認(rèn)為有以下幾點(diǎn)建議：

一、減少層級(jí)

減少層級(jí)是迄今討論中國(guó)政區(qū)改革的方向問(wèn)題中，不同學(xué)科、各種觀(guān)點(diǎn)所取得的共識(shí)。這里我將從管理學(xué)尤其是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的管理角度，進(jìn)一步闡述我的觀(guān)點(diǎn)。按照管理學(xué)原理，采用擴(kuò)大管理幅度和減少管理層次的形式可構(gòu)成“平式”或“橫式”的組織結(jié)構(gòu);而采用縮小管理跨度和增加管理級(jí)數(shù)的方式，則形成“高式”或“直式”的結(jié)構(gòu)。不難看出，我國(guó)的行政區(qū)劃屬于后一種，而美國(guó)等絕大多數(shù)國(guó)家實(shí)行的屬于前一類(lèi)。在我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，從有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理的意義來(lái)看，適當(dāng)?shù)臏p少現(xiàn)有的行政區(qū)劃層次是非常必要的，理應(yīng)成為我國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃改革一個(gè)帶有方向性的基本思路。

二、省區(qū)劃小

“省”作為我國(guó)一級(jí)地方政區(qū)，已有700多年的歷史。我國(guó)目前除了四個(gè)直轄市和香港、澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)外共有28個(gè)省與自治區(qū)。平均每個(gè)省區(qū)管轄市縣80個(gè)，占地面積35.4萬(wàn)平方公里，人口4000多萬(wàn)（不包括臺(tái)灣省在內(nèi)），省區(qū)范圍過(guò)大，管理縣市過(guò)多。早在30～40年代就有眾多學(xué)者和政府官員提出過(guò)改革省區(qū)的建議，大多數(shù)學(xué)者主張全國(guó)一級(jí)政區(qū)劃分為60個(gè)左右，但在當(dāng)時(shí)社會(huì)政治背景下，政區(qū)改革的設(shè)想只是紙上談兵，難以付諸實(shí)施。改革開(kāi)放以后，隨著我國(guó)政區(qū)改革研究的逐步開(kāi)展，省區(qū)劃小問(wèn)題又一度為人們所重視。首先，從歷史角度分析，始于元朝的省制在當(dāng)時(shí)為了滿(mǎn)足中央集權(quán)統(tǒng)治和防止軍閥割據(jù)的需要，省界的劃分人為的突破了“山川形便”，割裂了經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)部的客觀(guān)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。以后各代不僅沒(méi)有改變反而加劇了這種狀況，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前我國(guó)省區(qū)范圍過(guò)大和所管市縣過(guò)多，嚴(yán)重的影響了這種新體制的實(shí)施，如果省區(qū)適當(dāng)?shù)膭澬t可以解決這個(gè)矛盾。

三、規(guī)范通名

中國(guó)政區(qū)的通名與專(zhuān)名都存在許多需要研究的問(wèn)題。從省級(jí)政區(qū)來(lái)看，主要是通名的規(guī)范問(wèn)題?！笆　弊鳛橐患?jí)政區(qū)的通名從元朝至今已沿用700多年，不僅被人們普遍接受，而且在國(guó)際上也是比較規(guī)范的，因而沒(méi)有必要再行更改。問(wèn)題是“區(qū)”和“市”用于不同層次的行政區(qū)，造成混亂，也不科學(xué)，在實(shí)際工作中使用很不方便，造成很多麻煩。我就多次聽(tīng)到某些自治區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)出國(guó)訪(fǎng)問(wèn)或引進(jìn)外資時(shí)，往往被對(duì)方誤解為省以下的行政單位領(lǐng)導(dǎo)，造成尷尬的局面。“市”同樣如此，由于中國(guó)實(shí)行市管縣體制，而縣級(jí)市又多實(shí)行整縣改市模式，因而中國(guó)的市已具有雙重含義，即“設(shè)市”與“城市”，前者是行政區(qū)劃的概念，后者是真正的城市概念。

四、增加直轄市

本人認(rèn)為，增設(shè)直轄市，提高部分特大城市的行政地位，有利于跨省區(qū)經(jīng)濟(jì)中心的形成和發(fā)展，對(duì)于按經(jīng)濟(jì)區(qū)組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)與發(fā)展有重要的戰(zhàn)略意義。從政治角度考慮，由于直轄市的政治地位要高于一般省區(qū)，適當(dāng)增設(shè)直轄市，充分發(fā)揮直轄市的政治地位和政治影響，對(duì)于鞏固中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行人民民主專(zhuān)政，加強(qiáng)中央政權(quán)建設(shè)也是十分有利的。同時(shí)，把增設(shè)直轄市與省區(qū)劃小結(jié)合起來(lái)考慮，在未來(lái)中國(guó)一級(jí)政區(qū)增加后，直轄市跨省區(qū)的經(jīng)濟(jì)作用就更大了。

結(jié)論

本文得出以下結(jié)論：1、在增設(shè)直轄市和減少中國(guó)行政區(qū)劃層級(jí)及適當(dāng)縮小省區(qū)范圍的基礎(chǔ)上，依據(jù)生產(chǎn)力的合理布局、自然資源的整體優(yōu)化等有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的經(jīng)濟(jì)原則，將現(xiàn)有部分不合理的省區(qū)做合理的調(diào)整和適當(dāng)?shù)膭澬∈钱?dāng)務(wù)之急。2、增設(shè)直轄市數(shù)目，最好是四個(gè)，即東北的大連、華中的武漢、華南的廣州、西北的西安。其中大連設(shè)為直轄市的條件較成熟，可先行設(shè)為直轄市。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄧小輝， 李雪芬. 省級(jí)行政區(qū)劃改革初探[J]. 吉林省教育學(xué)院學(xué)報(bào)（上旬）， 2013.