□ 羅升鴻 鐘云華

對于“聘任”一詞，與之意思相近的是“聘用”，二者都有“通過合同制確定人事關(guān)系”[1]的含義。2006年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》），對公務(wù)員職位聘任做出了規(guī)定，為公務(wù)員聘任制試點(diǎn)提供了法律依據(jù)。從2011年1月28日《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》印發(fā)，到2017年9月19日《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》發(fā)布實(shí)施，公務(wù)員聘任制度日臻完善。

一、公務(wù)員聘任制的概念、特征和試點(diǎn)現(xiàn)狀

在公務(wù)員聘任制試點(diǎn)過程中，公務(wù)員聘任的程序、規(guī)定和聘任制公務(wù)員管理辦法不斷得以總結(jié)、補(bǔ)充和完善，且公務(wù)員聘任制的概念也更加明晰。

（一）公務(wù)員聘任制的概念

2018年修訂的《公務(wù)員法》第100 條規(guī)定，機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。前款所列職位涉及國家秘密的，不實(shí)行聘任制。第101 條規(guī)定，機(jī)關(guān)聘任公務(wù)員可以參照公務(wù)員考試錄用的程序進(jìn)行公開招聘，也可以從符合條件的人員中直接選聘[2]?！镀溉沃乒珓?wù)員管理試點(diǎn)辦法》《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》也都突出了合同管理是公務(wù)員聘任制的基礎(chǔ)。因此，公務(wù)員聘任制是指黨政機(jī)關(guān)根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，結(jié)合工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，對不涉及國家秘密的專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位，按照平等自愿、協(xié)商一致的原則，以合同方式聘用公務(wù)員的制度。

顯然，公務(wù)員聘任制與聘任制公務(wù)員是兩個不同的概念。《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》第1 章第2 條第1 項(xiàng)對聘任制公務(wù)員做出了最新的解釋：聘任制公務(wù)員是以合同形式聘任、依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員[3]。因此不難理解，公務(wù)員聘任制是一種制度，而聘任制公務(wù)員是一種身份。

（二）公務(wù)員聘任制的特征

1.聘任是公務(wù)員聘任制的核心

在公務(wù)員聘任制之前，傳統(tǒng)的公務(wù)員制度選人用人的方式主要有考任制、選任制和委任制：考任制是指采用公開考試、考察的辦法錄用公務(wù)員。隨著公務(wù)員招錄制度越來越完善，“逢進(jìn)必考”已經(jīng)成為社會的共識，這里的“考”就是指考試。選任制是指通過選舉來確認(rèn)擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)的公務(wù)員，比如縣長、市長、省長。委任制是指由任免機(jī)關(guān)在其任免權(quán)限范圍內(nèi)，直接確定并委派某人擔(dān)任一定職務(wù)，比如在某一級行政區(qū)劃內(nèi)任命黨校校長、發(fā)改委主任、農(nóng)業(yè)局局長等。然而，公務(wù)員聘任制的核心在于聘任，即通過公開招聘或直接選聘的方式任用公務(wù)員，用人導(dǎo)向較為明確，針對性也更強(qiáng)，更加側(cè)重于考核應(yīng)聘人員的專業(yè)技能和工作業(yè)績，即在以德為先的前提下把勤和績作為考察公務(wù)員的重要條件。

2.合同管理是公務(wù)員聘任制的基礎(chǔ)

與公務(wù)員聘任制緊密相連的是實(shí)行合同管理。除了《公務(wù)員法》之外，用人單位主要根據(jù)聘任規(guī)定和雙方簽訂的聘任合同對所聘公務(wù)員進(jìn)行管理；聘任合同明確約定聘任雙方的權(quán)利義務(wù)，載明聘任制公務(wù)員的聘期（含試用期）、職位職責(zé)、績效目標(biāo)、工資福利保險(xiǎn)、考核辦法和違約責(zé)任等；聘任雙方根據(jù)平等自愿、協(xié)商一致的原則對聘任合同進(jìn)行訂立、變更、終止和廢除。

（三）公務(wù)員聘任制的試點(diǎn)情況

在聘任制政策發(fā)展過程中，各地公務(wù)員管理部門按照管理權(quán)限，開展了多樣化的試點(diǎn)探索。以上海浦東和廣東深圳開展的試點(diǎn)為例[4]，2007年浦東拿出了6 個專業(yè)性較強(qiáng)的公務(wù)員職位進(jìn)行公開招聘。此后，浦東的聘任制公務(wù)員招聘基本上都是針對專業(yè)性較強(qiáng)的職位。而深圳經(jīng)過數(shù)年探索，自2010年起對全市行政機(jī)關(guān)新進(jìn)公務(wù)員（含參公人員）一律實(shí)行聘任制?？梢哉J(rèn)為公務(wù)員聘任制試點(diǎn)呈現(xiàn)出兩種模式，即所謂的“浦東模式”和“深圳模式”。2011年以后全國多個地區(qū)、多個機(jī)關(guān)單位開展公務(wù)員聘任制試點(diǎn)，相關(guān)情況統(tǒng)計(jì)見表1。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2007年以來，共計(jì)有20個省、自治區(qū)、直轄市或副省級城市所屬的30多個部門開展了公務(wù)員聘任制試點(diǎn)，且大多數(shù)試點(diǎn)在2011年之后開始。

綜合2007年以來全國各地聘任制公務(wù)員試點(diǎn)招聘職位所涉及的領(lǐng)域，可以發(fā)現(xiàn)：借鑒、學(xué)習(xí)“浦東模式”較多，而“深圳模式”卻較少被效仿。參與試點(diǎn)的絕大多數(shù)職位涉及的專業(yè)性較強(qiáng)，這意味著用人單位對聘任對象的專業(yè)技能和工作能力有更高的要求，招聘單位希望通過聘任的方式，發(fā)現(xiàn)并使用符合需要的高層次、專業(yè)性人才。

二、開展公務(wù)員聘任制試點(diǎn)的目的

傳統(tǒng)公務(wù)員考錄方式在選拔高層次、專業(yè)性人才方面存在一定缺陷，缺乏針對性；同時，公務(wù)員人事管理辦法也存在一些弊端，公務(wù)員隊(duì)伍長期存在“能進(jìn)不能出、能上不能下”的現(xiàn)象。鼓勵各地積極試點(diǎn)公務(wù)員聘任制，有助于完善選人用人機(jī)制，暢通人才流通渠道，探索建立有效的公務(wù)員進(jìn)出機(jī)制，切實(shí)提高政府的運(yùn)行效率[5]。

表1 2007年以來全國公務(wù)員聘任制試點(diǎn)情況統(tǒng)計(jì)（不完全統(tǒng)計(jì)）

（一）健全公務(wù)員選人制度，暢通人才流通渠道

公務(wù)員制度推行以來，“逢進(jìn)必考”的理念逐步深入人心，公務(wù)員考錄方式也已經(jīng)基本定型。對于廣大社會考生來說，要想獲得公務(wù)員編制進(jìn)公家的門，必須參加并通過公務(wù)員考試、面試、政審考察、體檢和公示等一系列程序。當(dāng)前我國公務(wù)員考錄類型主要有國考、省考、選調(diào)生考試和公安院校公安專業(yè)畢業(yè)生招錄考試。國考是指國家公務(wù)員考試，中央國家機(jī)關(guān)及其直屬機(jī)構(gòu)拿出部分崗位面向全國統(tǒng)一招考；省考是指全國各省、自治區(qū)、直轄市拿出轄區(qū)內(nèi)部分崗位統(tǒng)一組織公務(wù)員考試；選調(diào)生考試是面向大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生，通過公務(wù)員考試和政策導(dǎo)向促使大學(xué)畢業(yè)生向基層流動，目的在于促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)和培養(yǎng)黨政后備干部；公安院校公安專業(yè)畢業(yè)生招錄考試主要是針對公安院校公安專業(yè)的應(yīng)屆畢業(yè)生，通過考試的辦法將新鮮血液補(bǔ)充到公安機(jī)關(guān)，主要是公安機(jī)關(guān)的專業(yè)技術(shù)類崗位和執(zhí)法勤務(wù)類崗位。

但上述四種公務(wù)員考錄方式在考試內(nèi)容上都偏向于基礎(chǔ)性知識，考察內(nèi)容不夠全面，選人的針對性有待提高。無論是國考、省考、選調(diào)生考試還是公安院校公安專業(yè)畢業(yè)生招錄考試，考試的科目主要以行政職業(yè)能力測驗(yàn)和申論為主，人民警察職位多一項(xiàng)公安專業(yè)科目考試。行政職業(yè)能力測驗(yàn)和申論聚焦于法律常識、時事新聞、基礎(chǔ)知識和公文寫作，這種考試辦法適用于通用性崗位，適合大多數(shù)社會普通考生，尤其是缺乏工作經(jīng)驗(yàn)的大學(xué)畢業(yè)生。但這種考錄方式缺乏對招考對象專業(yè)水平、實(shí)踐經(jīng)歷和工作能力的考察，不適合專業(yè)性較強(qiáng)的職位，難以發(fā)現(xiàn)真正符合需要的人才。

同時，傳統(tǒng)的公務(wù)員考錄方式對高層次、專業(yè)性人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍形成了一定障礙。前文所述幾種公務(wù)員考試類型的職位資格條件相對寬松，門檻比較低，針對同一職位許多考生都能獲得考試資格，以至于出現(xiàn)“千軍萬馬過獨(dú)木橋”的現(xiàn)象，這對高素質(zhì)、專業(yè)性人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍形成了強(qiáng)大的競爭，他們的專業(yè)技能在以往的公務(wù)員考試方式面前難以發(fā)揮作用，更不能形成競爭力。

而公務(wù)員聘任制在公務(wù)員招錄方式上更加靈活，增加了人才選拔的針對性，職位資格條件更加明確、人才類型定位更加精準(zhǔn)。聘任機(jī)關(guān)和單位通過設(shè)置較高的門檻和提供更豐厚的薪資待遇，使得符合需求的高素質(zhì)、專業(yè)化人才更容易進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，滿足機(jī)關(guān)對優(yōu)秀人才的需求，也有利于提高公務(wù)員隊(duì)伍的專業(yè)化水平。

（二）增強(qiáng)公務(wù)員危機(jī)意識，完善公務(wù)員進(jìn)出機(jī)制

在公務(wù)員日常管理中，一名公務(wù)員在日常工作、生活中遵紀(jì)守法，按時保質(zhì)地完成工作任務(wù)，不出現(xiàn)嚴(yán)重失誤，不在大是大非的問題上犯錯，他的公務(wù)員身份就是終身制的，他能在機(jī)關(guān)單位干到退休，機(jī)關(guān)單位也基本不存在裁員的現(xiàn)象。因?yàn)楣珓?wù)員工作長期穩(wěn)定的特征，人們常常把公務(wù)員工作比作“鐵飯碗”。但是“鐵飯碗”的存在也導(dǎo)致一部分公務(wù)員在工作崗位上缺乏危機(jī)感和進(jìn)取心，長期、單一的工作也消磨掉了他們的工作激情和干事創(chuàng)業(yè)的熱情，工作效率低下，甚至產(chǎn)生 “干與不干一個樣、干多干少一個樣”的心理。

公務(wù)員聘任制通過聘任方式，將在一定程度上打破傳統(tǒng)公務(wù)員管理模式上的“鐵飯碗”，增強(qiáng)公務(wù)員的危機(jī)意識。公務(wù)員聘任制對所聘任的公務(wù)員實(shí)行合同制管理。一旦聘任雙方約定的聘期期滿，聘任雙方必須根據(jù)雙方協(xié)商一致決定是否續(xù)約；如果機(jī)關(guān)單位不愿意繼續(xù)聘任對方，或者被聘任方未能完成合同約定的工作任務(wù)，未能達(dá)到預(yù)定的績效目標(biāo)，都不能續(xù)約；合同還對被聘任方轉(zhuǎn)為委任制公務(wù)員、辭退等條件做出相應(yīng)規(guī)定。這就迫使被聘任的公務(wù)員必須長期保持危機(jī)意識，在聘期內(nèi)勤勉工作、盡職盡責(zé)，保持工作效率，不斷學(xué)習(xí)提升，努力保持積極的工作狀態(tài)和良好的公務(wù)員形象。

同時，實(shí)行公務(wù)員聘任制也有利于完善公務(wù)員退出機(jī)制，更大程度上實(shí)現(xiàn)人才的自由流動。根據(jù)《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定，公務(wù)員放棄或者失去公務(wù)員身份主要有辭職、離職、辭退和被開除等方式。離職、辭退和被開除是公務(wù)員當(dāng)事人和機(jī)關(guān)單位都不愿意看到的，發(fā)生概率比較低，辭職則需要經(jīng)過一套比較復(fù)雜的程序和較長的時間，以至于出現(xiàn)公務(wù)員本人辭職不成、強(qiáng)行離職的現(xiàn)象。而公務(wù)員聘任制實(shí)行合同制管理，被聘任的公務(wù)員如果不愿意續(xù)聘，或者有更好的去向，聘期期滿之后更容易辭職，相對于傳統(tǒng)公務(wù)員離職規(guī)定更加靈活。這對促進(jìn)人才流動、實(shí)現(xiàn)個人發(fā)展都有利。

三、公務(wù)員聘任制試點(diǎn)過程中存在的問題

公務(wù)員聘任制目前在許多省份僅僅是在小范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)。在試點(diǎn)過程中，由于相應(yīng)的政策規(guī)定不完善，或是審核監(jiān)督體系不健全，或考核標(biāo)準(zhǔn)不明確，產(chǎn)生了一些新的問題，這些問題在試點(diǎn)推廣過程中必須得到解決。

（一）公務(wù)員聘任崗位資格條件設(shè)置問題[6]

相對于公開考錄公務(wù)員，公務(wù)員聘任制招聘目標(biāo)更加明確、職位資格條件更加細(xì)化，但由于職位設(shè)置的主體仍然擺脫不了人為這一因素，就難以完全避免出現(xiàn)“蘿卜招聘”的現(xiàn)象。在公務(wù)員聘任制試點(diǎn)過程中，一些人質(zhì)疑職位資格條件設(shè)置的科學(xué)性與合理性，認(rèn)為存在因人設(shè)崗現(xiàn)象；在聘任制公務(wù)員招聘過程中，需要對聘任對象的專業(yè)技能、工作能力和工作業(yè)績等進(jìn)行考核，如果考核的標(biāo)準(zhǔn)不明確、不細(xì)化，或者是考官因個人主觀原因弄虛作假且不受監(jiān)督和約束，容易使公務(wù)員聘任制喪失公平性，制度的公信力也將大打折扣。

（二）聘任制公務(wù)員的薪資待遇標(biāo)準(zhǔn)問題

深圳市從2010年1月1日起對所有新進(jìn)公務(wù)員實(shí)行聘任制，聘任制公務(wù)員的工資福利待遇可以直接按照《公務(wù)員法》和公務(wù)員工資福利待遇的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但除深圳之外，其他部分省、自治區(qū)和直轄市公務(wù)員聘任制仍處于試點(diǎn)階段，且主要面向高層次、專業(yè)性人才，這些緊缺急需人才的薪資水平設(shè)置不可能繼續(xù)參照老辦法，否則，和同一時期市場上相同水平人才的收入待遇缺乏可比性，擬聘任職位將不具備吸引力，難以招到符合需要的人才。如果聘任制公務(wù)員薪資水平過高，與同單位其他公務(wù)員收入差距過大，容易導(dǎo)致機(jī)關(guān)單位內(nèi)部職工之間產(chǎn)生攀比和不滿情緒，影響和打擊原有公務(wù)員的工作積極性，不利于聘任制公務(wù)員在聘任單位開展工作。

（三）聘任制公務(wù)員聘期期滿后的去向問題

聘任制公務(wù)員實(shí)行合同管理，聘任雙方約定了聘期，一旦合同到期，被聘任的公務(wù)員將面臨重新選擇去向的問題，這也是在公務(wù)員聘任制試點(diǎn)過程中，一些省市試點(diǎn)單位拿出的職位盡管待遇優(yōu)厚卻無人問津的原因。目前《聘任制公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》從政策上明確了聘任制公務(wù)員聘期期滿后可以續(xù)聘，也可以轉(zhuǎn)為委任制公務(wù)員，但缺乏具體的實(shí)施細(xì)則和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)為委任制公務(wù)員后的薪資設(shè)置辦法也不明確。此外，一些人認(rèn)為如果對聘任制公務(wù)員續(xù)聘或轉(zhuǎn)為委任制公務(wù)員的考核缺乏細(xì)化、量化的考核標(biāo)準(zhǔn)，缺乏有效的審核和監(jiān)督，也可能出現(xiàn)部分人以“曲徑通幽”的方式成為委任制公務(wù)員，這會形成公務(wù)員招錄領(lǐng)域新的不公平現(xiàn)象。

（四）公務(wù)員聘任制與公務(wù)員委任制的區(qū)別問題

從目前全國各地公務(wù)員聘任制試點(diǎn)的情況來看，“浦東模式”和“深圳模式”并存，一種是針對專業(yè)性人才采取聘任制，另一種是針對所有新進(jìn)公務(wù)員采取聘任制，并實(shí)現(xiàn)分類管理。“浦東模式”不適合招聘普通公務(wù)員，因?yàn)閷⒒ㄙM(fèi)更多的人力、物力、財(cái)力，增加行政運(yùn)行的成本[7]；“深圳模式”如果僅僅是對公務(wù)員實(shí)行合同管理，而沒有建立有效的公務(wù)員退出機(jī)制，那與委任制相比，公務(wù)員聘任制僅僅是換了一個名稱，本質(zhì)上并不能打破公務(wù)員的“鐵飯碗”。公務(wù)員聘任制試點(diǎn)的初衷不是以一種制度完全代替另一種制度，而是探索暢通選人用人渠道、選取緊缺專業(yè)性人才、完善公務(wù)員進(jìn)出機(jī)制的辦法。

四、關(guān)于完善公務(wù)員聘任制的建議

公務(wù)員聘任制在試點(diǎn)過程中產(chǎn)生問題在所難免，而在改革發(fā)展中出現(xiàn)的問題就需要在改革發(fā)展中解決。只有解決了公務(wù)員聘任制試點(diǎn)中出現(xiàn)的問題，推動公務(wù)員聘任制不斷完善，才能不斷激發(fā)這項(xiàng)新制度的活力，滿足用人機(jī)關(guān)緊缺人才需求，實(shí)現(xiàn)社會人才的良性流動。

（一）強(qiáng)化制度的頂層設(shè)計(jì)

公務(wù)員聘任制試點(diǎn)存在一個自上而下地領(lǐng)導(dǎo)、支持和自下而上地匯總、總結(jié)的過程。由于推進(jìn)公務(wù)員聘任制試點(diǎn)的主體主要是各個地、市、州的行政機(jī)關(guān)，這就需要中央的政策指導(dǎo)和省級政府的鼓勵、支持，允許個別試點(diǎn)和逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，建立有效的容錯機(jī)制和反饋機(jī)制，在試點(diǎn)中不斷總結(jié)、反饋；同時中央公務(wù)員主管部門應(yīng)當(dāng)積極追蹤各地試點(diǎn)效果，匯總成功的經(jīng)驗(yàn)和存在的不足，不斷豐富、完善中央層面的政策，促使頂層設(shè)計(jì)趨于完善，保障各地在試點(diǎn)時能夠有法可依、有章可循，推動中央層面和地方層面在公務(wù)員聘任制試點(diǎn)中實(shí)現(xiàn)良性互動、相得益彰。

（二）要允許多種選人辦法并存

公務(wù)員聘任制的一個出發(fā)點(diǎn)是獲得急需緊缺型人才，使行政機(jī)關(guān)更加適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行方式和發(fā)展規(guī)律。公務(wù)員聘任制采取的聘任方式更加靈活，打破了傳統(tǒng)公務(wù)員公開招錄方式中對獲得高層次人才存在的一些瓶頸；但發(fā)現(xiàn)和獲得緊缺型人才的方式不是一成不變的，除了公務(wù)員聘任制以外，人事代理制度、雇員制、柔性引才等方式都能為獲得急需緊缺人才發(fā)揮作用。允許多種選人用人辦法并存，通過比較各種人才選拔方式的優(yōu)劣，有助于建立一套卓有成效的、經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的選人用人制度體系，確保既能發(fā)現(xiàn)人才，又能留住人才，更能實(shí)現(xiàn)人才健康發(fā)展、合理流動。

（三）細(xì)化聘任實(shí)施細(xì)則

公務(wù)員聘任制和傳統(tǒng)的公務(wù)員公開考錄一樣，都必須經(jīng)過公開發(fā)布人才需求公告、組織考試或考核、資格審查、體檢、政審考察、公示等流程，因此公務(wù)員聘任制在試點(diǎn)過程中可以參照傳統(tǒng)公務(wù)員公開考錄的實(shí)施細(xì)則，建立、完善工作細(xì)則和富有成效的監(jiān)督體系，盡力實(shí)現(xiàn)公開、公平、公正；在聘任制公務(wù)員的職責(zé)發(fā)揮和管理服務(wù)中，也要制定和完善相應(yīng)的考核制度，對聘任制公務(wù)員的續(xù)聘或轉(zhuǎn)任必須具有考核細(xì)則，做到合法合理，既要滿足機(jī)關(guān)單位用人需求，又要減少外界質(zhì)疑，同時最大限度地保障聘任對象的合法權(quán)益，促使聘任制公務(wù)員在聘期內(nèi)有干頭，期滿后有奔頭。

（四）完善聘任制公務(wù)員薪酬待遇體系

同一機(jī)關(guān)單位里存在委任制公務(wù)員和聘任制公務(wù)員，同一人也有可能從聘任制公務(wù)員轉(zhuǎn)任為委任制公務(wù)員，聘任制公務(wù)員的薪酬待遇設(shè)置非常關(guān)鍵。為了保證效率和公平兼顧，聘任制公務(wù)員月度或年度工資收入可以參考委任制公務(wù)員的工資體系設(shè)置，即將聘任制公務(wù)員參照《公務(wù)員法》規(guī)定的職級體系確定相當(dāng)于一定的職級。同時，由于聘任制公務(wù)員特殊的身份和工作內(nèi)容的特點(diǎn)，明確工作目標(biāo)，細(xì)化工作任務(wù)，建立可量化、積分制的考核辦法，將考核等次與年終績效考核相配套，以高于常規(guī)的年終績效考核獎勵標(biāo)準(zhǔn)彌補(bǔ)聘任制公務(wù)員與同一時期同等人才在市場上平均收入的差距；而對于轉(zhuǎn)任為委任制公務(wù)員的，則應(yīng)完全按照《公務(wù)員法》發(fā)放薪酬待遇。而且，考核辦法和薪酬辦法應(yīng)當(dāng)由雙方協(xié)商一致并在聘任合同中明確表達(dá)，保證雙方意思一致。